Corte dei conti – giudizi di responsabilita’ amministrativa per danno erariale – sent. N. 185/2005 della sez. Giur. Lombardia – raddoppio indennita’ di carica da parte del sindaco – illegittimita’ – responsabilita’ da contatto qualificato- danno erariale

Corte dei conti – giudizi di responsabilita’ amministrativa per danno erariale – sent. N. 185/2005 della sez. Giur. Lombardia – raddoppio indennita’ di carica da parte del sindaco – illegittimita’ – responsabilita’ da contatto qualificato- danno erariale

Francaviglia Rosa

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La sentenza in allegato concerne la fattispecie di indebito raddoppio indennità di carica corrisposta al sindaco integrante, ad avviso del Collegio, un’ ipotesi di responsabilità da contatto qualificato. Il contributo causale del sindaco viene determinato nella misura del 70% mentre la parte residua viene a gravare sui consiglieri comunali che – in sede consiliare – avevano concorso nell’ illecito contabile ( responsabilità dell’ organo collegiale ). 
 
 
SEZIONE GIURISDIZIONALE REGIONE LOMBARDIA
Presidente: G. Nicoletti – Relatore: F. Lombardo

FATTO
 
Con esposto firmato dal Consigliere B. L. del Comune di Segrate (MI) veniva denunciata l’illegittima corresponsione del raddoppio dell’indennità di carica pari a £.(2.635.380 x 2)5.270.760, in favore del Sindaco B. C., relativamente agli anni 1997, 1998, 1999 e parte dell’anno 2000, approvato con delibere del Consiglio Comunale n.82 del 9.12.1997 e n.18 del 14.3.1998, sulla base delle dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà allegate dall’interessato, che aveva affermato di essere nelle condizioni per tal beneficio previste dall’art.3 della legge n.816/1985, che così recita: “Ai sindaci è corrisposta una indennità mensile di carica deliberata dal consiglio comunale entro i limiti previsti per ciascuna classe di comuni nella tabella A allegata alla presente.
I limiti di cui al precedente comma sono raddoppiati per i sindaci dei comuni con popolazione superiore a diecimila abitanti che svolgano attività lavorativa non dipendente o che, quali lavoratori dipendenti, siano collocati in aspettativa non retribuita
”. Per tale motivo, la Procura Regionale notificava nel novembre del 2003 gli inviti a dedurre nei confronti degli autori delle delibere sopra citate (tranne il Consigliere M. G. cui l’invito è stato notificato in data 8.1.2004) che venivano anche ascoltati personalmente su loro richiesta. A seguito di tali deduzioni, emergeva la necessità di estendere l’azione di responsabilità al Segretario Comunale R. F. che veniva, pertanto, invitato a fornire le proprie deduzioni nel marzo del 2004. Con ordinanza n.5/04/PRO del 24.3.2004, il Collegio adito accoglieva l’istanza di proroga avanzata dalla Procura per l’emissione dell’atto di citazione, che veniva notificato in date diverse ai sunnominati, ma comunque per tutti intorno alla metà del mese di giugno del 2004. Frattanto, in data 5.4.2004 pervenivano le deduzioni scritte del predetto F. e in data 20.4.2004 aveva luogo anche l’audizione personale di costui.
Il danno erariale postulato, pari alla indebita erogazione del duplum della suddetta indennità nel periodo considerato, è quantificato in £.106.645.046, così determinato, giusta comunicazione del Comune di Segrate del 5.11.01: anni 1997-1998-1999 £.(5.270.760 x 12 mensilità x 3) = £.189.747.360 + 23.542.728 per i primi mesi dell’anno 2000 = £.213.290.088 che, dimidiato, è pari per l’appunto a £.106.645.046, pari ad euro 55.077,57.
Dalla Procura il danno suddetto viene imputato nella misura dell’80% al Sindaco C. e per il rimanente 20% agli altri convenuti (compreso il Segretario Comunale) che erano presenti e votarono favorevolmente, solo all’una o all’altra (alternativamente) delle delibere causative dell’indebito esborso ut supra effettuato a carico del Comune; risultando, nell’una o nell’altra, assenti, ma sempre presenti e votanti in almeno una di esse, tranne il Consigliere Giuseppe Ferrante (non citato in giudizio), presente alla sola seduta del 9 dicembre 1997, che non votò la delibera, ma si astenne.
La difesa del C. eccepisce preliminarmente la prescrizione quinquennale dell’azione, in considerazione della risalenza temporale delle delibere suddette e della data dell’invito a dedurre notificato soltanto in data 13.11.2003 ed in via subordinata, quanto meno, la prescrizione per le retribuzioni corrisposte fino al novembre del 1998, risalendo a ritroso dall’invito a dedurre del novembre del 2003; nel merito protesta l’inesistenza del danno per cui è causa, in virtù della asserita ricorrenza dei presupposti di legge per la concessione del beneficio di che trattasi, in quanto che effettivamente l’attività di lavoro autonomo dichiarata in conformità della documentazione all’uopo prodotta si sarebbe ridotta fortemente nel periodo considerato, per poi praticamente cessare nel corso dell’anno 2000, in conseguenza del gravoso concomitante lavoro di Sindaco di un Comune di grande dimensione, come quello di Segrate. A tal fine, allega le dichiarazioni dei redditi relative agli anni presi in considerazione ed eccepisce in via gradata la carenza dell’elemento soggettivo qualificato della colpa grave.
La difesa del F., con comparsa di costituzione tardivamente depositata in data 25.11.2004 – che, tuttavia, il Collegio non mancherà di considerare, atteso che la Procura ha in dibattimento accettato il contraddittorio anche si di essa – argomenta l’infondatezza della tesi accusatoria dal presupposto che, con l’entrata in vigore del comma 85 dell’art.17 della legge n.127/97 (c.d. “Bassanini bis”), è stato soppresso il parere di legittimità del Segretario Comunale sulle deliberazioni dell’Ente locale; adduce anch’essa, inoltre, la carenza dell’elemento soggettivo qualificato della colpa grave e prospetta l’assenza stessa di ogni incidenza causale tra il comportamento tenuto dal Segretario e la decisione presa dai Consiglieri di accogliere comunque la domanda di raddoppio dell’indennità avanzata dal Sindaco.
