L’istituzione di rivendite speciali di generi di monopolio

L’istituzione di rivendite speciali di generi di monopolio

di Avv. Vincenza Lioniello

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Sommario: 1) Premessa; 2) La disciplina vigente per l’istituzione delle rivendite speciali di generi di monopolio; 3) Le questioni risolte dal T.A.R. Lazio; 3.1) Il contrasto tra le circolari amministrative e la normativa nazionale; 3.2) L’inapplicabilità del criterio della distanza della rivendita speciale richiedente da altre rivendite; 4) La liberalizzazione delle attività presso gli impianti di distribuzione di carburanti

1) Premessa

Con la sentenza n. 1902 del 23.2.2012, la II Sezione del T.A.R. Lazio di Roma si è pronunciata sulla legittimità di un provvedimento con cui l’Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato aveva respinto una richiesta di istituzione di una rivendita speciale di generi di monopolio, presentata dal gestore di una stazione di servizio automobilistico.

In particolare, la sentenza che si annota si è occupata di verificare se sia legittimo o meno un diniego all’istituzione di una rivendita speciale motivato sulla considerazione che a breve distanza dalla stazione di servizio interessata fosse già presente una rivendita ordinaria. 

2) La disciplina vigente per l’istituzione delle rivendite speciali di generi di monopolio

Le attività di produzione, importazione, esportazione, nonché di distribuzione di tali prodotti sono gestite dall’Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato, struttura incardinata nell’Amministrazione finanziaria, istituita con il r.d.l. 8.12.1927 n. 2258.

L’organizzazione dei servizi di distribuzione, e di successiva vendita dei generi di monopolio, sono disciplinati dalla Legge 22.12.1957 n. 1293, la quale prevede che la fase della vendita diretta al pubblico di tali prodotti avvenga a mezzo di rivendite (ordinarie e speciali) e di patentini.

L’art. 22, in particolare, stabilisce che l’Amministrazione può istituire rivendite speciali «per soddisfare particolari esigenze del pubblico servizio anche di carattere temporaneo quando, a giudizio dell’Amministrazione, mancano le condizioni per procedere alla istituzione di una rivendita ordinaria, ovvero al rilascio di un patentino».

Le concrete modalità di rilascio di tale autorizzazione sono disciplinate dall’art. 53 del D.P.R. 14.10.1958 n. 1074, norma attuativa della legge n. 1293 del 1957.

Tale disposizione prevede che le rivendite speciali siano «istituite dall’Ispettorato compartimentale nelle stazioni ferroviarie, marittime, tranviarie, automobilistiche, delle aviolinee e di servizio automobilistico, nonché ovunque siano riconosciute necessità di servizio alle quali non possa sopperirsi mediante rivendita ordinaria o speciale».

L’art. 53 prevede, inoltre, che le rivendite speciali siano affidate in gestione, mediante licenza, alla persona che abbia la disponibilità del locale ove esse debbono funzionare, e che possano avere funzione continuativa ovvero essere concesse temporaneamente, per determinati periodi dell’anno.

Da tali disposizioni si evince che l’istituzione di rivendite speciali si caratterizza per il fatto che il servizio di vendita è destinato ad essere reso a particolari categorie di persone che si riforniscono dei generi di monopolio presso le stazioni indicate dall’art. 53 del D.P.R. n. 1074 del 1958.

3) Le questioni risolte dal T.A.R. Lazio

3.1) Il contrasto tra le circolari amministrative e la normativa nazionale

Nella sentenza annotata è stato affrontato preliminarmente il tema della compatibilità del contenuto delle circolari della Direzione Generale dei Monopoli di Stato relative alle rivendite speciali rispetto alle disposizioni di legge vigenti in materia.

Ciò in quanto le disposizioni delle circolari n. 04/63406 del 25.9.2001 e 04/61500 del 16.5.1996 del Ministero dell’Economia e delle Finanze – sulle quali si fondava il provvedimento al vaglio del T.A.R. Lazio – circoscrivono la possibilità di provvedere al rilascio dell’autorizzazione per la istituzione delle rivendite speciali alla sola ipotesi in cui l’esercizio commerciale richiedente disti ad almeno 500 metri dalla rivendita più vicina.

