Corte dei conti – deliberazione n. 8/2006/p – sezione regionale di controllo per la Lombardia- controllo preventivo di legittimità- natura necessaria- l’atto non può essere posto in esecuzione prima che si concluda il procedimento di controllo in quanto

* * * * *

Visto il decreto direttoriale in data 1° settembre 2004, s.n., prot. 55423/A CI del 27 aprile 2006, pervenuto alla Corte dei Conti il 17 maggio 2006;

visto il rilievo istruttorio dell’Ufficio di controllo n. 20/prev. del 12 giugno 2006 e la risposta dell’Amministrazione, pervenuta in data 12 luglio 2006, prot. n. 8109/1;

viste le relazioni del Magistrato Delegato al controllo e del Consigliere delegato, entrambe in data 14 luglio 2006;

vista l’ordinanza del 14 luglio 2006, con la quale il Presidente della Sezione regionale di controllo per la Lombardia ha convocato per l’adunanza odierna il Collegio della Sezione;

vista la nota della Segreteria della Sezione in data 17 luglio 2006 con la quale copia della predetta ordinanza è stata trasmessa al Ministero dell’Istruzione – Ufficio Scolastico Regionale ed al capo di Gabinetto del Ministero, al Ministero dell’Economia e delle finanze e alla Ragioneria Provinciale dello Stato di Milano;

visto il testo unico delle leggi sull’ordinamento della Corte dei Conti, approvato con regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214;

vista la legge 21 marzo 1953, n. 161;

vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20;

vista la deliberazione n. 14/2000 delle Sezioni riunite della Corte dei Conti, adottata nell’adunanza del 16 giugno 2000;

visto l’art. 27 della legge 24 novembre 2000, n. 340;

udito il relatore ********************************;

sentiti per il Ministero della Pubblica Istruzione il dott. **************, ****************** della Direzione regionale della Lombardia, nonché la **********************, Dirigente responsabile dell’Ufficio legale;

Ritenuto in

In data 17 maggio 2006 è pervenuto all’Ufficio per il controllo preventivo di legittimità il Decreto direttoriale con il quale si dispone il conferimento “dell’ incarico nominale a tempo determinato di direzione presso l’Istituzione Scolastica “LS SEVERI” alla dott.ssa *************, ”utilizzata presso USR LOMBARDIA / ARTICOLAZIONI MILANO”, (art. 1), a decorrere dal 1° settembre 2004 e fino al 31 agosto 2007 (art. 3).

In sede istruttoria (rilievo n. 20 del 12 giugno 2006) sono stati sollevati dei dubbi in ordine alla corrispondenza della fattispecie esaminata con l’ordinamento vigente in relazione sia al significativo ritardo con il quale l’atto era stato inviato alla registrazione rispetto alla data di decorrenza dell’incarico che alla determinatezza dell’incarico stesso.

In sede di risposta al citato rilievo, pervenuta all’ufficio in data 12 luglio 2006, l’Ufficio Scolastico Regionale ha specificato che il dirigente era utilizzato presso l’USR Lombardia a seguito di una non meglio precisata procedura di conciliazione.     

Le argomentazioni dell’Amministrazione non sono apparse idonee, ad avviso dell’Ufficio, a far ritenere superati i dubbi sollevati in sede istruttoria, in ordine alla legittimità del decreto de quo.

Pertanto il magistrato istruttore, con nota in data 14 luglio 2006, ha rimesso gli atti al Consigliere delegato perchè deferisse la questione alla Sezione regionale di controllo. Il Consigliere delegato, con nota in pari data, ha trasmesso gli atti al Presidente della Sezione perchè il provvedimento stesso fosse sottoposto al vaglio collegiale della Sezione.

Il Presidente della Sezione con ordinanza del 14 luglio 2006 ha convocato per il giorno 4 agosto 2006 il Collegio per l’esame e la pronuncia sul visto e conseguente registrazione del provvedimento in parola.

All’odierna adunanza sono presenti per il Ministero della Pubblica Istruzione il dott. ************** e la **********************, che nel prendere la parola hanno ribadito le argomentazioni formulate nella memoria di risposta al rilievo e la dott. ssa **************ò, per conto della Ragioneria Provinciale dello Stato di Milano.

La questione all’esame della Sezione concerne diversi profili di legittimità del provvedimento di nomina della dott. *************. Innanzitutto risulta che sia stato conferito un incarico dirigenziale della durata di tre anni e che il provvedimento sia stato inviato alla magistratura contabile per il controllo preventivo dopo che lo stesso avrebbe già dovuto esplicare i suoi effetti per un lungo periodo, corrispondente a più della metà della durata dell’incarico. Inoltre, la nomina avrebbe valore solo “nominale”.

