Esiste un diritto delle fonti rinnovabili? Parliamo di fotovoltaico

Esiste un diritto delle fonti rinnovabili? Parliamo di fotovoltaico

di Serravezza Antonio

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Premessa
 
Negli ultimi anni, in Europa, le energie rinnovabili sono oggetto di espressi provvedimenti legislativi e di politiche di incentivazione statali[1] il cui fine generale è quello di definire una politica di uso razionale dell’energia[2].
Si potrebbe parlare di “diritto delle fonti rinnovabili” come di una branca del diritto dell’energia se si considera la necessità di regolamentare un mercato che a livello mondiale e soprattutto europeo rappresenta una tra le più remunerative fonti di business.
Per quanto concerne poi gli aspetti legali connessi alla fattibilità di un’operazione d’investimento che abbia ad oggetto lo sviluppo e la realizzazione di un impianto industriale fotovoltaico, sono diversi i campi del diritto in cui il business lawyer è tenuto ad operare: dal diritto amministrativo al societario, dalla normativa ambientale alla contrattualistica internazionale di settore fino a sconfinare alla normativa tecnica industriale e al ricorso al c.d. project finance.
Nelle righe che seguono cercherò molto brevemente di analizzare i tratti salienti di una normativa a primo impatto molto complessa nelle sue diverse ramificazioni.
 
In generale ed a livello mondiale la normativa tecnica sul fotovoltaico è sviluppata in ambito IEC (International Electrotechnical Commission), in ambito europeo dal CENELEC (European Committee for Electrotechnical Standardization), ed in Italia, infine, l’ente competente è il CEI[3].
 
A livello nazionale, la produzione di energia da fonte solare fotovoltaica, è disciplinata dalla normativa tecnico/amministrativa dettata di seguito:
 
         Il Decreto Legislativo 29 dicembre 2003, numero 387; il Decreto del Ministero dello Sviluppo Economico 19 febbraio 2007, “criteri e modalità per incentivare la produzione di energia elettrica mediante conversione fotovoltaica della fonte solare, in attuazione dell’articolo 7 del Decreto Legislativo 29 dicembre 2003, numero 387” ed il decreto del Ministro delle attività produttive 28 luglio 2005. “criteri per l’incentivazione della produzione di energia elettrica mediante conversione fotovoltaica della fonte solare”;
         le delibere dell’Autorità per l’Energia Elettrica e il Gas (nel seguito AEEG o Autorità) n. 89, 281, 33/08 (all.1 CEI 016), atto DCO 5/08 (Testo integrato connessione impianti di produzione);
         la normativa tecnica inerente alla connessione alla rete in Media Tensione (MT) o Alta Tensione (AT) sviluppata dai distributori (Terna, Enel, ecc.) rappresentate dalle DK 5740, DK 5600, DK 5310;
 
         la normativa locale (regionale e provinciale) inerente allo sviluppo di impianti fotovoltaici industriali autorizzati in base alla c.d. DIA (dichiarazione inizio lavori) o procedura di Autorizzazione Unica ex art. 12 d.lgs. 387/2003.
 
In linea generale occorre, preventivamente, sottolineare che l’articolo 117 comma 3 della Costituzione dispone che “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia” è una materia di legislazione concorrente tra Stato e Regioni.
Nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato.
In tal caso, dunque, allo Stato compete la determinazione dei principi fondamentali mentre alle Regioni spetta l’adozione, nel rispetto dei principi statali, della legislazione di dettaglio.
Le norme statali di principio possono avere un’influenza differente, nel rispetto dell’autonomia regionale, a seconda di come ciascuna Regione decida di esercitare le proprie funzioni.
 
 
L’iter autorizzativo.
 
L’ottenimento dell’autorizzazione di istallazione di un impianto fotovoltaico rappresenta uno degli elementi che maggiormente incide sulla tempistica legata all’entrata in esercizio di un impianto.
Poche regioni, ad oggi, hanno seguito l’esempio della regione Puglia o Sicilia che si sono dotate di una normativa che chiarisce quale sia l’iter autorizzativo e/o burocratico per lo sviluppo di un determinato numero di Mw da fonti rinnovabili.
A livello nazionale, l’articolo 12 del Decreto Legislativo 387/2003 razionalizza e semplifica la procedura autorizzativa ad oggetto:
 
1) la costruzione e l’esercizio degli impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili;
2) gli interventi di modifica, potenziamento, rifacimento totale o parziale e riattivazione;
3) le opere connesse e le infrastrutture indispensabili alla costruzione e all’esercizio degli impianti stessi sono soggetti ad una autorizzazione unica, rilasciata dalla regione o altro soggetto istituzionale delegato dalla Regione.
 