La sentenza in commento – partendo dalla considerazione che le circolari amministrative costituiscono atti interni, diretti agli organi ed uffici periferici dell’Amministrazione, al fine di disciplinarne l’attività1 – rileva il contrasto delle circolari su cui si fondava il provvedimento impugnato dinanzi al T.A.R. Lazio con la normativa vigente in materia di istituzione di rivendite speciali, e dunque con l’art. 22 della L. 22.12.1957 n. 1293, e con l’art. 53 del D.P.R. 14.10.1958 n. 1074, sopra esaminati.

In particolare, la circolare n. 04/63406 del 25.9.2001, al titolo II – che disciplina l’istituzione di rivendite speciali – dispone che «valgono, anche per le rivendite speciali, i requisiti di distanza e produttività previsti per l’istituzione di rivendite ordinarie», e che «le rivendite speciali, oltre ad essere istituite nelle ubicazioni di cui all’art. 53 del D.P.R. 14/10/58 n. 1074, possono essere impiantate nei bar delle stazioni automobilistiche con piazzale superiore a 1000 mq, quando sussista la distanza minima di almeno 500 metri dalla rivendita più vicina». Il limite della distanza è confermato dalla successiva circolare n. 04/64713 del 28.11.20012.

La disciplina di carattere restrittivo contenuta nelle circolari, come correttamente rilevato dalla sentenza che si annota, si pone in contrasto con la disciplina stabilita dalla normativa di rango superiore che non pone alcun limite di distanza3.

Da tale contrasto discende l’illegittimità del provvedimento amministrativo fondato sull’applicabilità di disposizioni che impongono limiti di distanza ai fini dell’istituzione di rivendite speciali, per illegittimità derivata dalle circolari che impongono tali limiti4.

Ciò in quanto, affinché possa essere istituita una rivendita speciale di generi di monopolio è necessario e sufficiente che ricorrano le condizioni richieste dall’art. 53 del DPR n.1074 del 1958 (relative alle strutture nelle quali è prevista l’ubicazione), essendo irrilevanti altri elementi, quali la distanza minima e la densità della popolazione5.

3.2) L’inapplicabilità del criterio della distanza della rivendita speciale richiedente da altre rivendite

Dal combinato disposto dell’art. 22 della L. n. 1293 del 1957 e dell’art. 53 del D.P.R. n. 1074 del 1958, non si evince alcun limite di distanza che osti all’istituzione di una rivendita ordinaria di generi di monopolio.

Ne discende l’illegittimità di un provvedimento di reiezione di un’istanza per l’istituzione di una rivendita speciale di generi di monopolio in una stazione di servizio automobilistico, nel caso in cui sia motivato esclusivamente sul rilievo della mancanza del requisito della distanza per la nuova istituzione della rivendita speciale6.

Ciò in quanto, in sede di istituzione di una rivendita speciale, occorre una motivata valutazione da parte dell’Amministrazione7, che non tenga conto dell’eventuale vicinanza di essa con una rivendita ordinaria, atteso che sono ontologicamente diversi i presupposti necessari per l’istituzione dei due tipi di rivendite.

Aderendo a tali principi, la sentenza in commento ha affermato che non è applicabile, in sede di istituzione di una rivendita speciale, il solo criterio della distanza.

La peculiarità dell’istituzione di rivendite speciali è da ravvisarsi nella circostanza che il servizio di vendita debba essere reso alle particolari categorie di persone che vogliano rifornirsi di generi di monopolio presso le stazioni indicate dall’art. 53 del D.P.R. n. 1074 del 1958, tra le quali le stazioni di servizio automobilistico, in cui rientrano gli impianti di distribuzione di carburanti8 (come la società parte del giudizio definito dalla sentenza qui annotata).

Le rivendite speciali, infatti, sono istituite per soddisfare le esigenze di acquisto di generi di monopolio di soggetti diversi rispetto a quelli che si riforniscono di tali prodotti presso le rivendite ordinarie.

È proprio la diversità dell’utenza che giustifica l’istituzione delle rivendite speciali9.

L’istituzione della rivendita speciale si riconnette, infatti, ad esigenze di servizio valutate con criterio discrezionale dall’amministrazione competente10, che deve accuratamente apprezzarle, prendendo in considerazione la tipologia dell’esercizio, le sue dimensioni e il numero dei clienti11.