L’Ufficio di controllo sostiene che in base al disposto dell’art. 3, comma 1, lett. b) della legge 14 gennaio 1994, n. 20, gli atti di nomina dei dirigenti sono sottoposti al controllo preventivo di legittimità della Corte dei Conti e che tali atti acquistano efficacia solo al termine della procedura di controllo. Conseguentemente, nel caso di specie, il contenuto dell’atto che prevede una durata dell’incarico compresa fra il 1° settembre 2004 e il 31 agosto 2007 non sembra idoneo a raggiungere il suo scopo poiché è stato trasmesso a questo Ufficio per la registrazione solo il 17 maggio 2006.

L’Amministrazione della Pubblica Istruzione, di contro, rileva che il ritardo con il quale l’atto è stato trasmesso alla Corte dei Conti per la registrazione sarebbe dipeso dalla complessità del procedimento di nomina dei dirigenti scolastici e dall’elevato carico di lavoro dell’ufficio. In ogni caso, rileva che, oltretutto, in relazione alla posizione della dott. ******* l’iter di nomina si sarebbe perfezionato solo a seguito di una conciliazione giudiziale nel corso della quale l’interessata avrebbe dichiarato di accettare l’incarico in questione, in precedenza rifiutato, tanto da instaurare un procedimento contenzioso. Precisa ancora l’Ufficio Scolastico Regionale, che parte del ritardo sarebbe dipesa dal fatto che l’Amministrazione riteneva di dover inviare al controllo preventivo non solo l’atto di conferimento dell’incarico ma anche il contratto di diritto privato previsto dall’art. 19, co. 2 del d. lgs 30 marzo 2001, n. 165 che disciplina i rapporti di natura contrattuale con il dirigente e che viene sottoscritto da quest’ultimo in un secondo tempo.

Anche in relazione agli argomenti addotti dall’Amministrazione, la questione merita un’attenta e ponderata considerazione.

Il primo aspetto da considerare riguarda la natura e l’efficacia del controllo preventivo di legittimità operato dalla Corte dei Conti.

A questo proposito è bene precisare, in via preliminare, che le modifiche introdotte dall’art. 3 della legge 14 gennaio 1994, n. 20 non hanno inciso sulla natura del controllo preventivo, ma hanno solo limitato il numero degli atti sottoposti al controllo e disciplinato la procedura di esame, al fine di renderla più funzionale alle rinnovate esigenze dell’azione amministrativa.

La natura e l’efficacia del controllo non sono state invece incise dalla riforma.

Cosicchè al riguardo, in mancanza nella legge n. 20/1994 di specifiche previsioni normative sugli effetti del controllo preventivo, conservano piena validità le conclusioni cui sono giunte la magistratura contabile e la dottrina che, soprattutto in anni non recenti, si sono occupate della questione.

Il controllo preventivo della Corte dei Conti si esplica attraverso l’apposizione del visto e la successiva registrazione nei registri della Corte dei conti.

Il visto non è elemento costitutivo del provvedimento, ma è un elemento autonomo che produce l’effetto di rendere efficace il provvedimento amministrativo che sino al momento della sua apposizione , pur esistendo, non è in grado di esplicare i suoi effetti.

Il visto, pur non essendo un elemento costitutivo del provvedimento – che è pertanto esistente sin dalla sua emanazione – investe la fase procedimentale integrativa di efficacia necessaria perché il provvedimento stesso, ancorché esistente e valido, produca i suoi effetti.

Il visto, quale atto conclusivo positivo del controllo preventivo esterno, accerta la conformità a legge e consente l’esplicarsi degli effetti del provvedimento, che solo così è idoneo a modificare la realtà giuridica.

Questa conclusione è avvalorata dalla normativa per l’amministrazione del patrimonio e per la contabilità dello Stato laddove prevede che l’esecuzione dei contratti possa avvenire solo a seguito della registrazione da parte della Corte dei Conti (art. 19 r.d. 18 novembre 1923, n. 2440 e art. 117, r.d 23 maggio 1924, n. 827).

La giurisprudenza contabile ha statuito che, in considerazione della natura necessaria del controllo preventivo, le eventuali clausole contenute in un atto amministrativo che prevedano una esecuzione anticipata dell’atto in attesa della conclusione del procedimento di controllo sono nulle (********, sez. contr. 10 febbraio 2000, n. 14).

Ne consegue che l’atto non può essere posto in esecuzione prima che si concluda il procedimento di controllo, posto che lo stesso manca del requisito dell’efficacia.