In sostanza, la procedura ripercorre le seguenti fasi:
 
·         il produttore presenta la domanda di autorizzazione all’ente pubblico competente (Regione o Provincia);
·         la Regione, entro 30 giorni dal ricevimento della domanda di autorizzazione convoca la Conferenza dei Servizi;
·         l’autorizzazione è rilasciata a seguito di un procedimento unico, al quale partecipano tutte le Amministrazioni interessate. Il termine massimo per la conclusione del procedimento non può essere superiore a 180 giorni.
 
Il rilascio dell’autorizzazione costituisce titolo a costruire ed esercire l’impianto in conformità al progetto approvato e deve contenere l’obbligo alla rimessa in pristino dello stato dei luoghi a carico del soggetto esercente a seguito della dismissione dell’impianto.
 
Ovviamente, prima di dare inizio ai lavori, è opportuno lasciare decorrere il termine entro il quale qualsiasi soggetto interessato (e quindi non favorevole alla realizzazione di un impianto) ha la facoltà di impugnare il provvedimento amministrativo dinanzi al TAR regionale competente.
 
 
Best location: analisi e ceck dei terreni idonei
 
L’articolo 12 comma 7 del Decreto Legislativo 387/03 (normativa statale), dispone che gli impianti di produzione di energia elettrica possono essere ubicati anche in zone classificate agricole dai vigenti piani urbanistici.
Nell’ubicazione si deve tenere conto delle disposizioni in materia di sostegno nel settore agricolo, con particolare riferimento alla valorizzazione delle tradizioni agroalimentari locali, alla tutela della biodiversità, del patrimonio culturale e del paesaggio rurale.
 
In Conferenza unificata, su proposta del Ministro delle attività produttive, di concerto con il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del Ministro per i beni e le attività culturali, si approvano le linee guida volte, in particolare, ad assicurare un corretto inserimento degli impianti nel paesaggio. In attuazione di tali linee guida, le regioni possono procedere all’indicazione di aree e siti non idonei alla installazione di specifiche tipologie di impianti.
 
Nella prassi, diviene fondamentale analizzare, verificare e selezionare le best location idonee all’istallazione dell’impianto fotovoltaico tenuto conto sia delle disposizioni regionali in particolare quanto previsto dalle delibere delle singole Giunte, onde evitare il rischio di concludere negoziazioni infruttifere su terreni inidonei.
 
Infine, l’operatore, una volta analizzata la normativa locale, nella pianificazione del proprio investimento dovrà tener in considerazione i seguenti aspetti (a titolo non del tutto esaustivo):
 
1)      analizzare e verificare presso gli uffici competenti la vincolistica esistente sul terreno oggetto di negoziazione;
2)      verificare la presenza di pegni, garanzie ed oneri gravanti sul terreno;
3)      analizzare e verificare l’area individuata come ambientalmente critica (es. la verifica di area SIC e ZPS soggetta per legge alla procedura ambientale di VIA, che andrebbe notevolmente ad allungare i tempi di realizzazione ed entrata in esercizio dell’impianto);
4)      valutazione della potenza istallabile in loco variabile sostanzialmente di regione in regione;
5)      valutazione dell’opportunità o meno di avvio della procedura ambientale (c.d. screening o VIA);
6)      verificare l’irraggiamento attuale nelle regione facendo riferimento ai dati forniti dal PVIGIS e/o UNI;
7)      verificare la tempistica legata alla richiesta di connessione alla Rete Nazionale e all’ottenimento delle autorizzazioni amministrative necessarie per la costruzione della rete di connessione dell’impianto fotovoltaico industriale.
8)      Ottenimento del consenso degli enti locali nella realizzazione dell’impianto (a parere dello scrivente, uno dei maggiori elementi che incide nella realizzazione del piano di investimento in project finance)
 
In ordine alla possibilità per uno stesso soggetto proponente di installare più impianti fotovoltaici, sia la normativa statale che le normative regionali non prevedono espressamente alcuna limitazione:
ciò dovrebbe comportare la possibilità per lo stesso soggetto proponente di installare anche più impianti fotovoltaici contigui tra loro.
 