Alla luce di tali considerazioni, con la sentenza in commento condivisibilmente il Giudice Amministrativo ha dichiarato l’illegittimità del provvedimento impugnato dalla stazione di servizio ricorrente, annullando il diniego alla istituzione delle rivendita speciale.

4) La liberalizzazione delle attività presso gli impianti di distribuzione di carburanti

La sentenza annotata, dopo aver dichiarato l’illegittimità del provvedimento di diniego, contiene un accenno alla disposizione di cui all’art. 83 bis c. XVII del D. L. 112 del 2008, in base alla quale agli impianti di distribuzione di carburante non sono applicabili restrizioni o obblighi circa la possibilità di offrire attività e servizi integrativi, tra cui rientrano anche le rivendite di generi di monopolio12.

La sentenza evidenzia che tale disciplina è stata modificata ancor più incisivamente dall’art. 17 c. V del D. L. 24.1.2012 n. 1, nell’ottica della liberalizzazione delle attività presso gli impianti di distribuzione di carburante.

In adesione ai principi in tema di liberalizzazione, a cui anche la sentenza in commento si è uniformata, la giurisprudenza amministrativa ha costantemente affermato che l’intento di costituire una protezione e una tutela degli esercizi commerciali abilitati alla vendita di generi di monopolio già presenti sul territorio non è giustificato motivo di diniego di istituzione di una rivendita speciale 13.

Tale orientamento, a cui condivisibilmente la sentenza in commento aderisce, è ispirato ai principi, di derivazione comunitaria, della libertà e della tutela della concorrenza.

Come in precedenza rilevato, infatti, l’Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato svolge – oltre le attività, in regime monopolistico, di produzione, importazione ed esportazione dei generi di monopolio – l’attività di distribuzione di tali prodotti agli esercizi commerciali che si occuperanno della vendita di essi al pubblico.

Tale attività di distribuzione è regolata dall’Amministrazione, che concede ad operatori privati i titoli abilitanti alla vendita dei generi di monopolio (attraverso l’istituzione di rivendite ordinarie e speciali, e la concessione di patentini).

Gli operatori, a cui sono rilasciati tali titoli abilitanti, sono soggetti autonomi rispetto all’Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato14.

Tali operatori economici inseriscono l’attività di rivendita di generi di monopolio nell’ambito della propria attività di impresa15 che, in quanto tale, si svolge secondo le regole del mercato e della concorrenza, di ispirazione comunitaria16, non soggette a limiti quali quello della distanza17.

Tale regime di mercato è funzionale al soddisfacimento degli interessi dei consumatori, i quali risultano avvantaggiati dalla presenza di una pluralità di operatori economici, per la maggiore comodità di accesso presso le sedi di vendita dei beni, e per la possibilità di reperire generi di monopolio in una serie di luoghi specifici, come correttamente rilevato nella sentenza in commento, e dunque anche presso esercizi commerciali diversi dalle tabaccherie.

Ne discende che l’Amministrazione autonoma dei Monopoli di Stato, nel rilasciare l’autorizzazione all’istituzione delle rivendite, deve valutare essenzialmente l’interesse pubblico primario rappresentato dalla tutela della concorrenza che è, a sua volta, funzionale alla tutela della sfera giuridica dei consumatori i quali traggono evidenti benefici, relativi soprattutto alla maggiore comodità nell’accesso presso le sedi di vendita, dalla sussistenza di una pluralità di operatori economici18, nell’ottica di un mercato liberalizzato in regime di concorrenza.

La sentenza in commento si è condivisibilmente uniformata tali principi, evidenziando la pregnante incidenza della liberalizzazione delle attività nell’ambito della rivendita di generi di monopolio.