Al fine di agevolare l’azione amministrativa e di garantirne la continuità, la giurisprudenza ha ritenuto che, in casi eccezionali, l’atto possa essere posto in esecuzione prima della conclusione del procedimenti di controllo, ma successivamente all’avvio del procedimento di controllo i cui effetti, concludendosi positivamente, retroagiscono al momento di formazione dell’atto. In questo caso è, però, necessario che non vi sia soluzione di continuità fra emanazione dell’atto e trasmissione del provvedimento alla Corte dei Conti.

Nel caso di specie, l’atto sottoposto al controllo preventivo prevede una durata dell’incarico dirigenziale dal 1° settembre 2004 al 31 agosto 2007, ma è stato inviato alla Corte dei Conti dopo più di 19 mesi dalla sua emanazione.

Sulla base delle considerazioni innanzi esposte, in ogni caso gli effetti del provvedimento non potrebbero prodursi che dalla data del suo invio alla corte dei conti, con la conseguenza che l’atto non può regolare l’attribuzione della funzione dirigenziale dal 1° settembre 2004 almeno sino alla data del 17 maggio 2006 e sotto tale aspetto non è conforme a legge perché inidoneo a raggiungere lo scopo.

Peraltro, occorre ancora rilevare che le ragioni addotte dall’Amministrazione a sostegno della legittimità dell’atto di conferimento dell’incarico dirigenziale in questione non colgono nel segno.

Invero, la complessità del procedimento di assegnazione degli incarichi dirigenziali ai dirigenti scolastici e l’estensione del territorio regionale nel quale opera l’Amministrazione conferente possono essere, eventualmente, elementi di giustificazione del comportamento di chi ha agito per conto dell’Amministrazione, ma non possono incidere sulla legittimità del procedimento amministrativo e sul momento di acquisto dell’efficacia dell’atto.

E’ onere dell’amministrazione organizzare la sua attività in modo da garantire il rispetto sostanziale della normativa vigente. D’altro canto, trattandosi di incarichi dirigenziali di istituti scolastici se è prevista una decorrenza è ragionevole ritenere che gli interessati assumano l’incarico ad una certa data (quella indicata nell’atto) e che in quel momento la procedura di nomina e conferimento dell’incarico sia conclusa, a garanzia dei dirigenti scolastici e dei terzi, come risulta previsto, peraltro, dalla contrattazione collettiva di settore (CCNL 1° marzo 2002 e 11 aprile 2006).

La circostanza addotta dall’Amministrazione secondo la quale l’atto sarebbe stato inviato alla registrazione solo dopo la conclusione di una procedura di conciliazione non assume alcuna rilevanza in questo contesto perché si tratta di un fatto estrinseco al procedimento di controllo.

Peraltro, le spiegazioni fornite dall’Amministrazione mettono in luce un ulteriore grave profilo di illegittimità del provvedimento in questione.

Risulta, infatti, che alla dirigente non sia stato assegnato l’incarico effettivo della direzione dell’Istituzione Scolastica LS Severi, ma solo un incarico di direzione nominale o figurata.

Insomma, al dirigente che sta svolgendo un altro incarico (nella specie distaccata presso USR Lombardia/Articolazioni Milano) verrebbe anche affidato in via figurata l’incarico di direzione di un istituto scolastico che, in effetti, non verrebbe mai svolto.

L’incarico dirigenziale solo nominale o figurato non risulta previsto dal d. lgs. n. 165 del 2001 e contrasta con tutte le norme ed i principi in materia di attività dirigenziale che prevedono il conferimento e lo svolgimento di un incarico specifico, con precisi obiettivi, anche al fine di verificarne i risultati ed erogare parte del trattamento retributivo.

Anche la contrattazione collettiva di settore (CCNL 1° marzo 2002 e 11 aprile 2006) detta norme relative alle modalità di conferimento degli incarichi, senza prevedere una siffatta categoria di incarichi nominali o figurati. Anzi, precisa che ai dirigenti ai quali siano affidati particolari incarichi all’estero, ovvero di studio, di ricerca o di staff venga conferito apposito incarico contenente le specificazioni relative all’attività e l’indicazione degli obiettivi.

In conclusione, anche sotto questo profilo il provvedimento appare illegittimo.

Il provvedimento all’esame, confliggendo con l’attuale assetto normativo risulta, pertanto, illegittimo.

Rifiuta il visto e la conseguente registrazione del provvedimento in epigrafe.

 

Così deciso in Milano nella Camera di consiglio del 4 agosto 2006.

 

Il Relatore                                                      Il Presidente

(*******************)                                     (*******************)

 

 

Depositato in Segreteria il 30 agosto 2006

 

IL DIRETTORE DELLA SEGRETERIA