 
La connessione alla rete e l’accesso alle tariffe incentivanti
 
Prendendo parte ad una delle maggiori convention attinenti al fotovoltaico, cito gli Intersolar o Solarexpo che con una certa continuità sono in continuo organizzazione in Italia, nel resto dell’Europa e non solo, si è riscontrato, discutendo con gli operatori del settore, che uno dei maggiori problemi connessi alla realizzazione di un impianto sta nella difficoltà di ottenere in tempi brevi l’autorizzazione alla connessione alla rete nazionale, nonostante le sanzioni penali a carico del gestore di rete previste ex lege.
Ciò premesso, su impulso dell’Autorità, il CEI ha predisposto la norma CEI 016 a sua volta contenuta nell’allegato n. 1 della delibera AEEG n. 33/08 che, essenzialmente, stabilisce le nuove regole tecniche di connessione di utenti attivi e passivi alle reti AT e MT agli impianti di tensione nominale superiore ad 1 kw.
La norma CEI 016 che entrerà in vigore nel settembre 2008 rappresenta la regola tecnica di riferimento (e non più dalla Enel DK 5740) per tutti gli operatori in Italia ed in sostituzione delle singole regole tecniche delle imprese distributrici.
È un provvedimento di estrema importanza con il quale L’Authority ha inteso superare le disposizioni dei distributori di energia (le cd. DK 5600, 5740 che ad oggi continuano ad essere in vigore) ed il cui fine è quello di uniformare la normativa industriale.
 
 
Il “nuovo conto energia”: la procedura di accesso alla tariffa incentivante
 
La tariffa incentivante è il corrispettivo che viene corrisposto dal GSE (ente pubblico, intermediario commerciale e unico responsabile della promozione e sviluppo delle fonti rinnovabili) al produttore di energia da fonti rinnovabili e commisurato sulla base dell’energia prodotta dagli impianti.
Le tariffe sono distinte in base alla potenza di picco e al tipo di impianto e non sono cumulabili con altre forme di incentivi quali i c.d. certificati verdi e/o certificati bianchi, oppure se trattasi di produttore già beneficiario della detrazione fiscale prevista ex art. 2 comma 5 legge n. 289/2002 o, infine, se beneficiario di incentivi pubblici in conto capitale e/o interessi eccedenti il 20% del costo dell’investimento.
L’accesso alle tariffe incentivanti nonché la procedura che il produttore deve seguire al fine di ottenere la connessione alla rete viene disciplinata dall’art. 5 del DM n. 280/2007.
Di seguito le fasi salienti:
1.      invio del progetto preliminare ad Enel;
2.      pagamento della fee di 1.250,00 euro per l’elaborazione della STMG (soluzione tecnica minima);
3.      consegna di Enel del punto di connessione al produttore,
4.1 mancata accettazione delle STMG ritrasmissione in sede ENEL per una nuova elaborazione   della soluzione tecnica;
4.2 accettazione del produttore della STMG;
5. stipulazione del contratto di connessione tra produttore ed Enel;
6. pagamento della fideiussione da parte del produttore;
7. pagamento del corrispettivo per la connessione alla rete;
8. inizio lavori da parte di Enel.
 
A seguito della realizzazione dell’impianto ed entro 60 giorni dalla sua entrata in esercizio, il produttore è tenuto a richiedere al GSE la concessione della tariffa incentivante.
Entro 60 giorni seguenti la richiesta il GSE è tenuto a comunicare la tariffa incentivante la quale viene determinata sulla base di tre parametri: la classe di potenza, la tipologia dell’impianto e l’anno di entrata in esercizio dell’impianto.
 
 
Conclusioni
 
Quanto appena descritto ha l’intento, si spera esaustivo, di offrire una panoramica sul quadro normativo, sulle procedure amministrative e le problematiche legali che possono sorgere durante la definizione di un piano di fattibilità che ha come oggetto lo sviluppo di un impianto fotovoltaico industriale.
Come è facile immaginare, molti altri e molteplici sono gli aspetti legali legati ad esempio alla reale bancabilità del progetto e all’avvio di un project finance in cui gli operatori del diritto sempre più specializzati trovano un campo fertile di crescita e rafforzamento delle proprie competenze.
Pertanto viene da chiedersi se esiste un reale diritto delle energie rinnovabili?
Una cosa è certa, esiste l’esigenza di uniformare le diverse normative emanate dagli enti pubblici coinvolti, ad avviso dello scrivente, all’interno di un Testo Unico che sia in grado di guidare gli operatori del diritto e del settore verso un modus operandi più chiaro.
Forse sarebbe anche il caso di seguire l’esempio della Spagna laddove gli investimenti sempre maggiori da parte dei player stranieri ed italiani sono giustificati anche da un alta semplificazione amministrativa/burocratica del settore rinnovabili, non come in Italia, dove “è necessario complicarsi la vita per rendere migliore il mondo”.
 