Si riporta di seguito il testo integrale della sentenza annotata:

N. 01902/2012 REG.PROV.COLL.

N. 09088/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex artt. 60 e 74 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 9088 del 2011, integrato da motivi aggiunti, proposto da: 
“** S.a.s. di ************ & C.”, in persona del rappresentante legale pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti *********** e **************** ed elettivamente domiciliati presso lo studio dell’*********************** in Roma, Via Alessandro III, n. 6; 

contro

il MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE e l’AMMINISTRAZIONE AUTONOMA DEI MONOPOLI DI STATO, in persona dei rispettivi rappresentanti legali pro tempore, entrambe rappresentate e difese dall’Avvocatura generale dello Stato, presso la cui sede domiciliano per legge in Roma, Via dei Portoghesi, n. 12; 

nei confronti di

Impresa ** Teresa, in persona del rappresentante legale pro tempore, non costituita in giudizio; 

per l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia

– del provvedimento prot. n. 44895 del 16 agosto 2011 emesso dall’Amministrazione autonoma dei Monopoli di Stato di reiezione dell’istanza presentata per l’istituzione di una rivendita speciale “in quanto di fronte al locale proposto è funzionante a breve distanza la rivendita n. 13 a mt. 40 ca.”;

– di ogni atto conseguente e connesso, se ed in quanto lesivo degli interessi della ricorrente, ivi compresa la circolare del Ministero delle finanze-Amministrazione autonoma dei monopoli n. 04/63406 del 25 settembre 2011, in parte qua e la comunicazione dei motivi ostativi prot. 5336.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visti la costituzione in giudizio dell’Amministrazione intimata e i documenti prodotti;

Esaminate le memorie conclusive depositate dalle parti e gli ulteriori documenti prodotti;

Visti gli atti tutti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 22 febbraio 2012 il dott. *************** e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Visti gli artt. 55 e 60 c.p.a. ed avvisati in merito i difensori delle parti;

Rilevato in fatto e ritenuto in diritto.

FATTO e DIRITTO

1. – Premetteva la ******à ** S.a.s. di essere titolare della gestione di una stazione di servizio carburanti, combustibili, lubrificanti, derivati ed affini ed altri prodotti connessi forniti dall’ENI S.p.a. sita nel Comune di Torre Annunziata, “in una zona a rilevante carattere commerciale e caratterizzata dalla presenza di numerosi uffici” (così, testualmente, alla seconda pagina del ricorso introduttivo).

Riferiva la ricorrente di avere presentato istanza al fine dell’istituzione di una rivendita speciale per la vendita di generi di monopolio che veniva respinta dall’Amministrazione autonoma dei Monopoli di Stato, dopo essere stato trasmesso il preavviso di diniego, con il provvedimento di diniego prot. n. 44895 del 16 agosto 2011 “in quanto di fronte al locale proposto è funzionante a breve distanza la rivendita n. 13 a mt. 40 ca.” di talché non sussisterebbero “le esigenze di servizio postulate dall’art. 22 della legge 1293 del 22.12.1957”.

Contestando la legittimità dell’atto impugnato sotto diversi e distinti profili, la ricorrente ne chiedeva in giudizio l’annullamento.

2. – Si costituivano in giudizio entrambi le Amministrazioni intimate chiedendo la reiezione del gravame.

Seguivano produzioni difensive con le quali le parti confermavano le già rassegnate conclusioni.

3. – Il ricorso formulato dalla società ricorrente è fondato in ragione delle considerazioni che seguono.

4. – Torna all’esame della Sezione nuovamente (cfr. in argomento, tra le ultime, la sentenza del TAR Lazio, Sez. II, 4 luglio 2011 n. 5825 nella quale si è affrontato ancora una volta il tema della compatibilità del contenuto delle circolari della Direzione generale dei monopoli di Stato in materia di rivendite speciali rispetto alle disposizioni di legge vigenti nello specifico settore delle rivendite speciali) la ormai nota questione attinente alla possibilità di istituire una rivendita speciale di generi di monopolio prescindendosi dal criterio della distanza con altre rivendite già istituite, criterio che invece, a mente delle circolari 16 maggio 1996 n. 04/61500 e 25 settembre 2001 n. 04/63406 (quest’ultima espressamente menzionata negli atti istruttori), adottate in attuazione delle fonti primarie di riferimento, vale a dire la legge 22 dicembre 1957 n. 1293 nonché il D.P.R. 14 ottobre 1958 n. 1074), è ritenuto essenziale, per come spiegato nella motivazione con la quale l’Amministrazione ha chiarito le ragioni del rigetto dell’istanza, proponendolo quale una sorta di presupposto-ostacolo all’accoglimento delle istanze presentate da aspiranti gestori di rivendite speciali.

