Appalti pubblici: il CCNL diverso non si compensa con il superminimo

Negli appalti pubblici la scelta del contratto collettivo applicabile non è un dato meramente organizzativo dell’impresa, ma incide direttamente sulla correttezza della gara, sulla tutela dei lavoratori e sulla parità concorrenziale tra operatori economici. Con una recente sentenza, il Consiglio di Stato, Sezione Quinta, è intervenuto su un tema di notevole rilievo applicativo: la verifica di equivalenza delle tutele normative ed economiche tra il CCNL indicato dalla stazione appaltante e quello diverso applicato dall’aggiudicatario.
La questione nasce nell’ambito di una procedura relativa alla concessione dei servizi di fruizione della spiaggia “La Pelosa”, per gli anni 2025-2027, con possibile rinnovo per il 2028. L’appellante contestava, tra l’altro, la valutazione compiuta dalla stazione appaltante sull’equivalenza del contratto collettivo applicato dall’aggiudicataria. Il punto decisivo riguardava la possibilità di colmare il divario economico tra i due CCNL mediante un impegno unilaterale dell’operatore economico a riconoscere ai lavoratori un superminimo o un’indennità aggiuntiva non assorbibile. In materia consigliamo il volume Il rapporto di lavoro nelle esternalizzazioni e negli appalti di servizi – Tutele retributive, responsabilità solidale e nuove clausole sociali, disponibile su Shop Maggioli e su Amazon. Abbiamo anche organizzato la seconda edizione del Corso di formazione in sicurezza sul lavoro – Analisi dei rischi, appalti privati e pubblici e tecniche ispettive INL.

1. Il nodo dell’art. 11 del Codice dei contratti

La decisione ruota attorno all’art. 11 del d.lgs. 36/2023, norma centrale nel nuovo equilibrio tra libertà organizzativa dell’impresa e tutela del lavoro negli appalti pubblici. La disposizione prevede che al personale impiegato nell’esecuzione di lavori, servizi e forniture oggetto di appalti pubblici e concessioni sia applicato il contratto collettivo nazionale e territoriale pertinente al settore e alla zona di esecuzione della prestazione.
Il Codice non esclude che l’operatore economico possa applicare un CCNL diverso da quello indicato dalla stazione appaltante. Tuttavia, questa facoltà è ammessa solo se il contratto collettivo prescelto garantisce ai dipendenti le stesse tutele normative ed economiche. Prima dell’aggiudicazione, la stazione appaltante deve quindi acquisire e verificare la dichiarazione di equivalenza.
La ratio è duplice: da un lato, preservare il margine di autonomia dell’imprenditore nella scelta del modello organizzativo; dall’altro, impedire che il confronto concorrenziale si traduca in una riduzione delle garanzie dei lavoratori impiegati nella commessa pubblica. In materia consigliamo il volume Il rapporto di lavoro nelle esternalizzazioni e negli appalti di servizi – Tutele retributive, responsabilità solidale e nuove clausole sociali, disponibile su Shop Maggioli e su Amazon

2. Il superminimo non può sostituire il contratto collettivo

Il passaggio più rilevante della sentenza riguarda il ruolo del superminimo non assorbibile. Secondo il Consiglio di Stato, tale voce retributiva, quando dipende da un impegno unilaterale del datore di lavoro, non può essere utilizzata per dimostrare l’equivalenza tra due contratti collettivi.
Il ragionamento del Collegio è netto: l’art. 11 impone di confrontare le tutele contenute nei contratti collettivi, non quelle eventualmente aggiunte dall’operatore economico attraverso dichiarazioni unilaterali. L’equivalenza deve emergere dal CCNL applicato, perché solo il contratto collettivo è il risultato di un confronto tra parti sociali e offre garanzie verificabili in modo preventivo e stabile.
Diversamente, l’impegno al pagamento di una somma aggiuntiva, anche se formulato in modo apparentemente vincolante nei confronti della stazione appaltante, resta estraneo alla dinamica collettiva. Non coinvolge le organizzazioni sindacali e non assicura, ex ante, lo stesso livello di protezione che deriva da una disciplina contrattuale collettiva.

3. Una tutela contro il dumping contrattuale

La pronuncia assume rilievo anche nella prospettiva del contrasto al dumping contrattuale. Negli appalti pubblici, infatti, il ricorso a un CCNL meno oneroso può incidere sulla formulazione dell’offerta economica, alterando la parità tra concorrenti e comprimendo indirettamente i diritti dei lavoratori.
Il Consiglio di Stato chiarisce che l’equivalenza non richiede una perfetta identità tra i contratti collettivi posti a confronto. Se così fosse, verrebbe meno la stessa possibilità, prevista dal Codice, di applicare un contratto diverso. Tuttavia, le differenze non possono essere neutralizzate attraverso strumenti esterni al CCNL, predisposti unilateralmente dall’impresa.
La verifica deve dunque rimanere ancorata al contenuto del contratto collettivo: minimi retributivi, istituti normativi, trattamento economico complessivo, tutele indirette e garanzie applicabili al personale impiegato nell’appalto.

4. Gli effetti sulla gara e sul contratto

Nel caso esaminato, l’indennità aggiuntiva era stata prevista autonomamente dall’aggiudicataria, senza confronto preventivo con le organizzazioni sindacali. Per il Consiglio di Stato, ciò non rispettava né la lettera dell’art. 11 né la sua funzione protettiva.
Da qui l’illegittimità del giudizio di equivalenza compiuto dalla stazione appaltante e, conseguentemente, l’annullamento dell’aggiudicazione. Il Collegio ha inoltre dichiarato l’inefficacia del contratto, disponendo il subentro dell’appellante, ma solo a partire dal giorno successivo alla chiusura della stagione balneare 2026, in ragione delle esigenze operative connesse alla stagione in corso.

5. Un principio operativo per le stazioni appaltanti

La sentenza offre un’indicazione pratica molto chiara: nella verifica di equivalenza tra CCNL, la stazione appaltante non può limitarsi a considerare promesse retributive aggiuntive dell’operatore economico. Occorre verificare se le tutele equivalenti siano effettivamente contenute nel contratto collettivo applicato.
Il superminimo unilaterale, anche se non assorbibile, non basta. La tutela dei lavoratori negli appalti pubblici deve poggiare su basi collettive, verificabili e non rimesse alla sola iniziativa datoriale.

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