Antonio Serravezza


[1] L’Italia è uno tra gli Stati dell’UE che ha legiferato maggiormente in materia di incentivazione di energia elettrica da fonti rinnovabili. Ne è un esempio il meccanismo dei certificati verdi (CV) introdotto dal Decreto Bersani in attuazione della direttiva 96/92/CE. I CV sono documenti emessi dal GSE su base annua che, in sostanza, permettono ai produttori di energia da fonti convenzionali (petrolio, carbone, metano, ecc.) di rispettare la legge che obbliga ogni produttore o importatore di energia a usare fonti rinnovabili per il 2%. Pertanto, l’impresa elettrica acquista, presso la borsa gestita dal GSE, i certificati che gli occorrono per raggiungere la soglia del 2% della propria produzione. Ed ancora, il sistema dei Certificati Bianchi (o Titoli Commercializzabili di Efficienza Energetica) o TEE, sono i titoli emessi dal Gestore del Mercato Elettrico (GME) a favore dei distributori di energia elettrica e di gas e a favore di società operanti nel settore dei servizi energetici (c.d. ESCO). Eugenio Grippo, Manuale breve di diritto dell’energia, Cedam, p.160, I DM 20 luglio 2004 elettricità e gas del Ministero delle Attività Produttive di concerto con il Ministero dell’Ambiente , hanno imposto l’obbligo per i distributori di energia elettrica e di gas, con più di 1000 utenze al 31 dicembre 2001, di raggiungere annualmente determinati obiettivi quantitativi di riduzione dei consumi elettrici e tali obiettivi possono essere soddisfatti anche acquistando i relativi titoli da altri soggetti che ne abbiano in eccesso, o mediante contratti di acquisto bilaterali o all’interno della sede istituzionale del Mercato dei Certificati Bianchi, luogo virtuale di scambio di tali Certificati, attivo dal 7 marzo 2006 e gestito dal GME. Infine, in attuazione delle direttive 2003/87/CE (nota come direttiva ETS) e Direttiva 2004/39/CE (nota come ISD2) è stato creato il sistema dei c.d. “emission trading” o “quote di emissione di CO2”. In sostanza il sistema si applica alle industrie che rilasciano nell’atmosfera quantità ingenti di CO2 le quali, migliorando i loro impianti e diminuendo le emissioni, vengono così a disporre degli emission trading. Ad ogni industria viene attribuita una quota di CO2, se essa immette in atmosfera una quantità in eccesso rispetto alla quota stessa, dovrà pagare sanzioni a meno che non abbia acquistato sul mercato quote addizionali per coprire tale eccesso. Di converso, se avrà immesso, di fatto, meno CO2 della quota assegnatagli, potrà cedere le quote non utilizzate ad altri operatori.
[2] Nella direttiva n.2001/CE sulla promozione delle fonti rinnovabili, l’Italia ha indicato, quale obiettivo realistico al 2010,una produzione interna lorda di elettricità da fonti rinnovabili pari a 76.000 GWh ed una percentuale di produzione da fonti rinnovabili del 22%. Si vedano anche gli articoli 3 e 10 del d.lgs. 387/2003, in materia – rispettivamente – di obiettivi indicativi nazionali e obiettivi indicativi regionali relativamente alla produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili.
[3] Comitato Elettrotecnico Italiano – ente riconosciuto dallo Stato Italiano e dall’UE preposto alla normazione tecnica nei settori elettrotecnico, elettronico e delle telecomunicazioni. Le norme tecniche CEI contribuiscono a definire ciò che le leggi citano “regola dell’arte”. Quando sorge la necessità di introdurre normativa tecnica, l’Italia (che intende promuovere una norma tecnica X) deve trovare l’accordo del CENELEC (che proporrà la norma X ai paesi membri CENELEC interessati) che a sua volta, dovrà proporre la norma in sede IEC ed ottenerne l’approvazione.
Le norme CEI sono norme tecniche di prodotto che descrivono i criteri che devono essere osservati dai produttori del settore per la produzione concreta di quello che possa essere un pannello solare ( es. CEI EN 61215: moduli fotovoltaici in silicio cristallino per applicazioni; CEI EN 61646: moduli fotovoltaici a film sottile per usi terrestri).

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