Il Partenariato pubblico-privato (PPP): opzione o necessità?

Il Partenariato pubblico-privato (PPP): opzione o necessità?

Greco Massimo

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   La globalizzazione dell’economia, e la crescente concorrenza che ne deriva per le aziende sia pubbliche che private, la cui maggiore competitività è uno degli obiettivi della strategia di Lisbona, impone una stretta cooperazione fra il settore pubblico e quello privato nel quadro dei cosiddetti partenariati pubblico-privati (PPP), a vantaggio di entrambe le parti e soprattutto dei cittadini, che sono i destinatari finali dei servizi da erogare. “Le nuove tendenze della governance a livello internazionale vanno nel senso della sussidiarietà orizzontale e del partenariato sociale, ovvero dei rapporti di cooperazione per la produzione sia di beni sia di servizi tra amministrazione pubblica, imprese e settore non profit, dando luogo a numerose ed interessanti esperienze nei paesi della UE”.[1]
Grazie allo sviluppo del partenariato pubblico-privato basato sulla cooperazione fra un soggetto pubblico e un partner privato, entrambe le parti, il governo e gli enti locali da un lato e il settore privato dall’altro, realizzano progetti comuni con vantaggi reciproci, sfruttando il proprio potenziale per il conseguimento di obiettivi non solo commerciali, ma anche sociali, e garantendo così una migliore qualità dei servizi prestati.
La codificazione del concetto di partenariato pubblico-privato (PPP) risale al “libro verde” della Commissione CE relativo al PPP e al diritto comunitario degli appalti e delle concessioni. Nel “libro verde”, presentato il 30 aprile 2004, la Commissione ha affermato che il termine PPP si riferisce in generale a “forme di cooperazione tra le autorità pubbliche e il mondo delle imprese che mirano a garantire il finanziamento, la costruzione, il rinnovamento, la gestione o la manutenzione di un’infrastruttura o la fornitura di un servizio”. La Commissione, nel citato “libro verde”, ha ritenuto di potere individuare due tipi di partenariato pubblico-privato; e precisamente il tipo “puramente contrattuale” e quello “istituzionalizzato". Il PPP di tipo “puramente contrattuale” è quello “basato esclusivamente su legami contrattuali tra i vari soggetti. Esso definisce vari tipi di operazioni, nei quali uno o più compiti più o meno ampi – tra cui la progettazione, il finanziamento, la realizzazione, il rinnovamento o lo sfruttamento di un lavoro o di un servizio – vengono affidati al partner privato”. I modelli di partenariato di tipo puramente contrattuale più conosciuti sono l’appalto e la concessione.
Oltre ai partenariati di tipo contrattuale, la Commissione europea ha teorizzato i partenariati di tipo istituzionalizzato: quelli cioè che implicano una cooperazione tra il settore pubblico e il settore privato in seno a un’entità distinta e che comportano, quindi, la creazione di un’entità detenuta congiuntamente dal partner pubblico e dal partner privato, la quale ha la “missione” di assicurare la fornitura di un’opera o di un servizio a favore del pubblico. Il modello di partenariato di tipo istituzionalizzato più conosciuto è quello della società mista. “La ratio dell’istituto va rinvenuta nella difficoltà dell’amministrazione di reperire risorse necessarie ad assicurare la fornitura di un’opera o di un servizio alla collettività. In un quadro di questo tipo, il ricorso a capitali ed energie private diventa momento quasi ineludibile nel difficile compito di garantire un’azione amministrativa efficiente ed efficace, fortemente improntata a criteri di economicità. L’acquisizione del patrimonio cognitivo, composto di conoscenze tecniche e scientifiche, maturato dal privato nelle singole aree strategiche di affari, costituisce un arricchimento del know-how pubblico, oltre che un possibile alleggerimento degli oneri economico-finanziari che le pubbliche amministrazioni devono sopportare in sede di erogazione di servizi o di realizzazione di opere pubbliche o di pubblica utilità”.[2] 
Sia la Commissione che il Parlamento Europeo concordano nel ritenere che le forme di PPP non costituiscono “l’anticamera” di un processo di privatizzazione delle funzioni pubbliche, dal momento che le sinergie tra pubblica amministrazione e soggetti privati possono generare effetti positivi per la collettività, atteggiandosi a strumento alternativo alla stessa privatizzazione. “Per questo motivo l’assemblea di Strasburgo ha qualificato, senza mezzi termini, il PPP, in tutte le sue manifestazioni, come un possibile strumento di organizzazione e gestione delle funzioni pubbliche, riconoscendo alle amministrazioni la più ampia facoltà di stabilire se avvalersi o meno di soggetti privati terzi, oppure di imprese interamente controllate oppure, in ultimo, di esercitare direttamente i propri compiti istituzionali”.[3]
