Annullamento giurisdizionale dell’atto amministrativo: quale gestione degli effetti?

di Francesca Miniscalco
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Il ruolo del G.A.

L’annullamento giurisdizionale dell’atto amministrativo -intendendosi per atto amministrativo sia il provvedimento amministrativo, sia l’atto riconducibile, anche mediatamente, all’esercizio di un pubblico potere- è rimesso alla giurisdizione del giudice amministrativo, a mente dell’art. 7 cpa.

L’art. 34, comma 1, lett. a), del cpa, infatti, dispone letteralmente che in caso di accoglimento del ricorso, il giudice, nei limiti della domanda, annulla in tutto o in parte il provvedimento impugnato.

L’azione di annullamento rientra nelle azioni di cognizione ed è regolamentata all’art. 29 del cpa: l’azione si propone nel termine di decadenza di sessanta giorni ed è esperita nel caso di violazione di legge, incompetenza ed eccesso di potere (richiamando, seppur implicitamente, l’art. 21 octies della L. n. 241/1990, rubricato “annullabilità del provvedimento”).

Sicché, allorquando il privato propone un ricorso dinanzi al giudice amministrativo, volto all’annullamento dell’atto amministrativo perché viziato da violazione di legge, da incompetenza o da eccesso di potere ed il giudice accoglie il ricorso, annullando in tutto o in parte il provvedimento impugnato, si realizzano peculiari effetti.

In particolare, l’effetto della sentenza di annullamento è di tipo demolitorio/caducatorio dell’atto impugnato. Infatti, il giudice amministrativo (ad eccezione dei casi di giurisdizione estesa al merito) non si sostituisce alla PA, ma con l’annullamento giurisdizionale dell’atto è la stessa amministrazione che deve -nell’esercizio del suo potere- nuovamente provvedere tenendo nella debita considerazione i rilievi indicati dalla sentenza.

Quando il giudice amministrativo annulla in parte il provvedimento impugnato, nella pratica capita sovente che la PA non provveda nuovamente all’emanazione dell’atto amministrativo sulla base dei rilievi indicati dalla sentenza: in questi casi l’ordinamento contempla, a tutela del privato, l’istituto del ricorso per l’ottemperanza della sentenza e del commissario ad acta (che si qualifica, come statuito anche da una recentissima adunanza plenaria del Consiglio di Stato, quale ausiliario del giudice).

Inoltre, applicando i principi generali, l’effetto dell’annullamento giurisdizionale dell’atto amministrativo comporta l’esecuzione della sentenza: tale principio è confermato dall’art. 33, comma 2, cpa, secondo il quale le sentenze di primo grado sono esecutive.

Inoltre, quando la sentenza passa in giudicato, l’accertamento ivi contenuto fa stato ad ogni effetto tra le parti, i loro eredi o aventi causa (art. 2909 c.c.).

La gestione degli effetti dell’annullamento giurisdizionale dell’atto amministrativo concerne anzitutto la necessità di assicurare l’attuazione del giudicato.

Infatti, l’art. 112 cpa espressamente sancisce che i provvedimenti del giudice amministrativo devono essere eseguiti dalla PA e dalle altre parti.

Dunque, la gestione degli effetti dell’annullamento giurisdizionale dell’atto amministrativo è rimessa alla doverosa esecuzione in capo alla amministrazione pubblica e alle altre parti del giudizio.

Infatti, se il giudice amministrativo annulla in parte l’atto amministrativo, rimettendo alla pubblica amministrazione la nuova valutazione degli interessi pubblici sulla base dei rilievi indicati dalla sentenza, ma la PA, chiamata a provvedere, rimane inerte, il ricorrente può esperire il giudizio di ottemperanza ex art. 112 e ss. cpa chiedendo l’ottemperanza della sentenza e la nomina di un commissario ad acta.

In questo caso, in altri termini, la gestione degli effetti dell’annullamento giurisdizionale dell’atto amministrativo è in capo al privato.

Può verificarsi, di contro, un’ipotesi di gestione degli effetti dell’annullamento giurisdizionale dell’atto amministrativo in capo alla PA, allorquando la stessa, ad esempio, voglia ottenere chiarimenti in ordine alle modalità di ottemperanza del provvedimento del giudice: in questo caso l’amministrazione può ricorrere al ricorso per chiarimenti, nell’ambito del giudizio di ottemperanza, ex art. 112, comma 5, cpa.

