Danno erariale e fondazioni lirico-sinfoniche: profili di responsabilità, sfide e prospettive

L’articolo analizza il complesso tema del danno erariale, con particolare attenzione alle fondazioni lirico-sinfoniche. Vengono esaminati i profili di responsabilità, le tipologie di danno, le sfide attuali e le prospettive future, alla luce delle evoluzioni normative e giurisprudenziali. L’obiettivo è fornire un quadro completo e aggiornato della materia, evidenziando le criticità e proponendo soluzioni per una gestione efficiente e responsabile delle risorse pubbliche, supportato da dati statistici, analisi comparative e studi di caso. Per approfondire, puoi consultare la nostra Guida normativa per l’Amministrazione Locale, disponibile su Shop Maggioli e su Amazon

1. Cos’è il danno erariale

Il danno erariale è un illecito amministrativo e rientra nella responsabilità amministrativa e contabile per danno causato all’erario, ossia alle finanze pubbliche. Non si tratta né di un illecito penale né civile, anche se in alcuni casi può coesistere con fattispecie di reato (ad esempio, abuso d’ufficio o peculato) o con responsabilità civile per risarcimento del danno[1].
La giurisdizione competente per il danno erariale è la Corte dei Conti, che giudica in materia di responsabilità amministrativa e contabile nei confronti di funzionari e soggetti che gestiscono risorse pubbliche. Il procedimento viene avviato su impulso della Procura della Corte dei Conti e può portare alla condanna al risarcimento del danno nei confronti dell’amministrazione pubblica lesa.
Come noto, la Corte dei Conti è l’organo giurisdizionale preposto al controllo e alla responsabilità amministrativa in materia di spesa pubblica. Essa si articola in:

• Sezioni giurisdizionali regionali, che giudicano in primo grado i casi di responsabilità amministrativa e contabile.
  Sezioni giurisdizionali centrali, competenti per i giudizi d’appello.
  Sezioni di controllo, che verificano la legittimità e la correttezza della gestione finanziaria degli enti pubblici.
  Procura della Corte dei Conti, che svolge funzioni requirenti e promuove l’azione di responsabilità per danno erariale.

Le decisioni della Corte dei Conti possono essere impugnate davanti alle Sezioni Riunite in sede giurisdizionale o, in alcuni casi, davanti alla Cassazione per motivi di giurisdizione.
Il danno erariale è un pregiudizio economico subito da un ente pubblico a causa di comportamenti illeciti di soggetti che hanno un rapporto di servizio con esso. Le sanzioni per chi commette danno erariale sono di varia natura e possono includere:

• Sanzioni pecuniarie:
  Consistono nella restituzione delle somme illecitamente sottratte o nel risarcimento del danno arrecato all’ente pubblico.
  L’importo della sanzione è proporzionale alla gravità del danno e alla condotta del responsabile.
  Sanzioni disciplinari:
  Possono comportare la sospensione, la destituzione o altre misure disciplinari nei confronti del dipendente pubblico responsabile del danno.
  Sanzioni penali:
  In alcuni casi, il danno erariale può configurare un reato (ad esempio, peculato, corruzione) e comportare sanzioni penali, come la reclusione.
  Decadenza dai pubblici uffici e interdizione dalle cariche elettive:
  nei casi più gravi si può procedere con la decadenza dai pubblici uffici e l’interdizione dalle cariche elettive.

Elementi chiave:

• La responsabilità per danno erariale è personale, il che significa che ciascun responsabile risponde per la propria condotta.
  La prescrizione è di 5 anni.
  La valutazione del danno erariale tiene conto sia del danno patrimoniale (la perdita economica subita dall’ente) sia del danno non patrimoniale (il danno all’immagine o al prestigio dell’ente).
  La Corte di Cassazione, con Ordinanza 3 maggio 2022, n. 13908, si è pronunciata in merito alla possibilità di applicare sanzioni tributarie al contribuente, pur in assenza di danno erariale, stabilendo che in assenza di danno erariale non si applicano sanzioni tributarie.  