5. – Giova ribadire in premessa, in via generale ma pur sempre con portata rilevante nel presente giudizio, che le circolari amministrative costituiscono atti interni, diretti agli organi ed agli uffici periferici, al fine di disciplinarne l’attività e vincolano, conseguentemente, i comportamenti degli organi operativi sottordinati, ma non i soggetti destinatari estranei all’Amministrazione, che non hanno neppure l’onere dell’impugnativa, potendo direttamente contestare la legittimità dei provvedimenti applicativi (cfr., ex multis, Cons. Stato, Sez. IV, 30 maggio 2005 n. 2768).

Nel caso di specie, quindi, la determinazione di rigetto assunta in via conclusiva dall’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, che si è attenuta alle indicazioni delle summenzionate circolari, appare sul piano formale correttamente adottata.

Tuttavia viene in rilievo la incoerenza del contenuto delle ridette circolari con la normativa di riferimento, rispetto alla quale esse si pongono in aperto contrasto per quanto concerne la disciplina vigente in materia di rilascio di concessioni per le rivendite speciali di generi di monopolio.

Infatti siA la norma di fonte primaria, vale a dire l’art. 22 della legge 22 dicembre 1957 n. 1293, che quella di fonte secondaria e regolamentare, l’art. 53 del D.P.R. 14 ottobre 1958 n. 1074 chiariscono la presenza di una particolare disciplina che il legislatore ha voluto dettare per il rilascio di tali concessioni rispetto a quella che deve essere seguita e tenuta in considerazione per il rilascio delle concessioni per le rivendite ordinarie.

La normativa in questione propone un approccio della specialità di questo settore in ragione della quale tali esercizi sono consentiti “per soddisfare particolari esigenze del pubblico servizio anche di carattere temporaneo quando, a giudizio dell’Amministrazione, mancano le condizioni per procedere alla istituzione di una rivendita ordinaria, ovvero al rilascio di un patentino”. Come emerge dal testo della citata norma primaria, proprio l’espresso riferimento alla mancanza delle condizioni necessarie per una rivendita ordinaria induce a concludere nel senso che non possa trovare applicazione, in sede di istituzione di una rivendita speciale, il solo criterio della distanza, che caratterizza appunto le rivendite ordinarie, occorrendo invece una valutazione improntata a discrezionalità tecnica dell’Amministrazione, volta specificamente ad accertare la sussistenza dei presupposti stabiliti per la istituzione delle rivendite speciali (in tal senso si è invero orientata la giurisprudenza, che ha sottolineato come l’apprezzamento discrezionale richiesto debba riguardare l’intera vicenda, anche al fine di rilevare se l’eventuale prossimità di altre rivendite renda eventualmente inconciliabile o non utile la progettata rivendita speciale, per la concreta insussistenza delle “particolari esigenze del pubblico servizio” postulate dalla legge: cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 22 marzo 2005 n. 1180 ).

6. – Più in particolare e con specifico riferimento alla istituzione di rivendite speciali continuative presso stazioni di servizio carburanti ed altro (che è poi lo specifico caso posto all’esame della Sezione con il ricorso qui oggetto di scrutinio) si è affermato che:

– l’istituzione o il trasferimento di una rivendita speciale di tabacchi , di cui all’art. 53 della legge n. 1074 del 1958, non postula necessariamente il rispetto di requisiti minimi di distanza previsti per le rivendite ordinarie, potendo questo aspetto aver rilevanza solo in via discrezionale, nel caso, cioè, la distanza assuma un rilievo tale (rivendite poste a pochi metri l’una dall’altra) da rendere inconciliabile la contemporanea presenza di due rivendite (Cons. Stato, Sez. IV, n. 1180 del 2005, cit.);

– l’istituzione di rivendite speciali, infatti, si caratterizza per il fatto che il servizio di vendita è destinato ad essere reso a particolari categorie di persone variamente indicate e qualificate, con la conseguenza che il ricorrere dei requisiti necessari richiesti dall’art. 53 del DPR n. 1074 del 1958 costituisce una condizione necessaria perché una rivendita di generi di monopolio possa essere qualificata e concessa come speciale, mentre risultano irrilevanti sia la densità di popolazione della zona che le distanze con altre rivendite di generi di monopoli (cfr. T.A.R. Lazio, Sez. II, 3 febbraio 2005 n. 996, T.A.R. Emilia-Romagna, Parma, 18 febbraio 2004 n. 49, T.A.R. Abruzzo, Pescara, 13 febbraio 2004 n. 222 e T.A.R. Puglia, Lecce, 8 maggio 2003 n. 2997);