La difesa dei Consiglieri (tranne il F. costituitosi personalmente) fa leva, anzitutto, sull’istruttoria della domanda compiuta dal settore AA.GG. competente per materia, cui sarebbe da attribuire la responsabilità esclusiva (ove ritenuta sussistente) di avere indotto in “errore interpretativo sul presupposto” i Consiglieri, che non avevano alcun obbligo di vigilare sulla legittimità del provvedimento loro richiesto, attese le rassicurazioni fornite sul punto, in sede di discussione, dal Segretario Comunale e dal dirigente del Settore competente: ciò che eliminerebbe in radice la culpa in vigilando supposta dalla Procura, privando in tal modo l’azione contabile di ogni residuo sindacato sulle scelte discrezionali di merito; richiama, inoltre, il principio di netta separazione tra la sfera politica e quella gestionale ex art.1, comma 1-ter, della legge n.20/1994 e contesta il merito stesso dell’azione contabile, affermando che la corresponsione dell’indennità raddoppiata fosse sostenuta, nel caso di specie, dai presupposti di legge e che, pertanto, nessun danno fosse ravvisabile nella fattispecie concreta; svolge, in via gradata, alcune considerazioni anche sul quantum della pretesa erariale, sostenendo che ai consiglieri citati possa al più essere addebitato un supposto danno erariale limitatamente alle indennità per gli anni 1997 e 1998, i soli riconducibili alle delibere sopra citate n.82/97 e n.18/98, mancando del tutto per gli anni seguenti il necessario nesso di causalità; conclude, eccependo la prescrizione dell’azione di responsabilità, per avvenuto decorso del termine quinquennale al momento della notifica dell’atto di citazione (giugno 2004), escludendo che il termine iniziale della prescrizione possa farsi coincidere con i pagamenti mensili dell’indennità in parola, nonché l’efficacia interruttiva della prescrizione dell’invito a dedurre.
Anche il F. eccepisce la prescrizione dell’azione, l’insussistenza del nesso di causalità fra le delibere citate e il danno per cui è causa e l’assoluta carenza dell’elemento psicologico qualificato della colpa grave nel comportamento tenuto nell’occasione – adducendo a quest’ultimo riguardo il contenuto della discussione sulla proposta che diede luogo alla deliberazione del raddoppio dell’indennità di carica del Sindaco – ed invoca, in ultima analisi, l’esercizio del potere riduttivo.
Considerato in
DIRITTO
 
1. Al Collegio tocca, in primo luogo, affrontare il tema centrale del danno postulato dalla Procura, poiché, solo allorquando ne sia accertata la effettiva sussistenza nella fattispecie all’esame, si potrà trattare dell’eccezione di prescrizione del “diritto al risarcimento” ad esso relativo – secondo quanto espressamente dispone l’art.1, comma 2, della legge n.20 del 1994 – unanimemente sollevata dai convenuti, con la sola eccezione del Segretario Comunale Roberto F., tardivamente costituitosi, come già detto, con la comparsa depositata in data 25.11.2004.
Sul punto, prive di pregio risultano le argomentazioni svolte dai convenuti, alla luce della ratio delle disposizioni della legge n.816 del 1985 – regolanti il raddoppio dell’indennità di carica per cui è causa – quale risulta dalla stessa esegesi al riguardo compiuta nell’evocato parere n.1965 reso dalla Sezione Prima del Consiglio di Stato nell’adunanza del 9.1.1987. In vero, il quesito da cui muove il citato parere riguardava la spettanza del beneficio suddetto “a soggetti che rivestano le cariche di amministratori locali indicate nelle citate disposizioni, ma non svolgano alcuna attività lavorativa né dipendente né autonoma (disoccupati, casalinghe, studenti, etc.)”. Esclusa la spettanza in favore di detti soggetti, il parere conclude in senso parimenti negativo anche per la categoria dei pensionati (come il C., che ebbe a beneficiare del contestato raddoppio dell’indennità di carica dal 1° gennaio 1997, quando era già in pensione dal maggio del 1996), chiarendo tuttavia che “se il pensionato svolge attività lavorativa, autonoma o dipendente (e in questo caso viene collocato in aspettativa senza assegni) ricorrendo le altre condizioni previste dalla legge (quali le dimensioni dell’Ente) opererà il raddoppio dell’indennità”.