In Italia il limite alla partecipazione dei privati per l’esercizio di funzioni pubbliche sarebbe da considerare superato per effetto dell’entrata in vigore della legge n. 662 del 1996 (recante “Misure di razionalizzazione della finanza pubblica”), che ha introdotto gli istituti di programmazione negoziata. In particolare, l’art. 2, comma 203, della legge definisce gli accordi con cui è possibile regolare gli interventi che coinvolgono una molteplicità di soggetti pubblici e privati ed implicano decisioni istituzionali e risorse finanziarie a carico delle amministrazioni statali, regionali nonché degli enti locali, prevedendo una serie di moduli negoziali differenziati a seconda delle finalità e dei soggetti partecipanti, il cui modello di riferimento è l’accordo di programma. “Con il termine programmazione negoziata, come categoria generale alla quale sono riconducibili le altre figure individuate dalla legge n. 662/96, si intende far riferimento ad un modulo di programmazione delle attività economiche non più unilaterale, ma appunto negoziato <<come tale intendendosi la regolamentazione concordata tra soggetti pubblici o tra il soggetto pubblico competente e la parte o le parti pubbliche o private per l’attuazione di interventi diversi, riferiti ad un’unica finalità di sviluppo, che richiedono una valutazione complessiva delle attività di competenza>>”.[4] La programmazione negoziata costituisce, quindi, uno strumento di riferimento per l’attività di programmazione degli enti pubblici e per i rapporti pubblico-privato nello sviluppo di progetti complessi. “Essa può essere, pertanto, definita come un metodo, una modalità, di natura negoziale attraverso la quale soggetti pubblici e privati concorrono a individuare determinati obiettivi programmatici, a concertare i relativi interventi e le risorse impiegabili e a stabilire con forza contrattuale i tempi e i modi delle realizzazioni, le responsabilità e gli obblighi derivanti dagli impegni assunti”.[5]
Nell’ambito delle politiche di sviluppo del territorio, progressi significativi sono stati, in particolare, registrati nell’attivare dopo una lunga fase di sperimentazione lo strumento dei patti territoriali. A essi è affidato il compito di favorire accordi, in territori delimitati, fra soggetti privati e pubblici per la realizzazione di interventi coordinati e integrati – misure amministrative di accelerazione delle procedure ecc..; previsioni contrattuali fra imprese e lavoratori o fra imprese e banche ecc…; investimenti infrastrutturali pubblici, investimenti produttivi privati – che innalzano la redditività privata e sociale. Si tratta di uno strumento che risponder alla vitalità umana di molte amministrazioni locali e di imprenditorialità potenziale diffusa nel territorio. “Nell’attuazione dei patti sono stati realizzati interventi procedurali e organizzativi volti a conseguire l’obiettivo fissato dal governo di accelerare l’attuazione d i questo importante strumento di programmazione”.[6]
Nell’ambito dello sviluppo rurale, l’asse 4 “Attuazione dell’approccio Leader” del Piano di Sviluppo Rurale della Regione Siciliana (PSR) 2007-2013 approvata dalla Commissione Europea con decisione C-2008 del 18/02/2008, mira a valorizzare le risorse naturali di scambio con le aree urbane. “L’avvio del processo di attuazione della metodologia Leader, ovvero della selezione dei Gruppi di azione locale e dei Piani di sviluppo locale, avverrà attraverso l’emanazione di un bando in due fasi che sarà pubblicato entro il 01/02/2009. Nella I° fase l’amministrazione regionale procederà alla valutazione delle proposte di costituzione di partenariati pubblico/privati, individuazione dei territori e relativa strategia di sviluppo, attraverso un’apposita commissione. Nella 2° fase ci sarà la redazione e la presentazione del Piano di sviluppo locale, oggetto di valutazione della commissione. I Gal, come definiti dall’art. 62 del regolamento (Ce) n. 1698/2005, possono essere di nuova costituzione o avere già attuato strategie di sviluppo locale”.[7] 