– il rilascio dell’autorizzazione a gestire una rivendita speciale di tabacchi e generi di monopolio non è lesiva dei diritti dei titolari delle circostanti rivendite ordinarie di generi di monopolio in quanto con la rivendita speciale sono soddisfatte particolari esigenze di pubblico servizio, anche di carattere temporaneo, in una serie di luoghi specifici (Cons. Stato, Sez. IV, 11 aprile 2001 n. 2201);

– i distributori di carburante rientrano tra le stazioni di servizio automobilistico, ai sensi dell’art. 53 del regolamento di esecuzione della legge 22 dicembre 1957 n. 1293, approvato con D.P.R. 14 ottobre 1958 n. 1074, con la conseguenza che legittimamente in essi si fa luogo all’istituzione di rivendita speciale di tabacchi (Cons. giust. amm. Sicilia , Sez. giurisd., 23 ottobre 1998 n. 631).

7. – Al riguardo la Sezione, uniformandosi ai citati precedenti, non può che ribadire come, nelle rivendite speciali continuative, non abbia importanza alcuna né la densità della popolazione della zona né la distanza con altre rivendite di generi di monopolio, condizioni queste invece rilevanti solo tra le rivendite ordinarie (dovendosi peraltro rivedere nel futuro anche tale posizione con riferimento alle rivendite ordinarie tenendo conto della recentissima normativa introdotta, anche con decretazione d’urgenza, che dequota decisamente di valore l’elemento della distanza tra attività commerciali). D’altronde va sottolineato come gli automobilisti fruitori nelle stazioni di servizio carburanti costituiscano utenza diversa e distinta da quella stanziale propria delle rivendite ordinarie

Alla luce di quanto sopra esposto, l’impugnato provvedimento di reiezione dell’istanza proposta dai rappresentanti legali della società ricorrente, imperniata esclusivamente sul rilievo della mancanza del requisito della distanza per la nuova istituzione della rivendita speciale, si palesa illegittimo, per difetto di motivazione.

In tal senso il ricorso va accolto facendosi salva l’adozione degli ulteriori provvedimenti che l’Amministrazione dovrà adottare sulla scorta dei principi sopra enunciati e tenendo conto, altresì, delle sopravvenute disposizioni dell’art. 83-bis del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (convertito dalla legge 6 agosto 2008, n. 133), che al comma 17 prevede in modo esplicito la inapplicabilità agli impianti di distribuzione di carburante di restrizioni od obblighi circa la possibilità di offrire attività e servizi integrativi, tra cui rientrano anche le rivendite di generi di monopolio, come già rilevato dalla giurisprudenza (cfr., in tal senso, Cons. Stato, Sez. IV, 21 dicembre 2009 n. 8530) e che oggi è stato modificato ancor più incisivamente rispetto alla c.d. liberalizzazione delle attività presso gli impianti di distribuzione di carburante, dall’art. 17, comma 5, del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1.

8. – In ragione delle suesposte osservazioni i motivi di ricorso debbono ritenersi fondati con accoglimento del gravame ed annullamento dell’atto impugnato.

Le spese, ai sensi dell’art. 91 c.p.c. per come richiamato dall’art. 26, comma 1, c.p.a., seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo nella misura complessiva di € 3.000,00 (euro tremila/00), oltre alla restituzione del contributo unificato se versato. Le spese vanno compensate con riferimento alla parte controinteressata.

P.Q.M.

pronunciando in via definitiva sul ricorso indicato in epigrafe, lo accoglie e, per l’effetto, annulla l’atto impugnato.

Condanna l’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, in persona del rappresentante legale pro tempore, a rifondere le spese di giudizio in favore della ricorrente ** S.r.l., in persona del rappresentante legale pro tempore, che liquida in complessivi € 3.000,00 (euro tremila/00), oltre accessori come per legge nonché alla restituzione del contributo unificato se versato.