Ora, come dimostrato inconfutabilmente dagli atti, il Sindaco non svolgeva professionalmente alcuna attività di lavoro autonomo, non essendo plausibile assimilare, ai fini considerati, le funzioni di consigliere di amministrazione dell’I.R.E.R. (Istituto Regionale di Ricerca della Lombardia) e dell’Istituto Italiano di Credito Fondiario dal medesimo svolte, a detta attività caratterizzata dall’impiego a proprio rischio dei mezzi necessari per far fronte alla domanda della clientela. L’intento della legge citata appare a questo proposito chiaro a chiunque, nel senso che il raddoppio della indennità debba essere riconosciuto soltanto a colui il quale, per effetto dello svolgimento delle funzioni pubbliche corrispondenti alla carica elettiva di Sindaco, subisca un pregiudizio nello svolgimento di attività proprie definibili come “libero professionali”, per le quali soltanto possa configurarsi il pregiudizio economico sotteso al beneficio di cui trattasi, costituito dalla minor cura e dal minor tempo dedicabili alla professione ed alla clientela, con conseguente vulnus all’avviamento commerciale: circostanze queste non ravvisabili nella funzione di consigliere di amministrazione di enti pubblici o privati, atteso il particolare rapporto organico che ne è a fondamento. Del resto, le stesse contraddittorie dichiarazioni sostitutive rese sul punto dall’interessato ai sensi dell’art.4 della legge n.15/1968 (la prima del 9.6.1997 nella quale dichiara di svolgere in favore degli enti citati attività libero professionale in materia di consulenza aziendale e bancaria; la seconda del 27.11.1997 nella quale specifica la decorrenza di tale attività a partire dall’1.1.1997 ed infine la terza dell’11.3.1998 nella quale dichiara di svolgere tuttora l’attività libero professionale suddetta in qualità di consigliere di amministrazione dei citati enti) costituiscono ex se la prova evidente della difficoltà di far apparire dovuto il beneficio richiesto, in carenza delle condizioni rese palesi dal dettato normativo di cui sopra. D’altronde, i medesimi enti interpellati in proposito (tanto dalla Procura, quanto dalla Giunta regionale su interrogazione dei consiglieri M. e C.) hanno categoricamente escluso che il dott. C. abbia mai prestato attività di stampo libero professionale in loro favore, in relazione agli evidenziati profili di incompatibilità con la carica di amministratore.
2. Una volta accertata la sussistenza ontologica del danno per cui è causa, è conseguente trattare funditus dell’eccezione di prescrizione del diritto al risarcimento di esso. 
Al riguardo, vale rilevare che, qualora si aderisse alla tesi propugnata dai convenuti – con esclusione dell’Avv. F. che non ha mosso alcuna eccezione in proposito, limitandosi a declinare ogni responsabilità in relazione al postulato danno erariale – verrebbe meno il fondamento della stessa potestà di autotutela decisoria (sub specie di facoltà di ritiro) sottesa al “ripensamento” degli atti aventi efficacia prolungata nel tempo e cioè di quegli atti (come le delibere n.82/1997 e n.18/1998 da cui muove l’azione contabile) che sorreggono l’erogazione temporalmente scanzionata di pagamenti, quali l’indennità di che trattasi corrisposta mensilmente. In questo senso, i precedenti giurisprudenziali di questa Corte ex adverso citati dai convenuti non sono, a ben vedere, in contrasto con una lettura dell’art.1, comma 2, della legge n.20 del 1994, secondo cui, in fattispecie di danno continuato, come quella in esame, il provvedimento da cui muove il danno medesimo si pone come assorbente, ai fini dell’individuazione del “dies a quo” della prescrizione, solo allorchè sia di per sé idoneo a consumare l’eventus;altrimenti, non viene meno la potestà di ritiro dell’atto ed il conseguente venir meno dei suoi effetti, qualora melius re perpensa esso si riveli successivamente non più conforme alla norma che pretendeva di applicare al caso concreto. Ed è proprio l’immanenza di tale potestà, con riferimento alla fattispecie continuativa di danno che ne occupa, a far sì che non si debba avere riguardo all’atto deliberativo in sé, quanto piuttosto alle distinte date di pagamento dei singoli ratei dell’indennità per cui è causa.
Altrettanto inconferente, sul piano interruttivo della prescrizione, si mostra il richiamo agli atti di citazione, in quanto – in disparte ogni diatriba sull’effetto anticipato di costituzione in mora degli inviti a dedurre – gli è che, dal momento della notitia damni, l’azione contabile intestata al P.M. è nella esclusiva disponibilità del medesimo nelle sole forme che il rito gli consente, tra le quali si annovera, nella fase preprocessuale, l’invito a dedurre di cui all’art.5 della legge n.19 del 1994. Pertanto, del tutto oziosa e assolutamente priva di senso si rivela ogni disquisizione in ordine al contenuto delle clausole di stile da richiamare nella stesura dell’invito a dedurre, affinché tale atto possa esplicare una contestuale efficacia interruttiva della prescrizione, alla luce del principio di idoneità di qualsiasi atto a produrre, indipendentemente dalla forma usata, gli effetti di varia natura (e per contro soltanto quelli) riconducibili alla causa tipica della volontà posta in essere nel caso concreto (nel caso in esame, l’effetto interruttivo di che trattasi); principio desumibile, peraltro, dagli stessi artt.1219 e 2943, ult. comma, c.c., in combinato disposto con gli artt.121 e 156 c.p.c.
Ciò posto, a tutti (tranne uno) i consiglieri comunali convenuti nell’odierno giudizio l’invito a dedurre è stato notificato nel novembre 2003; al solo consigliere Mario G. il suddetto invito è stato notificato in data 8.1.2004. Pertanto, qualora gli stessi vengano ritenuti responsabili dell’addebito loro mosso, la prescrizione quinquennale potrà essere applicata con riferimento ai ratei mensili dell’indennità de qua agitur, movendo a ritroso dagli inviti a dedurre; e, cioè, per tutti i consiglieri il diritto al risarcimento del danno dovrà ritenersi prescritto fino al novembre 1998, tranne che per il consigliere G. per il quale lo stesso diritto dovrà ritenersi prescritto fino al gennaio 1999. Parimenti, per quanto riguarda il Sindaco C., cui l’invito a dedurre risulta notificato il 13.11.2003, il medesimo diritto dovrà ritenersi prescritto fino al novembre 1998, mentre la prescrizione non varrà per il segretario comunale F. che non l’ha eccepita.