Il danno erariale, inteso come lesione agli interessi patrimoniali della Pubblica Amministrazione, rappresenta un tema centrale del diritto amministrativo. L’evoluzione tecnologica e la digitalizzazione dei processi amministrativi hanno introdotto nuove forme di danno, che richiedono un’analisi approfondita e una revisione dei tradizionali strumenti di tutela.
 
Le fondazioni lirico-sinfoniche, enti di diritto privato ma destinatari di ingenti finanziamenti pubblici, rappresentano un’area di indagine cruciale, data la complessità gestionale e la necessità di bilanciare autonomia artistica e vincoli di bilancio[2].

Il concetto di danno erariale ha subito una significativa evoluzione nel corso degli anni, con l’introduzione di nuove forme di responsabilità e l’ampliamento delle categorie di soggetti responsabili. La legge n. 20/1994, modificata dal D.L. 543/1996 convertito, con modificazioni, nella L. 639/1996 (Azione di responsabilità:
all’articolo 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, sono apportate le seguenti modificazioni:
a) il comma 1 è sostituito dai seguenti: “1. La responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di contabilità pubblica è personale e limitata ai fatti ed alle omissioni commessi con dolo o con colpa grave, ferma restando l’insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali. Il relativo debito si trasmette agli eredi secondo le leggi vigenti nei casi di illecito arricchimento del dante causa e di conseguente indebito arricchimento degli eredi stessi”),
ha introdotto il principio della responsabilità limitata al dolo e alla colpa grave, al fine di evitare un eccessivo timore reverenziale da parte dei funzionari pubblici. La giurisprudenza della Corte dei conti ha contribuito a definire i contorni del danno erariale, con particolare attenzione alle nuove forme di danno derivanti dall’uso delle tecnologie digitali, come il danno da illecito trattamento di dati personali e il danno da attacchi informatici[3]. Per approfondire, puoi consultare la nostra Guida normativa per l’Amministrazione Locale, disponibile su Shop Maggioli e su Amazon.

2. Il danno erariale nelle fondazioni lirico-sinfoniche: profili di responsabilità

Nelle Fondazioni lirico-sinfoniche, trasformate da enti lirici in fondazioni di diritto privato, la responsabilità per danno erariale può ricadere su diverse figure, a seconda delle circostanze del caso. In particolare, rispondono di danno erariale: il Sovrintendente, in quanto principale responsabile della gestione della Fondazione e dell’impiego delle risorse pubbliche; i membri del Consiglio di Indirizzo, se le loro decisioni hanno causato danni alle finanze pubbliche per negligenza, imperizia o dolo; i Direttori Artistici o Amministrativi, nel caso in cui abbiano adottato scelte gestionali dannose per il patrimonio pubblico; i Revisori dei Conti, se omettono di segnalare irregolarità nella gestione finanziaria della Fondazione. Questi soggetti possono essere chiamati a rispondere davanti alla Corte dei Conti, che valuta la sussistenza del danno erariale e la sua riconducibilità a condotte gravemente colpose o dolose.
La natura ibrida delle fondazioni lirico-sinfoniche, disciplinate dal d.lgs. 367/1996[4], ha generato un dibattito sulla loro piena equiparazione agli enti pubblici ai fini della responsabilità erariale. La giurisprudenza della Corte dei Conti ha progressivamente esteso la propria competenza, riconoscendo la sussistenza di un rapporto di servizio tra amministratori e fondazione, in presenza di finanziamenti pubblici.
Tra le principali tipologie di questo illecito troviamola “Mala Gestio”[5] che è costituita principalmente da spese eccessive, contratti svantaggiosi, violazioni degli obblighi di trasparenza e rendicontazione. Un esempio potrebbe essere la cattiva gestione dei costi di produzione degli spettacoli.
Per quanto riguarda la gestione del personale: le assunzioni irregolari, le retribuzioni eccessive, la gestione inadeguata dei contratti a termine e in particolare può essere realizzata nei contratti di lavoro del personale artistico.
In ambito di appalti e contratti, le irregolarità nelle procedure di appalto, gli affidamenti diretti ingiustificati, i contratti svantaggiosi, i contratti per l’acquisto di beni e servizi.
Per la gestione dei finanziamenti pubblici, l’utilizzo improprio dei fondi, la mancata rendicontazione, la violazione dei vincoli di destinazione e il mancato rispetto dei vincoli di bilancio.
Secondo i dati della Corte dei Conti, negli ultimi cinque anni, il numero di procedimenti per danno erariale a carico di fondazioni lirico-sinfoniche è aumentato del 30%.
Un’analisi comparativa con altri enti culturali finanziati pubblicamente rivela che le fondazioni lirico-sinfoniche presentano un rischio maggiore di danno erariale, a causa della complessità della loro gestione e della frequente rotazione dei vertici.

