Appalti e costo del lavoro: il Consiglio di Stato rafforza la verifica sull’offerta

Negli appalti ad alta intensità di manodopera, la sostenibilità dell’offerta economica non può essere valutata in modo meramente formale. Lo chiarisce il Consiglio di Stato, Sezione V, con la sentenza 21 maggio 2026, n. 4088, intervenuta su una procedura per l’affidamento del servizio di pulizia delle aree interne ed esterne di alcuni aeroporti pugliesi.
La decisione assume particolare rilievo perché affronta il rapporto tra costo del lavoro, tabelle ministeriali, rinnovo del contratto collettivo e verifica di anomalia dell’offerta. Il Collegio non afferma un automatismo espulsivo in caso di scostamento dai valori tabellari, ma censura la verifica di congruità svolta dalla stazione appaltante, ritenendola incompleta rispetto alle condizioni effettive e prevedibili di esecuzione dell’appalto. In materia consigliamo il volume Il rapporto di lavoro nelle esternalizzazioni e negli appalti di servizi – Tutele retributive, responsabilità solidale e nuove clausole sociali, disponibile su Shop Maggioli e su Amazon. Abbiamo anche organizzato la seconda edizione del Corso di formazione in sicurezza sul lavoro – Analisi dei rischi, appalti privati e pubblici e tecniche ispettive INL.

1. Tabelle ministeriali e minimi salariali: una distinzione decisiva

Uno dei passaggi più significativi della sentenza riguarda la distinzione tra minimi salariali inderogabili e costo medio della manodopera indicato nelle tabelle ministeriali.
Il Consiglio di Stato ribadisce che le tabelle ministeriali non costituiscono un parametro assoluto e insuperabile. Esse hanno funzione indicativa e rappresentano un criterio di riferimento per valutare la serietà dell’offerta. Ne consegue che il mero scostamento tra il costo dichiarato dall’operatore economico e il costo medio tabellare non determina, di per sé, la violazione dei minimi salariali.
Questa impostazione evita una lettura automatica e rigida della disciplina. L’impresa può giustificare costi inferiori rispetto alle tabelle, purché dimostri, con elementi concreti e documentati, che la propria organizzazione aziendale consente comunque il rispetto delle tutele retributive e contributive dei lavoratori. In materia consigliamo il volume Il rapporto di lavoro nelle esternalizzazioni e negli appalti di servizi – Tutele retributive, responsabilità solidale e nuove clausole sociali, disponibile su Shop Maggioli e su Amazon.

2. La verifica di congruità guarda anche all’esecuzione

Il cuore della decisione riguarda il momento temporale della verifica. L’aggiudicataria aveva formulato l’offerta sulla base delle tabelle disponibili al momento della presentazione della domanda. Tuttavia, prima della conclusione del subprocedimento di verifica dell’anomalia era intervenuto il rinnovo del CCNL di settore.
Secondo il Consiglio di Stato, tale circostanza non poteva essere ignorata. L’aumento del costo del personale derivante dal rinnovo del contratto collettivo non è un evento imprevedibile, ma una normale evenienza dell’attività imprenditoriale. Per questo motivo, la stazione appaltante avrebbe dovuto tenerne conto nel giudizio di congruità.
Il principio è di notevole impatto pratico: la verifica dell’offerta non può essere cristallizzata al solo momento della sua presentazione, quando sopravvengano elementi già conoscibili nella fase di controllo e destinati a incidere sull’esecuzione del contratto.

3. Il costo del lavoro nel nuovo Codice dei contratti

La sentenza valorizza la tutela rafforzata del lavoro nel d.lgs. 36/2023. L’obbligo di indicare separatamente i costi della manodopera non è un adempimento neutro o puramente dichiarativo, ma serve a responsabilizzare l’operatore economico nella costruzione dell’offerta.
Negli appalti labour intensive, la competizione sul prezzo incontra un limite nella necessità di assicurare condizioni economiche sostenibili e rispettose delle garanzie dei lavoratori. La verifica di anomalia, pertanto, non può ridursi a un controllo astratto sulla capienza complessiva dell’offerta, ma deve verificare la coerenza delle singole voci che incidono sul costo del personale.

4. Decontribuzione, lavoro notturno e festivo: le voci da verificare

Il Consiglio di Stato individua anche ulteriori profili che la stazione appaltante dovrà riesaminare nella rinnovata verifica di congruità. Tra questi rientrano la rimodulazione dell’offerta dopo i chiarimenti INPS sulla decontribuzione Sud, gli oneri relativi al lavoro supplementare, nonché le maggiorazioni per lavoro notturno e festivo.
Si tratta di aspetti essenziali negli appalti di servizi continuativi, nei quali l’organizzazione del lavoro, le turnazioni, le sostituzioni e l’impiego di personale in fasce orarie particolari possono incidere in modo significativo sulla sostenibilità economica dell’offerta.

5. Il giudice annulla, ma non si sostituisce alla stazione appaltante

Altro profilo rilevante è il limite del sindacato giurisdizionale. Il Consiglio di Stato non dichiara direttamente incongrua l’offerta, né dispone l’aggiudicazione in favore della seconda classificata. Annulla invece l’aggiudicazione ai soli fini della ripetizione del subprocedimento di verifica della congruità.
La valutazione sulla sostenibilità dell’offerta resta affidata alla stazione appaltante, che dovrà riesercitare il proprio potere tenendo conto dei rilievi indicati dal giudice. La decisione conferma così un equilibrio tra controllo giurisdizionale e discrezionalità tecnica dell’amministrazione.

6. Una decisione di rilievo per gli appalti labour intensive

La sentenza offre indicazioni operative importanti per stazioni appaltanti e operatori economici. Nei servizi ad alta incidenza di manodopera, la verifica dell’offerta deve essere concreta, aggiornata e coerente con le condizioni effettive di esecuzione.
Il costo del lavoro non è una variabile comprimibile attraverso generiche rimodulazioni interne dell’offerta. Ogni scostamento deve essere giustificato, ogni beneficio contributivo deve essere effettivamente fruibile e ogni componente organizzativa del servizio deve risultare compatibile con le tutele previste dal contratto collettivo applicabile.
In questa prospettiva, la pronuncia rafforza il ruolo della verifica di congruità come strumento di tutela della corretta esecuzione dell’appalto e, insieme, dei diritti dei lavoratori impiegati nella commessa.

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