3. Venendo al merito intrinseco della vertenza, non sarebbe azzardato scorgere nel comportamento del Sindaco C. una vera e propria macchinazione ai danni dell’Erario. Si consideri, infatti, che la “responsabilità da contatto qualificato”, dalla moderna pubblicistica posta a fondamento del rapporto con la P.A., non può essere intesa in senso esclusivamente unidirezionale (Amministrazione-amministrato), ma comporta un reciproco dovere di cooperazione (dell’amministrato) che renda possibile (all’Amministrazione) il corretto adempimento dell’obbligazione, ad instar del combinato disposto degli artt.1175-1206 c.c. Ora, se ciò vale per il cittadino amministrato nei confronti della P.A., tanto più deve valere, nel contesto del rapporto di servizio che lo lega all’Amministrazione, per lo stesso amministratore. Si comprende, quindi, la ragione per cui la Procura qualifichi il comportamento tenuto dal Sindaco, nella fattispecie, al limite del dolo, pur mantenendo l’impianto accusatorio nei limiti della colpa grave, sub specie di “colpa cosciente”.
E’, peraltro, noto che, nell’ordinamento civile, l’espressione “dolo” viene ad indicare due differenti aree di significati: il “dolo” è innanzitutto quell’atteggiamento soggettivo che si connota per l’intenzionalità dell’evento lesivo, in contrapposizione alla “colpa” (ovvero all’atteggiamento di chi non vuole un determinato evento dannoso, ma lo determina con una condotta negligente, imprudente, imperita; in tal senso gli artt.789, 1225, 1228, 1229, 2043 c.c.); il “dolo” è inoltre inteso dal legislatore nel significato di raggiro, di comportamento malizioso, di condotta fraudolenta. Così, in materia contrattuale, il codice individua fra i vizi della volontà la circostanza che il consenso sia stato “dato per errore, estorto con violenza o carpito con dolo” (art.1427 c.c.) e, con riguardo a tale ultima ipotesi, prevede o la possibilità di domandare l’annullamento del contratto, quando “i raggiri usati da uno dei contraenti siano stati tali che, senza di essi, l’altra parte non avrebbe contrattato” (art.1439, comma 1 c.c.), ovvero la possibilità di ottenere il risarcimento di eventuali danni “quando i raggiri non sono stati tali da determinare il consenso” (art.1440 c.c.). In altri termini, in un caso il dolo indica l’atteggiamento soggettivo che accompagna la condotta dell’agente nella determinazione di un evento dannoso: l’agente vuole l’evento; nell’altro caso l’espressione ha un significato oggettivo, indicando un preciso comportamento: il “raggiro”, l’inganno, ovvero, secondo una nota definizione, “omnis calliditas, fallacia, machinatio ad circumveniendum, fallendum, decipiendum alterum adhibita”.
In tale ultima prospettiva, che il Collegio ritiene appropriata al comportamento tenuto dal C., assume, quindi, rilievo il concreto modo in cui è stato realizzato l’evento dannoso, riconnettendosi effetti giuridici alla circostanza che l’evento (l’errore in cui è incorsa la controparte pubblica rappresentata dagli amministratori che espressero voto favorevole nell’una o nell’altra delle delibere succitate) sia conseguenza di un “raggiro”(sub specie iuris di scientia fraudis di conseguire un vantaggio non spettante che sia fatto discendere dalle dichiarazioni stereotipizzate e contraddittorie di cui s’è detto, sostitutive della documentazione comprovante il diritto al beneficio per cui è causa).
Priva di pregio è, inoltre, la documentazione prodotta dal C., in quanto che le dichiarazioni dei redditi non valgono certo a provare, per quel che ne occupa, l’effettiva natura dell’attività lavorativa prestata dal contribuente, mentre non è stata per contro fornita prova alcuna che il decrescere della consistenza reddituale dichiarata fosse dovuto alla compromissione dell’attività stessa per effetto della carica di Sindaco, piuttosto che per effetto di circostanze dipendenti dalla natura onoraria del servizio reso in veste di consigliere di amministrazione dei sopra citati Istituti.
3.1. Non vanno nemmeno esenti da responsabilità i consiglieri comunali convenuti assieme al Sindaco, in quanto il comportamento ingannatore di quest’ultimo va valutato non già in astratto, ma in rapporto alle qualità e condizioni soggettive di coloro che erano presenti e votarono favorevolmente all’una o all’altra delle delibere causative del danno erariale ut supra accertato – coloro, cioè, che pur risultando, nell’una o nell’altra, assenti, non di meno furono presenti e votanti in almeno una di esse – e dunque in relazione all’onere di diligenza e di controllo che sempre grava su chi amministra la cosa pubblica, con riferimento al “buon andamentoex art.97 Cost., posto che l’affidamento di costoro non può ricevere tutela giuridica qualora, come nel caso di specie, risulti a sua volta fondato su di una grave negligenza (Cass. Civ. Sez.II, 28 ottobre 1993, n.10718; Cass. Civ. Sez.III, 12 gennaio 2001, n.257). Il che vale in particolare ove, come nel caso di specie, i consiglieri, nella loro qualità di soggetti tenuti ad esprimere un voto informato, hanno di fatto rinunciato ad esercitare, pur essendone dotati, i poteri di controllo in ordine all’assolvimento, da parte del Sindaco, dell’obbligo di rendere determinate informazioni, od a disporre affinché venisse prodotta idonea documentazione e perfino acquisita opportuna consultazione a comprova dell’effettivo titolo al beneficio richiesto. Significativa, al riguardo della efficace spendita di tali poteri all’interno di un organo deliberante, è l’iniziativa chiarificatrice assunta, in forma di interpellanza al Presidente della Regione Lombardia, dai consiglieri regionali M. e C. in data 3.2.1998, la cui evasione è valsa a chiarire ogni dubbio sul tipo di attività lavorativa svolta dal C.: essa sta a dimostrare la effettiva disponibilità del potere di controllo, se adeguatamente sorretta dall’effettiva volontà di realizzare la primazia dell’interesse pubblico nell’azione amministrativa. 
