Il modello della convergenza e quello della divergenza nel rapportro tra diritto di accesso e tutela della riservatezza

Il modello della convergenza e quello della divergenza nel rapportro tra diritto di accesso e tutela della riservatezza

Sgueo Gianluca

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Il modello della convergenza e quello della divergenza nel rapportro tra diritto di accesso e tutela della riservatezza[1]
 
1. Introduzione – 2. Il regime giuridico della riservatezza e dell’accesso: convergenza e divergenza – 3. La posizione della giurisprudenza amministrativa – 4. La posizione della Commissione per l’accesso – 5. L’accesso nell’ordinamento comunitario – 6. Conclusioni
 
 
1. Introduzione
Il tema della riservatezza occupa una posizione centrale nel diritto civile ed amministrativo. Uno dei problemi principali che lo riguarda attiene il difficile bilanciamento con il diritto di informazione, sia rispetto alle persone comuni (nel qual caso la tutela della riservatezza delle informazioni è più elevata) sia rispetto ai personaggi celebri (nel qual caso la riservatezza riceve una tutela più ristretta).
Per comprendere adeguatamente i problemi che vi fanno riferimento, alla luce della legge sul procedimento amministrativo e delle modifiche da questa subite nel 2005, bisogna operare una ricognizione della disciplina normativa e della giurisprudenza più significativa.
 
2. Il regime giuridico della riservatezza e dell’accesso: convergenza e divergenza
Il rapporto tra accesso e riservatezza può svilupparsi secondo due modelli concettuali. Il primo modello è quello della convergenza. Si tratta dell’ipotesi nella quale un individuo intenda accedere ad informazioni che lo riguardano personalmente. In questo caso egli potrà seguire il modello contenuto nella legge n. 241, oppure quello disciplinato dal codice della privacy, che si distingue rispetto al primo per il fatto di non richiedere la dimostrazione di un interesse ad agire da parte del soggetto agente.
Il secondo modello è quello della divergenza, ed è quello che crea i principali problemi interpretativi cui si è fatto cenno poc’anzi. Si tratta in particolare del caso nel quale si presenti un contrasto tra l’esigenza di tutelare il diritto all’informazione e quello di tutelare la riservatezza. Un contrasto che il legislatore tenta di risolvere dettando una disciplina complessa ed articolata, composta da un insieme di norme di natura legislativa e regolamentare.
Le norme legislative sono contenute prevalentemente nella legge n. 241 e nella legge sulla privacy. Secondo la prima il diritto di accesso può essere legittimamente escluso nell’ipotesi in cui sussistano motivi di riservatezza a garantire le informazioni. In questo caso, la prevalenza dell’uno o dell’altro diritto viene fatta discendere dalla “necessarietà”: prevale cioè l’accesso se l’interesse giuridico che si persegue per il tramite dell’accesso è necessario a veder realizzata una propria posizione giuridica.
Nel caso in cui poi si sia in presenza di dati sensibili o ipersensibili l’accesso prevale solamente se ritenuto strettamente indispensabile (nel primo caso), o di pari rango rispetto a quello del contro-interessato (nel secondo caso)[2].
La norma rgolamentare risale invece al 2006, e contribuisce in particolare a definire in modo esaustivo il concetto di controinteressato. Anche in questo caso però sussistono problemi significativi dovuti in particolare alla previsione della necessaria notificazione della richiesta di accesso a tutti i controinteressati. La previsione, che nasce con scopo garantista, finisce in realtà per divenire un ostacolo alla conclusione del procedimento entro termini procedimentali ristretti.
 