In materia di opere pubbliche la Finanziaria del 2007 (legge n. 296/2006) ha introdotto in modo organico, attraverso i commi 907 e 908 e da 912 a 914, la figura del leasing pubblico. Il leasing è un contratto atipico, nato nell’ambito dell’economia privata, con il quale il concedente (la società di leasing) acquista dal fornitore o dal costruttore (impresa costruttrice) il bene richiesto dall’utilizzatore e lo cede in godimento allo stesso, a fronte del pagamento di un canone periodico. In tal modo, la Pubblica Amministrazione stipula un contratto con la società di leasing il cui oggetto è il godimento di un bene immobile (ad es. scuole, piscine, carceri, ospedali ecc..) da realizzare (leasing immobiliare in costruendo) o già realizzato. Il legislatore ha, di fatto, fornito alla Pubblica Amministrazione un nuovo strumento di finanziamento delle opere pubbliche, che si aggiunge alle forme già in uso nel nostro ordinamento, quali il mutuo e il project financing. “Questa novità estende al settore pubblico uno strumento di finanziamento che si è rivelato molto efficace nella economia privata e che, dall’altro lato, favorisce la massima concorrenza, in linea con le indicazioni e l’orientamento della Comunità Europea”.[8]
Analogo strumento sembra essere “la compravendita di cosa futura”, strumento che può essere utilizzato in casi particolari dalla Pubblica Amministrazione e che non è stato eliminato neppure dalle normative più recenti. La possibilità di ricorrere a questo strumento, tuttavia, è sottoposta a regole individuate dalla giurisprudenza. Pur essendo ammissibile in astratto, l’esperibilità della vendita di cosa futura in concreto è condizionata dalla ricorrenza di situazioni eccezionali e dalla necessità – dettata dalla finalità di evitare intenti elusivi del principio tendenziale e generale del procedimento d’appalto – che l’amministrazione valuti preventivamente la possibilità di ricorrere alle procedure ordinarie di realizzazione delle opere pubbliche.[9]Si avrà quindi vendita di cosa futura quando l’intento delle parti ha ad oggetto il trasferimento della cosa futura e considera l’attività costruttiva nella mera funzione strumentale”.[10]
Il decreto anti crisi (Dl n. 185/2008, articolo 23) permette ai cittadini associati di intervenire in prima persona nella realizzazione di opere di interesse locale, e assegna ai Comuni un ruolo consulenziale. La disposizione consente a gruppi organizzati (comitati, associazioni, ma anche aggregazioni spontanee finalizzate, e comunque non necessariamente un soggetto giuridico) di formulare proposte operative per le opere locali. Le iniziative possono riguardare interventi di natura diversa, finalizzati al miglioramento del contesto territoriale di riferimento (ad esempio sistemazione di spazi verdi, installazione di elementi di arredo urbano) o al suo potenziamento strutturale (ad esempio rifacimento di marciapiedi, costruzioni di reti di scolo). I proponenti hanno la responsabilità dell’intero processo realizzativo, con riguardo quindi agli aspetti progettuali, all’investimento delle risorse necessarie e all’esecuzione dei lavori. “In questo quadro gli enti locali non si limitano a gestire i necessari procedimenti amministrativi, ma devono vagliare con attenzione le proposte, la loro fattibilità e la coerenza con il resto della programmazione”.[11]
I settori della cultura e dell’istruzione non sono immuni da analogo processo e le recenti riforme prospettano un panorama in cui l’ingresso del privato non solo è gradito ma è sempre più incentivato. “Se le università pubbliche sono per certi versi una risposta al bisogno di espandere l’istruzione universitaria più rapidamente, non è tuttavia necessario mantenerle in mani pubbliche una volta che sono state istituite. La privatizzazione, sotto forma di enti autonomi non profit sostenuti da sovvenzioni dal lato della domanda, dovrebbe costituire un’accettabile alternativa”.[12]
Nel campo dei servizi alla persona “E’ vasto e variegato il pianeta delle cure primarie, dove negli ultimi anni si sono moltiplicati gli sforzi per scovare un modello capace di coniugare esigenze di bilancio e soddisfazione dei pazienti. Nel Derbyshire, Inghilterra, la gestione dell’assistenza di base va in appalto. In Catalogna, Spagna, la competizione tra pubblico e privato è la regola. In California, Usa, l’eccellenza arriva da un’organizzazione sanitaria non profit”.[13]
L’esternalizzazione delle prestazioni, l’offerta pubblica di servizi a gestione del privato sociale, gli accreditamenti, i voucher sono esperienze di rapporto pubblico-privato in grande espansione nell’ambito delle politiche sanitarie e socio-assistenziali: in questo ambito va inserita una politica di programmazione regionale e territoriale che possa definire regole pratiche che non snaturino il ruolo ed i compiti assegnati dal principio di sussidiarietà orizzontale alle amministrazioni e al Terzo settore.
