Interdittiva antimafia: contenuto e natura giuridica

Ai fini dell’adozione di un’interdittiva antimafia è sufficiente la presenza di un quadro indiziario e fattuale complessivo che comporti non la certezza, ma il rischio o il pericolo dell’infiltrazione e del condizionamento mafioso nelle scelte gestionali dell’impresa attenzionata, all’esito di un giudizio di possibilità sulla base di elementi sintomatici che l’attività economica possa, anche in maniera indiretta, agevolare le attività criminali o esserne in qualche modo condizionata.
ORIENTAMENTI GIURISPRUDENZIALI
Conformi
Cons. Stato, sez. III, 10 maggio 2023, n. 4733;
T.a.r. Emilia-Romagna, Parma, sez. I, 9 maggio 2023, n. 162
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1. Il fatto

Nella sentenza in esame il Consiglio di Stato è chiamato a pronunciarsi in tema di interdittiva antimafia, provvedimento che incide in maniera particolarmente grave sul soggetto destinatario, che viene così ex lege a perdere ogni affidabilità agli occhi della P.A. in sede contrattuale, con inevitabili ripercussioni di carattere economico quanto svolgimento della sua attività imprenditoriale.

2. L’interdittiva antimafia

L’interdittiva antimafia è un provvedimento avente natura cautelare e preventiva, comportando un giudizio prognostico circa probabili sbocchi illegali dell’infiltrazione mafiosa nell’impresa attenzionata; esso implica altresì una valutazione tecnico-discrezionale dell’autorità prefettizia in ordine al pericolo di infiltrazione mafiosa, capace di condizionare le scelte e gli indirizzi dell’impresa (Cons. Stato, sez. III, 10 maggio 2023, n. 4733; T.a.r. Emilia-Romagna, Parma, sez. I, 9 maggio 2023, n. 162).
Tale autorità deve considerare una serie di elementi fattuali, taluni dei quali tipizzati dal Legislatore, quali i cosiddetti delitti spia (art. 84, IV, D.Lgs. n. 159/2011, Codice antimafia), altri, a condotta libera, che sono lasciati al prudente e motivato apprezzamento discrezionale della medesima autorità amministrativa, che può desumere il tentativo di infiltrazione mafiosa, ai sensi dell’art. 91, VI, D.Lgs. n. 159/2011, da provvedimenti di condanna non definitiva per reati strumentali all’attività delle organizzazioni criminali <<unitamente a concreti elementi da cui risulti che l’attività di impresa possa, anche in modo indiretto, agevolare le attività criminose o esserne in qualche modo condizionata>>.

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3. Il tema della discrezionalità tecnica

La discrezionalità tecnica si impernia quindi sulla fase di accertamento della sussistenza dei presupposti dell’interdittiva non solo nella loro specifica sussistenza ma anche in relazione alla valutazione complessiva, comunque richiesta all’autorità prefettizia (T.a.r. Campania, Napoli, sez. I, 13 luglio 2022, n. 4728).
Gli elementi di fatto valorizzati dal provvedimento prefettizio sono valutati non atomisticamente, ma in chiave unitaria, <<secondo il canone inferenziale – che è alla base della teoria della prova indiziaria – quae singula non prosunt, collecta iuvant, al fine di valutare l’esistenza o meno di un pericolo di permeabilità>> dell’impresa a possibili tentativi di infiltrazione da parte della criminalità organizzata, secondo la valutazione di tipo induttivo che la norma attributiva rimette al potere cautelare dell’amministrazione (Cons. Stato, sez. III, 20 dicembre 2021 n. 8444).
Detta attività amministrativa si pone al crocevia fra due sfere di diritti fondamentali: da un lato, i diritti fondamentali dei consociati, che la tutela della sicurezza intende salvaguardare, e, dall’altro lato, i diritti fondamentali dei destinatari dei provvedimenti che, in nome della sicurezza pubblica, incidono comunque su sfere di libertà e diritti fondamentali della persona.
Le modalità dell’attività mafiosa manifestano una grande adattabilità alle circostanze concrete, variando, cioè, in relazione alle situazioni e alle problematiche locali nonché alle modalità di penetrazione, e mutano in funzione delle stesse.
Quello che si chiede alle autorità amministrative è di prevenire tali evenienze, con un costante monitoraggio del fenomeno, la conoscenza delle sue specifiche manifestazioni, l’individuazione e valutazione dei relativi sintomi, la rapidità di intervento.
È in questa prospettiva anticipatoria della difesa della legalità che si colloca l’informazione antimafia alla quale, infatti, viene riconosciuta – come detto – natura cautelare e preventiva (Cons. Stato, A.P., 6 aprile 2018, n. 3), comportando un giudizio prognostico circa probabili sbocchi illegali dell’infiltrazione mafiosa.
Deriva dalla natura stessa dell’informazione de qua che essa risulti fondata su elementi fattuali più sfumati di quelli che si pretendono in sede giudiziaria, perché sintomatici e indiziari.
Nel tempo, invero, la giurisprudenza (Cons. Stato, sez. III, 18 aprile 2018, n. 2343; Cons. Stato, sez. III, 26 settembre 2017, n. 4483) ha più volte precisato come, per la finalità di prevenzione anticipata dell’istituto dell’informativa antimafia, sia sufficiente, quanto ai presupposti, non già la prova dell’intervenuta infiltrazione mafiosa a danno dell’impresa attenzionata, bensì soltanto la sussistenza di elementi sintomatico-presuntivi dai quali (alla luce di un giudizio prognostico latamente discrezionale) sia deducibile il pericolo di ingerenza da parte della criminalità organizzata (la valutazione del rischio di inquinamento mafioso deve dunque necessariamente basarsi sul criterio del “più probabile che non”).
L’atto implica le cennate complesse valutazioni che sia pur (entro certi limiti) discrezionali, hanno tuttavia un forte componente tecnica e sono soggette ad un vaglio giurisdizionale pieno ed effettivo.