Spese compensate con riferimento alla parte controinteressata.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio del giorno 22 febbraio 2012 con l’intervento dei magistrati:

***********, Presidente

*******************, Consigliere

Stefano Toschei, ***********, Estensore

L’ESTENSORE

 

IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 23/02/2012

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

1 Le circolari amministrative sono espressione del potere di auto-organizzazione dell’Ente pubblico che attraverso di esse pone vincoli all’esercizio del proprio potere discrezionale. Sul punto, c.f.r. T.A.R. Campania, Napoli, Sez. III, 9.11.2010, n. 23703 in Foro amm. Tar, 2010, 11, 3599, secondo cui le circolari amministrative costituiscono atti interni che «pur non avendo valore normativo, orientano l’azione amministrativa fornendo ad essa parametri e criteri regolativi dell’esercizio di poteri tecnico-discrezionali».

2 Tale circolare, contenente integrazioni e chiarimenti sulla disciplina per l’istituzione delle rivendite, stabilisce che per l’istituzione delle rivendite speciali nelle stazioni di servizio restano fermi «i vincoli di distanza di cui al titolo II, punto A della circolare» n. 04/63406 del 25.09.2001.

3 È principio consolidato che le norme di rango superiore prevalgono sulle disposizioni delle circolari. Sul punto v., in giurisprudenza, Cons. Stato, Sez. IV, 2.3.2011, n. 1327, in Foro amm. CDS, 2011, 3, 836.

4 La sentenza che si annota recepisce l’orientamento consolidato della giurisprudenza secondo cui una circolare non può legittimare l’inosservanza del criterio in base al quale la legge articola il rilascio delle concessioni per l’istituzione di rivendite speciali, che ha riguardo a specifiche esigenze di servizio e non alla distanza tra esercizi. Da tale principio discende l’illegittimità del diniego per l’apertura di una rivendita speciale di monopolio da attivarsi nell’ambito di un’area destinata alla distribuzione dei carburanti, anche se una circolare individua distanze minime. Cfr., sul punto, Cons. Stato, Sez. IV, 12.1.2011, n. 122, in Foro amm. CDS, 2011, 1, 64; in terminis, T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II, 4.7.2011, n. 5825, in Foro amm. TAR, 2011, 7-8, 2364; ID., n. 10659 del 30.10.2007, in Foro amm. TAR, 2007, 10, 3091.

5 Cfr., ex multis, T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II, 5.4.2007, n. 3001, in Foro amm. TAR, 2007, 4, 1342; ID., 17.9.2009 n. 8590, in Foro amm. TAR, 2009, 9, 2435; ID., 7.9.2010 n. 32121, in Foro amm. TAR, 2010, 9, 2842; T.A.R. Marche, Ancona, Sez. I, 12.6.2008, n. 576, in Foro amm. TAR, 2008, 6, 1669; T.A.R. Puglia, Lecce, Sez. I, 10.2.2010, n. 533, in Foro amm. TAR,, 2010, 2, 625).

6 Cfr., ex multis, T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II, 1.7.2010, n. 22079, in Foro amm. TAR, 2010, 7-8, 2459.

7 Cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 18.2.2010, n. 964, in in Foro amm. CDS, 2010, 2, 317; in terminis, T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II, 4.7.2011, n. 5825, in Foro amm. TAR, 2011, 7-8, 2364; T.A.R. Marche, Ancona, Sez. I, 20.4.2010, n. 169, in in Foro amm. TAR, 2010, 4, 1270.

8 Cfr., sul punto, Cons. Giust. ************, Sez. Giurisd., 23.10.1998 , n. 631, in Cons. Stato, 1998, I, 1844.

9 Vide Cons. Stato, Sez. IV, 26.3.2010, n. 1768 in in Foro amm. CDS, 2010, 3, 577, secondo cui «gli automobilisti fruitori nelle stazioni di servizio carburanti costituiscano utenza diversa e distinta da quella stanziale propria delle rivendite ordinarie». Sul punto, v. T.A.R.  Campania, Napoli, Sez. III, 7.11.2011, n. 5156, in Red. amm. T.A.R., 2011, 11.