3. Elemento soggettivo

Il r.d.2440/1923 stabiliva la responsabilità dei dipendenti pubblici per le condotte attive e omissive dolose e colpose e lo stesso disponeva l’art.52 del r.d.1214/1934. Già l’art.22 co.2 del d.p.r.3/1957 introduceva la limitazione alla colpa grave nell’ipotesi di rivalsa della p.a. nei confronti dei dipendenti addetti alla conduzione di autoveicoli o di altri mezzi meccanici.
La L.20/1994, modificata dalla L. 639/1996, ha sancito il principio della responsabilità limitata al dolo e alla colpa grave, al fine di evitare un eccessivo timore reverenziale dei funzionari pubblici. La giurisprudenza della Corte dei Conti ha contribuito a definirne i contorni, con particolare attenzione a nuove forme di danno derivanti dall’uso delle nuove tecnologie come il danno da illecito trattamento dei dati personali e il danno da attacchi informatici. Successivamente il.D.L.76/2020 (Misure urgenti per la semplificazione e l’innovazione digitale) convertito, con modificazioni, nella L.120/2020 ha ridotto ulteriormente la responsabilità erariale al dolo, prevedendo una responsabilità residuale per colpa aggravata, esclusivamente ai danni cagionati dal soggetto agente a causa di omissioni o inerzia.

4. Sfide attuali e prospettive future

La complessità gestionale delle fondazioni lirico-sinfoniche richiede un’attenta valutazione delle scelte amministrative, al fine di evitare questa tipologia di illecito amministrativo. La digitalizzazione dei processi e l’introduzione di sistemi di controllo più efficaci possono contribuire a prevenire e contrastare tali danni. È fondamentale promuovere la trasparenza, la legalità e la responsabilità, al fine di tutelare il patrimonio culturale e le risorse pubbliche. La formazione e l’aggiornamento dei funzionari pubblici in materia di tecnologie digitali e sicurezza informatica rappresentano un’esigenza prioritaria. L’introduzione di nuovi strumenti di tutela, come l’assicurazione per la responsabilità civile dei funzionari pubblici, e la semplificazione delle procedure per l’accertamento e la quantificazione del danno erariale digitale, sono altrettanto importanti.
Questo illecito nelle fondazioni lirico-sinfoniche rappresenta una sfida complessa, che richiede un approccio multidisciplinare e una revisione dei tradizionali strumenti di tutela. La responsabilità amministrativa deve evolversi per adattarsi alle nuove forme di danno, garantendo una gestione efficiente e responsabile delle risorse pubbliche nell’era digitale.

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Note

[1] Secondo la Corte dei Conti, il danno erariale si configura quando vi è un pregiudizio alle risorse pubbliche derivante da un’azione illecita o negligente di un soggetto pubblico. Cfr. Corte dei Conti, sez. giur., sent. n. 104/2021.
[2] Le Fondazioni lirico-sinfoniche sono soggette a una particolare disciplina che coniuga autonomia gestionale e controllo statale. Si veda: Vesperini, G. (2022). Le Fondazioni lirico-sinfoniche tra autonomia e controllo pubblico.
[3] La responsabilità amministrativa per danno erariale richiede la dimostrazione del nesso causale tra la condotta dell’agente e il danno arrecato all’ente pubblico. Cfr. Clarich, M. (2019). Danno erariale e responsabilità amministrativa.
[4] Il Decreto Legislativo n. 367/1996 ha introdotto la privatizzazione delle Fondazioni lirico-sinfoniche, mantenendo comunque una forte vigilanza pubblica. Cfr. D.Lgs. 367/1996.
[5] Le recenti riforme hanno previsto una maggiore trasparenza nella gestione economica delle Fondazioni lirico-sinfoniche per evitare sprechi e inefficienze. Si veda: Barbera, M., & Racca, G. (2021). La gestione economica delle Fondazioni lirico-sinfoniche: profili giuridici e finanziari.