In vero, è indubbio che l’esistenza di poteri-doveri di verifica e di controllo in mano pubblica non può non ridimensionare fortemente la logica delle argomentazioni difensive dei consiglieri convenuti, in quanto le dichiarazioni stereotipe e contraddittorie rese dall’interessato non potevano recare in sé alcuna valenza lato sensu dominicale, non potendo certo aspirare ad equivalere ad atti di disposizione di interessi superindividuali che potessero giustificare un comportamento acquiescente da parte dei consiglieri comunali.
Una tale opzione ermeneutica secondo cui, pur in presenza delle dichiarazioni dell’interessato, restano fermi i poteri-doveri dell’Amministrazione di verificare il possesso dei requisiti dichiarati, dà atto del carattere indisponibile dell’interesse pubblico in oggetto, che non si colloca sul crinale di facoltà dominicali del soggetto beneficiario, riconducibili ad un dominio dispotico, ma piuttosto su quello di un controllo sociale, al quale lo stesso deve soggiacere, sul contenuto dei requisiti che lo riguardano. Detto altrimenti, sugli amministratori grava un onere di diligente e responsabile informazione sui fondamenti della delibera che sono chiamati a pronunciare, il mancato e scrupoloso assolvimento del quale va imputato a loro grave negligenza.
Le disfunzioni organizzative in proposito lamentate da alcuni consiglieri nella seduta del 9.12.1997 – tra cui Tangari Chiara che non partecipò alla votazione – lungi dal costituire una sorta di esimente per i votanti, non fanno che rafforzare, semmai, l’esigenza primaria di un corretto perseguimento dell’interesse pubblico.
La particolarità della fattispecie all’esame attiene, infatti, al sopravvenire convulso di attestazioni di diverso contenuto. Sul punto, la giurisprudenza (T.A.R. Milano II, 9.09.88, n. 373) ha avuto modo di affermare che il fatto della sovrapposizione di diverse attestazioni della stessa parte ma di contenuto diverso, impone alla pubblica amministrazione di procedere ad un autonomo accertamento dei fatti, senza potere dare prevalenza ad una o ad un’altra delle dichiarazioni per consentire o negare i vantaggi che nascono dalla norma. Ritiene il Collegio che la circostanza delle plurime e diverse dichiarazioni possa essere inquadrata nell’ambito della tematica del valore della stessa dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà. Se è ben vero, e pacificamente ritenuto in giurisprudenza, che "le dichiarazioni sostitutive di notorietà hanno valore certificativo e probatorio e, pertanto, non possono essere ritenute dall’amministrazione a priori irrilevanti o inattendibili, avendo quest’ultima l’onere di svolgere specifica attività istruttoria per verificarne l’attendibilità" (ex multis Con. Stato IV, 23.09.99, n. 1484, id. V, 1.12.99, n. 2034), è anche vero che il detto valore "certificativo e probatorio" appare comunque di carattere estremamente limitato. Sotto un primo profilo, l’efficacia soggettiva della dichiarazione si estende unicamente nei confronti della pubblica amministrazione (pacifica è infatti la considerazione che nel processo la dichiarazione sostitutiva di notorietà è inammissibile: ex multis per il processo civile Cass. Civ. III, 16.05.01, n. 6742; per quello amministrativo, Cons. Stato IV, 24.02.00, n. 1010) o nei confronti dei soli privati che intendano riconoscerne la validità. Sotto un secondo profilo, la dichiarazione sostitutiva dell’atto di notorietà, ex art. 4 della L. 4 gennaio 1968 n. 15, ha un ambito oggettivo limitato, in quanto "concerne unicamente fatti, stati o qualità personali che siano a diretta conoscenza dell’interessato e che, di regola, non trovano riscontro in albi, registri o elenchi tenuti dalla p.a. o perché nessuna norma ne prevede la registrazione o perché questi ultimi sono andati dispersi" (Cons. Stato V, 17.05.97, n. 519). È quindi da escludersi che l’atto abbia la stessa ampiezza applicativa dei procedimenti dichiarativi. In terzo luogo, anche l’effetto preclusivo, elemento tipico dei procedimenti dichiarativi che impedisce ai terzi di ritenere diverso il fatto indicato nell’atto, appare di molto sminuito, atteso che "legittimamente la p.a., nel contrasto tra una dichiarazione sostitutiva dell’atto di notorietà ed altra documentazione in suo possesso, attribuisce credito poziore a quest’ultima, in relazione al carattere oggettivo di tale risultanza, di cui è invece sprovvista la dichiarazione della parte" (Cons. Stato V, 15.06.98, n. 839). Così inquadrato il tema, il profilo certificativo e probatorio, in senso stretto, appare di fatto limitatissimo, atteso che l’unico soggetto nei cui confronti si può produrre la dichiarazione sostitutiva, ovvero la pubblica amministrazione, ha il solo onere di non disattendere ad nutum le affermazioni ivi contenute, ma non subisce alcuna limitazione nelle modalità con cui infirmare i fatti allegati. Non si verifica, cioè, alcun effetto preclusivo, né in senso sostanziale, né in senso procedurale, ma unicamente si impone alla pubblica amministrazione di valutare la dichiarazione sostitutiva come uno dei fatti acquisiti nel corso dell’istruttoria, secondo il meccanismo caratteristico del procedimento amministrativo. Ciò implica che ogni altra acquisizione fattuale può essere impiegata per valutare la corrispondenza al vero della dichiarazione sostitutiva, ivi compresa anche una diversa ed ulteriore dichiarazione dello stesso tipo.