10 V. Cons. Stato, Sez. IV, 6.4.2011, n. 5486, in Foro amm. CDS 2011, 10, 3113 (s.m).

11 Sul punto cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 22.3.2005, n. 1180, in Foro amm. CDS, 2005, 3, 760, secondo cui all’attribuzione di tale potere discrezionale si accompagna, secondo un principio generale dell’ordinamento di cui alla L. n. 241/90, un preciso obbligo di motivare congruamente sulla valutazione effettuata con riferimento alla situazione di fatto e agli interessi coinvolti

12 La sentenza annotata richiama l’orientamento espresso dal Consiglio di Stato (in particolare, Cons. Stato, Sez. IV, 21.12.2009, 8530, in http://www.giustizia-amministrativa.it) secondo cui non può ritenersi che le rivendite di tabacchi siano escluse dalla disciplina di liberalizzazione del settore della distribuzione dei carburanti. Ciò in quanto nell’ambito delle attività e dei servizi integrativi offerti dalla stazioni automobilistiche è ricompresa anche la vendita di generi di monopolio.

13 Sul punto è stato affermato che «l’impiego esclusivo del criterio della distanza finisce, infatti, per trasformare l’esercizio della discrezionalità tecnica che si esige dalla p.a. in pregiudiziale atteggiamento protezionistico a vantaggio degli operatori economici già in esercizio, del tutto avulso dalla odierna realtà economica” (Cfr. T.A.R. Puglia, Lecce, Sez. I, 23.8.2010, n. 1857); e che l’Amministrazione «non può assumere un atteggiamento di tipo protezionistico rispetto all’esistente, ma deve premurarsi esclusivamente di soddisfare il pubblico interesse all’accrescimento dell’offerta dei generi di monopolio» (Cfr. T.A.R. Puglia, Lecce, Sez. I, 20.10.2010, n. 2141, in Foro amm. TAR, 2010, 10, 3343), e, conseguentemente, non deve valutare l’interesse dei rivenditori vicini (Cfr. T.A.R. Campania, Napoli, Sez. III, 27.1.2003, n. 418, in Nuovo dir., 2003, 875; T.A.R. Sicilia, Catania, Sez. II, 30.12.2005, n. 2627, in Foro amm. TAR, 2005, 12, 4168).

14 Tale autonomia è stata sottolineata anche dalla Commissione Europea che, dopo aver osservato che l’******** non esercita sui soggetti abilitati alla vendita di generi di monopolio «un controllo “de facto” tale da eliminare l’autonomia di comportamento di questi ultimi sul mercato», ha evidenziato che essi costituiscono «imprese autonome rispetto all’AAMS, sia dal punto di vista giuridico che commerciale, e sono tra di loro in concorrenza» (cfr. Decisione della Commissione Europea del 17.06.1998, 98/538/CE).

15 Mentre la fase di distribuzione dei generi di monopolio si inserisce in un regime monopolistico riconducibile all’Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato, l’attività svolta dalle rivendite costituisce un’autonoma attività di impresa. La fase della vendita al dettaglio, dunque, deve svolgersi normalmente secondo le regole del mercato e dunque nel rispetto dei principi concorrenziali. Sul punto, in giurisprudenza, v. T.A.R. Puglia, Lecce, Sez. I, 12.1.2010, n. 102, in Foro amm. TAR, 2010, 1, 268.

16 I principi derivanti dall’ordinamento comunitario devono essere osservati nel nostro ordinamento, anche da parte delle Pubbliche Amministrazioni. La violazione del diritto comunitario, infatti, implica un vizio di illegittimità con conseguente annullabilità dell’atto amministrativo con esso contrastante. Cfr., in giurisprudenza, Cons. Stato, Sez. V, 19.05.2009, n. 3072, in Foro amm. CDS, 2009, 5, 1286; in terminis, ex multis, Cons. Stato, Sez. VI, 31.3.2011, n. 1983, in Foro amm. CDS, 2011, 3, 1000.

17 Agli operatori economici che nell’ambito della propria attività commerciale inseriscono l’attività di vendita dei generi di monopolio è, dunque, applicabile la disciplina riguardante lo sviluppo, la crescita e la promozione della concorrenza e della competitività, per la tutela dei consumatori e per la liberalizzazione di settori produttivi.

18 Cfr., sul punto, T.A.R. Calabria, Catanzaro, Sez. I, 25.02.2008, n. 163, in Il merito, 2008, 11, 87.

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