3. La posizione della giurisprudenza amministrativa
La posizione giurisprudenziale in tema di accesso e riservatezza è fondamentale perché ha consentito, da una parte, di definire in modo migliore i punti controversi e, dall’altra, ha contribuito a favorire un progressivo adeguamento delle disposizioni di legge.
L’aspetto principale che bisogna tenere in considerazione è che sulla materia si pronuncia non solo il giudice amministrativo, ma anche quello civile e, in misura minore, l’autorità indipendente sui dati personali, a seguito dell’esperimento di un ricorso giustiziale.
Nel caso in cui si pronunci un giudice civile, in particolare, la controversia ha riguardo all’azione intrapresa da un privato nei confronti di un altro privato. Il caso che invece interessa è quello in cui una delle parti in causa sia un soggetto pubblico[3]. In tal senso la giurisprudenza ha dibattuto lungamente sulla qualificabilità dell’interesse ad accedere come diritto soggettivo o interesse legittimo. Le posizioni del Consiglio di Stato hanno oscillato notevolmente a favore dell’una e dell’altra ipotesi. Fino ad arrivare alla sentenza n. 7 del 2006, con la quale si è definita la posizione alla stregua di diritto soggettivo. Nella medesima occasione, inoltre, si è aggiunto che non è importante la qualificazione in sé, ma semmai la tipologia di tutela che vi si appronta.
Ulteriori questioni dibattute dalla giurisprudenza sono state la qualifica dei soggetti interessati (in particolare l’individuazione di un interesse diretto, concreto ed attuale) e la qualificazione dei soggetti pubblici[4].
 
4. La posizione della Commissione per l’accesso
Un’altra istituzione di cui è bene conoscere la posizione è sicuramente la Commissione per l’accesso, creata proprio dalla legge n. 241. In realtà la creazione di questo organo ha coinciso con il mutamento della concezione della trasparenza, che, fino a quel momento, era stata posta in subordine rispetto alla considerazione di un’amministrazione fortemente tutelata nella discrezionalità delle proprie scelte.
Le trasformazioni subite dalla Commissione rispecchiano appunto la necessità di introdurre una nuova concezione improntata alla trasparenza, quale garanzia per gli amministrati. Il che trova una dimostrazione nelle pronunce adottate nel corso degli ultimi anni, quasi sempre favorevoli all’accoglimento delle richieste d’accesso, salvi i casi nei quali non sussistessero fondate ragioni di ritenere le informazioni vincolata da esigenze di riservatezza.
 
5. L’accesso nell’ordinamento comunitario
Per concludere, è opportuno vedere come viene sviluppata la disciplina dell’accesso nel diritto comunitario. Tradizionalmente, nel diritto della Comunità europea, l’accesso viene legto alla concezione della funzione del potere politico. Acquista, come tale, le caratteristiche di uno strumento di controllo, e limite, nei confronti di quest’ultimo.
I due documenti principali che, a livello comunitario, disciplinano l’accesso sono la Decisione n. 94 del 1997, ed un regolamento di poco successivo: il n. 1049 del 2001. In entrambi emerge una concezione di accesso nella quale il diniego costituisce l’eccezione, mentre l’esito positivo è la naturale conclusione della grande maggioranza delle richieste di accesso.
 
6. Conclusioni
Dalle brevi riflessioni appena svolte emergono alcune considerazioni generali. La prima è che il modello della divergenza è quello più frequentemente ricorrente e, soprattutto, quello che crea il maggior numero di problemi interpretativi.
La seconda considerazione ha riguardo all’evoluzione subita negli anni del concetto di riservatezza ed accesso. Assistiamo oggi ad una riduzione della seconda a favore del primo, a dimostrazione di un progressivo adeguamento del legislatore italiano al paradigma europeo.
 


[1] Le riflessioni riportate in questo breve articolo sono il frutto della partecipazione al seminario di studi promosso dalla Facoltà di Girusprudenza, Dipartimento di diritto pubblico dell’Università di Tor Vergata, in data 20 aprile 2007, dal titolo “DIRITTO DI ACCESSO E TUTELA DELLA RISERVATEZZA ALLA LUCE DELLA RIFORMA DELLA LEGGE N. 241/1990”.
[2] La scelta del legislatore di risolvere il contrasto sovrapponendo concetti giuridici astratti costituisce in realtà un problema più che una soluzione vera e propria. In circostanze come questa infatti l’indeterminatezza dei concetti giuridici coinvolti si somma e contribuisce ad aumentare l’astrattezza.
[3] La distinzione tra i due sistemi, pubblico e privato, è contenuta nella pronuncia dell’Adunanza Plenaria del consiglio di Stato, n. 5 del 1997.
[4] A tale proposito la giurisprudenza ha operato in senso ampliativo, utilizzando la nozione di accesso allo scopo di allargare l’area dei soggetti pubblici coinvolti.

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