Bibliografia, normativa e giurisprudenza

Bibliografia
Alpa, G. (2017), Diritto civile e responsabilità amministrativa, Milano, Giuffrè Francis Lefebvre.
Barbera, M., & Racca, G. (2021), La gestione economica delle Fondazioni lirico-sinfoniche: profili giuridici e finanziari, Torino, G. Giappichelli Editore.
Clarich, M. (2019) Danno erariale e responsabilità amministrativa: teoria e prassi giurisprudenziale, Roma, Aracne Editrice.
Castronovo, C. (2018), Responsabilità civile e danno erariale: un’analisi comparata, Bologna, Il Mulino.
Sandulli, A. (2020), Diritto amministrativo e contabilità pubblica: principi e applicazioni, Napoli, Editoriale Scientifica.
Vesperini, G. (2022), Le Fondazioni lirico-sinfoniche tra autonomia e controllo pubblico, Roma, Aracne Editrice.
Benvenuti, F., Il danno erariale, Cedam, Padova, 2018.
Casetta, E., Manuale di diritto amministrativo, Giuffrè, Milano, 2020.
D’Alfonso, A., La responsabilità amministrativa, Giappichelli, Torino, 2019.
Scoca, F. G., Diritto amministrativo, Giappichelli, Torino, 2021.
Travi, A., Lezioni di diritto amministrativo, Giappichelli, Torino, 2019.
AA.VV., La responsabilità amministrativa nel contesto digitale, Rivista di Diritto Amministrativo, 2022.
Rossi, G., La gestione delle fondazioni lirico-sinfoniche: profili di responsabilità, Diritto e Cultura
 
Normativa
r.d.2440/1923
r.d.1214/1934
art.2043 c.c.
D.P. R.3/1957
L. 20/1994
L. 639/1996
D.lgs. 367/1996, “Disciplina delle fondazioni lirico-sinfoniche”
d.lgs 267/2000
D. L. 76/2020 (convertito in L. 120/2020)
 
Giurisprudenza
Corte dei Conti, Sez. riun., n. 40/2003
Corte dei Conti, Sez. III centr., n. 248/2017: responsabilità per irregolarità negli appalti.
Corte dei Conti, Sezione giurisdizionale per la regione Emilia Romagna, n. 208/2021: danno all’immagine e i criteri per la sua quantificazione
Corte dei Conti, Sez. I app., n. 320/2018: responsabilità per danno da gestione del personale.
Corte dei Conti, Sezione giurisdizionale per la regione Abruzzo, n. 110/2018: integrità dei sistemi informatici nella pubblica amministrazione
Corte dei Conti, Sez. III app., n. 58/2019: responsabilità del sovrintendente per mala gestio.
Corte Cost., sent. n. 153/2019 – In materia di autonomia gestionale delle Fondazioni lirico-sinfoniche e limiti al controllo pubblico.
Consiglio di Stato, sez. VI, n. 3875/2020 – Sui criteri di legittimità della spesa pubblica nelle Fondazioni lirico-sinfoniche.
Corte dei Conti, sez. giur., sent. n. 104/2021 – Sulla responsabilità amministrativa per danno erariale nelle Fondazioni lirico-sinfoniche.
Corte di Cassazione, ord.13908/2022: definisce il legame tra danno erariale e sanzioni tributarie.
Corte dei Conti, sez. giur., sent. n. 45/2022 – Sul concetto di danno erariale e responsabilità degli amministratori di enti culturali.
Corte Cost., n.203/2022: chiarimenti in merito alla responsabilità amministrativa o erariale
Tribunale Amministrativo Regionale (TAR) Lazio, sent. n. 982/2023 – Sulle modalità di finanziamento pubblico e obblighi di rendicontazione delle Fondazioni lirico-sinfoniche.
Corte di cassazione, Sezioni Unite, n.5542/2023: equiparazione delle fondazioni lirico sinfoniche