Venendo, quindi, alla soluzione del problema proposto in questa sede, va subito evidenziato come non possano andare esenti da responsabilità, seppure ridotta in conseguenza delle circostanze che saranno in seguito esaminate, i consiglieri convenuti. Per essi, infatti, non vale, in quanto ultronea alla luce delle considerazioni suesposte, la strenua difesa delle insindacabili prerogative di merito dell’azione amministrativa ex art.1 della legge n.20/1994: il merito, infatti, era già stato consumato con le precedenti delibere che avevano parametrato l’indennità alla misura massima consentita e residuava unicamente uno spatium deliberandi di sola legittimità in merito al raddoppio, che non poteva certo dirsi coperto dalla grossolana e superficiale affermazione resa dal dirigente del settore affari generali. Quest’ultimo, infatti, interpellato in proposito, così si esprimeva: “Il Sindaco ha avanzato una richiesta che dal punto di vista della legittimità io non posso assolutamente credere illegittima o non nei limiti fissati dalla norma…”. Di fronte ad una tale anòdina affermazione, che avrebbe suscitato più di un dubbio in una persona di media diligenza, l’unico aspetto da approfondire sarebbe stato, in vero, proprio quello della legittimità. L’opzione dei Consiglieri è stata, viceversa, quella di adagiarsi sulle dichiarazioni stereotipe del Sindaco e sulle assiomatiche, quanto ambigue, affermazioni del Segretario Comunale e del Dirigente responsabile del settore. Né miglior pregio hanno le argomentazioni difensive che puntano sulla separazione tra la sfera politica e quella gestionale, al fine di preservare la prima dall’incidenza negativa degli atti di “competenza propria” della seconda, ad instar dell’art.1, comma1-ter, della legge n.20/1994, in quanto, anche a prescindere dalla distinzione di competenze, la norma evoca un principio di “buona fede” non separabile da quello di “buona amministrazione”, non ravvisabile nel caso concreto in capo all’organo politico, per le anzidette ragioni.
Inoltre, gli stessi dubbi sulla competenza a deliberare nutriti dalla parte più avveduta del Consiglio ( tra cui il convenuto Cons. F.) sono stati agilmente rimossi dalla volontà espressa nei deliberati di accordare comunque il raddoppio dell’indennità di che trattasi, determinando in siffatto modo una assunzione di responsabilità in merito a quanto deciso, paragonabile ad una funzione esercitata “di fatto”: in vero, quand’anche si ritenesse fondato un ipotizzabile vizio di incompetenza, lo stesso risulterebbe ininfluente ai fini in esame, in quanto quello che rileva in questa sede non è la competenza ad emanare l’atto, ma la responsabilità che ne discende una volta che esso sia stato posto comunque in essere.
Vengono prospettate, infine, alcune considerazioni sul quantum della pretesa risarcitoria nei confronti dei consiglieri autori delle delibere sopra citate, dalle quali questo Collegio dissente, poiché non ritiene, come ex adverso preteso, che il danno possa essere limitato alle indennità corrisposte per gli anni 1997 e 1998. Indiscutibile è, infatti, il nesso di causalità tra le delibere di cui sopra ed il raddoppio dell’indennità anche per l’anno 1999 e parte del 2000, nel duplice, concorrente senso di “prevedibilità del danno” e di “scopo della norma violata”.
Nel primo senso, va richiamato il principio di “causalità adeguata”, secondo cui il danno in questione è da ritenere compreso nell’id quod plerumque accidit, in base ad un giudizio ex ante formulato alla stregua di prognosi postuma sugli esiti delle delibere sopra citate, dal momento che solo esse si sono poste, fino a prova in contrario, come condicio sine qua non dell’istituito raddoppio dell’indennità di che trattasi.
Nel secondo senso, il principio di “causalità adeguata” si integra con una valutazione della norma violata e/o falsamente applicata nel caso di specie (art. 3 della legge n.816/1985), il cui scopo è solo quello di indennizzare la compromissione della attività di lavoro autonomo (intendendosi per tale soltanto quella da cui viene tratta la fonte principale del reddito di una persona) causata dall’assorbente impegno sindacale in Comuni di grandi dimensioni.  
3.2. Altrettanto è a dirsi del Segretario comunale, anch’egli convenuto nell’odierno giudizio, nei cui confronti il Collegio ritiene necessario inquadrare la vicenda all’interno del rapporto di servizio che legava il suddetto convenuto all’Ente locale, presso cui svolgeva la predetta funzione all’epoca delle citate delibere n.82/1997 e n.18/1998. Il Segretario Comunale – che, prima della riforma introdotta dall’art.17 della legge 15.5.1997, n.127, era dipendente statale e oggi della speciale agenzia autonoma di cui all’art.103 del T.U. n.267/2000 – è, com’è noto, legato da un rapporto organico istituzionale con l’ente locale presso cui presta servizio e, come tale, sottoposto alla speciale giurisdizione di responsabilità di questa Corte in caso di “fatto dannoso” dal medesimo arrecato, senza che possa parlarsi al riguardo di “danno ad ente diverso da quello di appartenenza” ai sensi dell’art.1, comma 4, della legge n.20/94. Il suddetto svolge la sua specifica funzione ausiliaria di garante della legalità e correttezza amministrativa dell’azione dell’ente locale. L’incarico di segretario generale del comune – il quale, secondo la disciplina dettata dall’art. 17, commi da 67 a 86, della legge n. 127 del 1997 (applicabile nella fattispecie "ratione temporis"), svolge compiti di collaborazione e funzioni di assistenza giuridico – amministrativa nei confronti degli organi dell’ente locale (in ordine alla conformità dell’azione amministrativa alle leggi, allo statuto ed ai regolamenti) riferibili alla intera attività svolta dall’ente – è connotato dall’esistenza di un rapporto fiduciario con il Sindaco, comprovato dalle modalità della nomina, dall’essere la sua durata corrispondente a quella del mandato del Sindaco, nonché dalla sua revocabilità, ex art. 15, comma 5, d.P.R. n. 465 del 1997, qualora il segretario comunale si renda responsabile di "gravi" violazioni ai doveri di ufficio. Non di meno, un tale rapporto fiduciario non può andare a scapito della legalità dell’azione amministrativa, specie quando il Segretario, come nel caso di specie avvenuto (si vedano in proposito le deduzioni depositate dal F. in data 8.4.2004), abbia divisato evidenti profili ostativi al riconoscimento del diritto al raddoppio dell’indennità di che trattasi. Dichiara testualmente il sunnominato convenuto: “Non nascondo che la cosa non fu certamente bene accolta dal Sindaco e ciò non produsse certo buoni