4. Il codice antimafia

Il fatto che il sistema del Codice antimafia non preveda solo elementi tipici di infiltrazione mafiosa, ma anche elementi elastici, lasciati all’apprezzamento discrezionale dell’autorità prefettizia, rende possibile adattare la valutazione alle circostanze, così considerando le situazioni e le problematiche locali nonché le modalità di penetrazione, che mutano in funzione delle stesse.
Il Legislatore pertanto, nel bilanciamento degli interessi in gioco, ha ritenuto di affidare all’autorità amministrativa l’individuazione concreta del fatto rilevante, assumendo quindi a sistema (nella fisiologia del sistema) un certo grado di rischio connaturale all’accertamento istruttorio (C.G.A. Sicilia, 3 giugno 2022, n. 667; Corte Cost. 26 marzo 2020, n. 57).
L’incidenza del provvedimento qui in esame sulla possibilità di prendere parte alle pubbliche gare è oggetto di disciplina normativa: l’art. 80, V, lett. f), D.Lgs. n. 50/2016 (Codice Appalti Pubblici) – v. oggi art. 94 D.Lgs. n. 36/2023 “Codice dei contratti pubblici” – contempla espressamente tra i requisiti di partecipazione alle procedure di appalto degli operatori economici, l’assenza di provvedimenti che interdicano alle imprese di contrarre con la P.A., di modo che l’adozione, anche se nel corso di una procedura di evidenza pubblica, di un siffatto provvedimento nei confronti di un partecipante comporta il venir meno di un requisito di partecipazione e l’obbligo della stazione appaltante di escludere l’operatore economico che ne sia stato attinto (T.a.r. Campania, Napoli, sez. I, 19 febbraio 2020, n. 805).
Il sistema normativo sotteso al D.Lgs. n. 159/2011 (come già era sotto il vigore dell’art. 4 D.Lgs. n. 490/1994 e del D.P.R. n. 252/1998) tipizza dunque un istituto mediante il quale si constata (con provvedimento costitutivo) una obiettiva ragione di insussistenza della perdurante fiducia sulla affidabilità e sulla moralità dell’imprenditore, che deve costantemente esservi nei rapporti contrattuali di cui sia parte una P.A. (e che, in quanto tale, è rilevante per ogni contratto d’appalto, ex art. 1674 c.c.) ovvero comunque deve sussistere, affinché l’imprenditore risulti meritevole di conseguire un titolo abilitativo, ovvero di conservarne gli effetti.
Ai fini del provvedere in tal senso si è tenuto conto sia delle competenze generali degli U.T.G. (quanto alla gestione dell’ordine pubblico ed al coordinamento delle Forze dell’ordine), sia dell’esigenza che non sia ciascuna singola P.A. (che potrebbe non avere i necessari mezzi) a porre in essere le relative complesse attività istruttorie e ad emanare singoli provvedimenti ad hoc sulla perdurante sussistenza o meno del rapporto di fiducia.
Le informative antimafia non hanno quale fine quello di punire, nemmeno in modo indiretto, una condotta penalmente rilevante e non sono, neppure latamente, provvedimenti sanzionatori; ad esse è sottesa la finalità di prevenire un grave pericolo.
Quanto infine al sistema delle relazioni fra prevenzione amministrativa e prevenzione penale antimafia, v. Cass. Pen., sez. VI, 9 maggio 2019, n. 26342.

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