Quelli che la Pubblica Amministrazione è chiamata ad intraprendere nell’ambito del settore degli enti non profit, sono dei percorsi realmente innovativi”.[14] Il Terzo settore può infatti rappresentare per molte amministrazioni un soggetto capace di coniugare produzione di servizi e socialità, sviluppo economico e possibilità occupazionale; un partner, quindi, nella gestione del welfare locale capace di costruire innovazione e di fornire risposte alla domanda di programmazione di progettazione della nuova rete dei servizi sul territorio, oltre che di politiche di sostegno per lo sviluppo locale e per l’occupazione. Si tratta quindi di condividere il processo di pianificazione e programmazione integrata pubblico-privato, sociale-cittadinanza, trasformando lo strumento della concertazione in strumento tecnico di costruzione di programmi e progetti condivisi.
Questo processo segue fasi tecniche la cui conoscenza strategica è fondamentale per il superamento degli ostacoli al dialogo e alla costruzione condivisa dei piani per i servizi sociali e per lo sviluppo del territorio. Infatti, fino ad oggi, la sperimentazione di questo partenariato si è scontrata con la diffidenza di molte Pubbliche Amministrazioni nei confronti di un Terzo settore giudicato interessato alla gestione oltre che alla pianificazione con evidente rischio giuridico di conflitto d’interesse e turbativa. Del resto, lo stesso Terzo settore si presenta spesso ai tavoli di progettazione in modo frammentato e senza capacità di coordinamento e di autorevole rappresentatività. Da qui, l’esigenza di sperimentare le citate forme di accreditamento, voucher, certificazione di qualità, ecc..
L’accreditamento si fonda su tre basi: accreditamento (stipula di un accordo fra ente pubblico e prestatore di servizi autorizzato); certificazione (possesso requisiti di qualità), ispezione (controllo della Pubblica Amministrazione). L’accreditamento è uno strumento che garantisce la libertà di scelta del cittadino-utente e la conseguente competitività delle strutture che offrono servizi. Nel caso dell’affidamento di un servizio a una realtà del Terzo settore sono possibili altre forme di rapporto oltre alla gara, come ad esempio l’emissione di voucher e dei buoni servizio (l’equivalente dell’accreditamento nei servizi sociali). In questo caso l’amministrazione emette dei buoni che vengono forniti agli utenti dei servizi sociali i quali possono scegliere all’interno di una lista di organizzazioni del Terzo settore la più adatta a suo parere per la prestazione del servizio. Questa formula, naturalmente, non sostituisce il bando di gara in quanto risponde esclusivamente ad un tipo particolare di domanda senza allargare i confini delle opportunità sociali per tutti i cittadini, ma è comunque una formula interessante che può stimolare lo stesso sviluppo del territorio e delle relazioni tra i cittadini. I buoni di servizio lasciano la libertà di scelta ai cittadini, ma impongono al privato sociale di agire su libero mercato e diventare impresa. “La certificazione di qualità è destinata a una rapida affermazione anche nel Terzo settore in quanto le organizzazioni non profit si trovano a dover operare in un contesto economico sempre più dinamico e competitivo, dove la mancanza di trasparenza gestionale è diventata, ormai, il principale fattore penalizzante in fatto, per esempio, di raccolta di fondi”.