rapporti. Si decise che per la presentazione della delibera in consiglio comunale si sarebbero acquisiti, come si acquisirono, diversi pareri e cioè quello del Direttore AA.GG., del Responsabile Sezione Personale, del Direttore Ragioneria per l’aspetto contabile, ma non c’è quello di legittimità apposto dal Segretario Generale”. Trattasi, in tutta evidenza, di un commodus recessus dalle proprie responsabilità, effettuato facendosi scudo dell’intervenuta soppressione, ai sensi dell’art. 17 comma 85 l. n. 127 del 1997, del parere di legittimità del segretario comunale su ogni proposta di deliberazione sottoposta alla giunta o al consiglio, già previsto dall’art. 53 l. n. 142 del 1990. Non di meno – in disparte quanto opportunamente rilevato dalla Procura e cioè che a detto parere il F. sarebbe stato ugualmente tenuto ai sensi delle disposizioni contenute negli Statuti che, dal 1997 al 2001, regolamentavano la vita del Comune e le funzioni degli organi – la suddetta modifica normativa non esclude che il segretario comunale, cui l’art. 17 comma 68 l n. 127 del 1997 intesta specifici compiti di consulenza giuridico-amministrativa, possa – ed ove richiestone debba – comunque rendere il proprio parere in ordine alla conformità dell’azione amministrativa alle leggi, agli statuti ed ai regolamenti e che del parere reso debba rispondere ai sensi dell’art. 53, comma 3, l. n. 142 del 1990, che costituisce espressione di un principio generale, operante a prescindere dalla natura obbligatoria o facoltativa del parere espresso (in senso conforme C.Conti reg. Puglia, sez. giurisd., 8 luglio 2003, n. 594). In proposito, rileva opportunamente la Procura che il F., ancorché esplicitamente interpellato da alcuni Consiglieri, si è ben guardato dall’affermare che il raddoppio dell’indennità fosse, nella specie, illegittimo. Comportamento, questo, che non può non ascriversi a grave noncuranza dell’interesse pubblico ad un corretto impiego delle risorse finanziarie della collettività amministrata. Valga, in vero, considerare quanto testualmente affermato dal suddetto nella seduta consiliare del 9.12.1997 (“A tale proposito, c’è una sentenza del Consiglio di Stato, I Sezione del 9.1.1987 n.1965 che…ha affermato che il raddoppio non spetta ai lavoratori pensionati che non svolgono altra attività autonoma. Al contrario, a coloro che svolgono, seppur pensionati, attività autonoma, compete il raddoppio dell’indennità. E’ tutto quanto potevo dire.”) per rendersi conto della consapevole equivocità concettuale del termine “autonomo”, adoperato atecnicamente nella fattispecie per non tradire le aspettative del Sindaco.
Nel caso di specie, rileva nei confronti del F. la grave noncuranza dei normali “doveri di protezione” degli interessi del Comune, correlati all’obbligo di usare la diligenza richiesta dalla natura della prestazione professionale esercitata ex art.1176, 2° comma c.c., che avrebbero dovuto imporre al sunnominato un approccio alla questione più meditato e consapevole e, soprattutto, scevro da condizionamenti. Pertanto – sebbene ciò non valga correlativamente ad affermare, per le ragioni anzidette, una deminutio di responsabilità dei Consiglieri – il danno a costui imputabile si ricollega alla mancata protezione dei superiori interessi dell’ente locale, integrante il contenuto del rapporto di servizio inglobante, come tale, l’obbligo, disatteso nella fattispecie all’esame, di informare correttamente l’organo deliberante sui limiti giuridici imposti alla materia trattata.
Sicchè, si configura, in capo al sunnominato, una colpa professionale di pregnante gravità, a smentire la quale non valgono certo le circostanze addotte a difesa, le quali, semmai, sono meritevoli (unitamente a quelle addotte in favore degli stessi Consiglieri) di separata considerazione, ai fini della quantificazione del danno ai suddetti imputabile.
4. Venendo, quindi, a trattare quest’ultimo profilo (addebito del danno da imputare a ciascuno dei convenuti), non può non tenersi conto del tradizionale principio di parziarietà dell’obbligazione amministrativo-contabile – conforme al profilo concorsuale da cui prendono le mosse gli artt.82 e 83 del R.D. n.2440/1923, 52 del R.D. n.1214/1934, 19 del D.P.R. n.3/1957, nonché da ultimo lo stesso art.1, comma 1-quater della legge n.20/1994 – non contraddetto dal postulato attoreo dell’assorbente responsabilità (quasi dolo) del Sindaco C., in quanto privo, quest’ultimo, di conseguenze sul piano del petitum sostanziale dedotto in giudizio, recante l’affermazione di una responsabilità ripartita tra i convenuti, secondo l’apporto causale di ciascuno di essi. Talchè, ferma restando la preminente responsabilità del Sindaco, la prospettiva del giusto processo, quale delineato dal novellato art. 111 Cost. – che non consente al Giudice di assumere iniziative riguardo l’evocazione in giudizio di altri soggetti oltre quelli ritenuti dalla Procura responsabili – non impedisce, tuttavia, al Collegio di tener conto, nella determinazione della quota di danno imputabile al Segretario Comunale ed ai Consiglieri, della insufficienza istruttoria imputabile al dirigente del Settore AA.GG. (in senso analogo C.Conti reg. Lazio, sez. giurisd., 28 gennaio 2003, n. 202). Le omissioni istruttorie di quest’ultimo – non evocato in giudizio dal P.M. per ritenuto difetto del presupposto della colpa grave, come chiarito in udienza – hanno, infatti, certamente contribuito alla causazione del danno di che trattasi. Ritiene, per questo, il Collegio di dover operare, seppure a diverso titolo, la riduzione di un terzo sull’ammontare del danno, come di seguito determinato, posto a carico del Segretario Comunale e dei Consiglieri: per il primo, in considerazione del concorso (in pari misura stimato) del terzo non evocato in giudizio nella produzione del danno di cui trattasi e per questi ultimi, in ragione della inadeguatezza istruttoria sopra evidenziata. Ritiene, viceversa, il Collegio di non concedere attenuante alcuna al Sindaco, in considerazione dell’influenza dominante da questi esercitata nella vicenda per cui è causa. In vero, venendo a graduare l’apporto causale di ciascuno dei convenuti nella vicenda de qua agitur, è agevole divisare, per ovvi motivi, la posizione differenziata del Sindaco C., da quella dei Consiglieri convenuti unitamente al Segretario comunale, che emerge in tutta evidenza dal fatto che il primo rivestì la qualità di procurator in rem propriam, adoperandosi a dichiarare in modo equivoco la natura dell’attività esercitata, mentre il Segretario ne fiancheggiò l’operato ed i Consiglieri ne condivisero acriticamente l’iniziativa.
Pertanto, il Collegio ritiene di commisurare al 70% del danno stimato la responsabilità del primo, al 10% la responsabilità del secondo ed al restante 20% la responsabilità nel complesso addebitabile a questi ultimi, ciascuno per la sua quota, pari ad 1/20, considerato il numero di essi, qui convenuti, pari a 20. Al contempo, tenuto conto delle superiori considerazioni in merito al contributo causale del dirigente del Settore AA.GG., il Collegio ritiene equo, come già detto, diminuire di 1/3 l’addebito al Segretario ed ai Consiglieri.
In conclusione, il Collegio ritiene di ripartire il danno costituito dalla indebita erogazione del raddoppio dell’indennità di che trattasi, accollando al Sindaco il 70% del relativo ammontare di £.(5.270.760 + 63.249.120 + 23.542.728 : 2) 46.031.304 (tenuto conto della prescrizione dei ratei mensili di detta indennità fino al novembre del 1998), pari ad euro 16.641,23, oltre rivalutazione monetaria dei singoli ratei a partire dal dicembre del 1998 e fino alla data di deposito della presente decisione ed interessi da quest’ultima data fino al soddisfo.
Parimenti accolla 1/20 del 20% (ridotto di un terzo) del danno ut supra stimato di £.46.031.304, pari ad euro 158,49, a ciascuno dei Consiglieri (meno il Consigliere G.), oltre rivalutazione monetaria dei singoli ratei a partire dal dicembre del 1998 e fino alla data di deposito della presente decisione ed interessi da quest’ultima data fino al soddisfo.
Al Consigliere G. addebita 1/20 del 20% (ridotto di un terzo) del danno per esso stimato dal febbraio 1999 di £.(5.270.760 x 11 + 23.542.728 : 2) 40.760.544(tenuto conto della prescrizione dei ratei mensili dell’indennità fino al gennaio 1999), pari ad euro 140,34, oltre rivalutazione monetaria dei singoli ratei a partire dal febbraio del 1999 e fino alla data di deposito della presente decisione ed interessi da quest’ultima data fino al soddisfo.
Infine, addebita al Segretario F. il 10% (ridotto di un terzo) dell’intero danno stimato dal 1° gennaio 1997 di £.(63.249.120 + 63.249.120 + 63.249.120 + 23.542.728 : 2) 106.645.046 (per non aver questi eccepito alcuna prescrizione in proposito), pari ad euro 3.671,84, oltre rivalutazione monetaria dei singoli ratei a partire dal gennaio del 1997 e fino alla data di deposito della presente decisione ed interessi da quest’ultima data fino al soddisfo.
Le spese seguono la soccombenza, come in dispositivo.
 
P.Q.M.
 
La Corte dei Conti, Sezione Giurisdizionale per la Regione Lombardia, definitivamente pronunciando sulla domanda proposta dalla Procura Regionale con l’atto di citazione in epigrafe, condanna B. C. al pagamento della somma di euro 16.641,23; R. F. al pagamento della somma di euro 3.671,84; A. A. al pagamento della somma di euro158,49; A. B. al pagamento della somma di euro 158,49; C. B. al pagamento della somma di euro 158,49; A. B. al pagamento della somma di euro 158,49; D. B. al pagamento della somma di euro 158,49; G. D. al pagamento della somma di euro 158,49; Angelo F. al pagamento della somma di euro 158,49; A. F. al pagamento della somma di euro 158,49; D. F. al pagamento della somma di euro 158,49; A. F. al pagamento della somma di euro 158,49; G. F. al pagamento della somma di euro 158,49; M. G. al pagamento della somma di euro 158,49; M. G. al pagamento della somma di euro 140,34; Guido P. al pagamento della somma di euro 158,49; R. P. al pagamento della somma di euro 158,49; A. P. al pagamento della somma di euro 158,49; C. R. al pagamento della somma di euro 158,49; L. R. al pagamento della somma di euro 158,49; L. T. al pagamento della somma di euro 158,49; C. Mario F. Z. al pagamento della somma di euro 158,49 in favore del Comune di Segrate (MI).
Ciascuno dei suddetti importi va, inoltre, incrementato come in parte motiva della rivalutazione monetaria e degli interessi.
 Le spese del giudizio, che si liquidano in euro
 seguono la soccombenza proporzionalmente alla ripartizione dell’addebito ut supra effettuata: 70% a carico del Sindaco B. C.; 10% a carico del Segretario Comunale R. F. ed il restante 20% a carico dei Consiglieri, ciascuno per la sua quota pari ad 1/20.
Così deciso in Milano, nella Camera di Consiglio del 25 novembre 2004.

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