[15]La qualità è oggi la vera carta vincente per il non profit perché si presta a essere un’occasione per riflettere sulla propria identità, precisandola e valorizzandola all’esterno e per misurare la propria reputazione. Con questo approccio la qualità va ben oltre la certificazione e il raggiungimento di un accreditamento, ma può diventare un percorso serio di apprendimento organizzativo e aiutare a individuare risposte sempre più adeguate ai bisogni dei cittadini/clienti”.[16] Il cliente, in questo caso, si dice attivo proprio perché l’organizzazione deve nutrirsi della cultura del cliente, cioè della sua identificazione locale. La qualità riguarda: il servizio prodotto, le procedure di produzione e la cultura stessa che viene a formarsi all’interno dell’organizzazione. Avviene quindi un passaggio da un concetto di qualità riferita solo alla produzione a un concetto riguardante l’intero sistema organizzativo.[17]
 
 
Massimo Greco
 
 


[1] Maite Barea e Giancarlo Cesana, “Il Welfare in Europa”, Società Editrice Fiorentina, Firenze, 2003.
[2] Gianrocco Catalano, “Le società miste di sperimentazione gestionale alla luce della sentenza del Consiglio di Stato, Ad. Plen., 03/03/2008 n. 1”, Amministrazione In Cammino, 2008.
[3] Carmine Volpe, “In house providing, Corte di Giustizia, Consiglio di Stato e Legislatore nazionale. Un caso di convergenze parallele”, Giustizia-amministrativa.it, 2008.
[4] Sandulli Maria Alessandra, “L’accordo di programma, strumento di affidamento delle infrastrutture portuali turistiche e garanzia dell’imprenditorialità dell’iniziativa”, Diritto.it, 08/01/2009.
[5] Barbara Piotti, Marina Crippa, Daniela Protti, Alain Maggioli, Francesco Logiudice, “La programmazione negoziata per i beni e le attività culturali nella Regione Lombardia”, Altalex n. 2082 del 26/03/2008.
[6] Ministero del Tesoro, Bilancio e Programmazione Economica, Donzelli editore, Roma, 1998.
[7] Dario Caltabellotta in Lucia Grazia Nicotra, “Crescita e sviluppo del territorio con l’approccio Leader”, La Sicilia, 11/01/2009.
[8] Corà Nadia e Pratico Guido, “Leasing pubblico: nuove opportunità per la realizzazione, l’acquisizione e il completamento di opere pubbliche o di pubblica utilità”, Diritto.it, 08/11/2007.
[9] Consiglio di Stato, sent. n. 816 del 01/03/2005.
[10] Maurizio de Tilla, “In alternativa all’appalto l’acquisto di cosa futura”, Il Sole 24 Ore, 17/11/2008.
[11] Alberto Barbiero, “Piccole opere, ai Comuni un controllo tempestivo”, Il Sole 24Ore, 29/12/2008.
[12] M. Hansmann, “Proprietà e concorrenza nell’istruzione universitaria”, <<Mercato, Concorrenza, Regole>>, n.3/1999.
[13] Barbara Gobbi, “Il modello vincente? E’ quello ibrido”. Il sole 24 Ore, 24/04/2006.
[14] Vincenzo Tondi della Mura, “Sussidiarietà ed enti locali: le ragioni di un percorso innovativo”, Federalismi.it, n. 20/2007.
[15] Francesco Maggio, “La scarsa trasparenza scoraggia le donazioni”, Il Sole 24 Ore, 18/02/2002.
[16] Federico Falk, Presidente Sodalitas, “Va giocata la carta della qualità” di Francesco Maggio, Il Sole 24 Ore, 18/02/2002.
[17] Ivano Spano, “Alla ricerca della qualità”, Relazione al Master in “Terzo settore e sviluppo locale”, 2007/2008, IMMI, Troina (En).

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