Non è da trascurare che la gestione degli effetti dell’annullamento giurisdizionale dell’atto amministrativo è in capo anche al giudice: infatti, l’art. 34, comma 1, lett. e), cpa dispone esplicitamente che il giudice, nei limiti della domanda, dispone le misure idonee ad assicurare l’attuazione del giudicato e delle pronunce non sospese, compresa la nomina di un commissario ad acta, che può avvenire anche in sede di cognizione con effetto dalla scadenza di un termine assegnato per l’ottemperanza.

La gestione degli effetti nei contratti pubblici

Andando ad esaminare le specifiche discipline di settore, occorre evidenziare che la legge regolamenta in maniera differente la gestione degli effetti dell’annullamento giurisdizionale dell’atto amministrativo.

Ad esempio, in materia di contratti pubblici, i cui atti concernenti le procedure di affidamento sono impugnabili unicamente mediante ricorso al TAR competente (art. 120, comma 1, cpa), allorquando il giudice annulla l’aggiudicazione definitiva, per espressa previsione normativa, lo stesso deve dichiarare anche l’inefficacia del contratto in casi di gravi violazioni (contemplati all’art. 121 cpa), precisando, in funzione delle deduzioni delle parti, della valutazione della gravità della condotta della stazione appaltante e della situazione di fatto, se la declaratoria di inefficacia è limitata alle prestazioni ancora da eseguire alla data della pubblicazione del dispositivo o opera in via retroattiva.

Sulla base delle suesposte argomentazioni, in questo caso, è il giudice che gestisce anche gli effetti dell’annullamento giurisdizionale dell’atto amministrativo, previo ovviamente il rispetto del principio di legalità (è la legge, infatti, ad attribuire il potere menzionato al giudice).

La gestione degli effetti in materia di ordinanze contingibili e urgenti

In materia di ordinanze contingibili e urgenti, ad esempio emanate dal Sindaco ex art. 192 del TUA, gli effetti dell’annullamento giurisdizionale dell’atto amministrativo devono essere gestiti dalle amministrazioni pubbliche che hanno emanato l’ordinanza in questione.

In altri termini, le stesse devono esprimersi provvedendo alle integrazioni necessarie per superare i rilievi indicati dalla sentenza.

Qualora la PA rimanga inerte, la parte può esperire ricorso di ottemperanza ex art. 114 cpa.

In particolare, il giudice, in caso di accoglimento del ricorso, ordina l’ottemperanza, prescrivendo le relative modalità, anche mediante la determinazione del contenuto del provvedimento o l’emanazione dello stesso in luogo dell’amministrazione, dichiara nulli gli eventuali atti in violazione o elusione del giudicato, nel caso di ottemperanza di sentenze non passate in giudicato o di altri provvedimenti, determina le modalità esecutive, considerando inefficaci gli atti emessi in violazione o elusione e provvede di conseguenza, nomina, inoltre, ove occorra un commissario ad acta.

La gestione degli effetti in materia di procedimenti VIA

Diversamente, in materia di “riemissione di provvedimenti annullati dal giudice per vizi inerenti ad atti endoprocedimentali” ex art. 21 decies della L. n. 241/1990 (articolo introdotto dal DL n. 76/2020 convertito, con modificazioni, dalla Legge n. 120/2020), sembrerebbe che la gestione degli effetti dell’annullamento giurisdizionale dell’atto amministrativo sia rimessa alla facoltà del privato (o meglio del proponente), al ricorrere di determinati presupposti.

Infatti, l’art. 21 decies della L. n. 241/1990[1] sancisce che in caso di annullamento di un provvedimento finale in virtù di una sentenza passata in giudicato, derivante da vizi inerenti ad uno o più atti emessi nel corso del procedimento di autorizzazione o di valutazione di impatto ambientale (VIA), il proponente può richiedere all’amministrazione procedente l’attivazione di un procedimento semplificato, ai fini della riadozione degli atti annullati.

Tale facoltà è prevista, tuttavia, qualora non si rendano necessarie modifiche al progetto e fermi restando tutti gli atti e i provvedimenti delle amministrazioni interessate resi nel suddetto procedimento: in tal caso, l’ente che ha adottato l’atto ritenuto viziato si esprime provvedendo alle integrazioni necessarie per superare i rilievi indicati dalla sentenza.

In questa peculiare ipotesi, quindi, la gestione degli effetti dell’annullamento giurisdizionale dell’atto amministrativo è rimessa alla facoltà del privato, il quale può attivare il procedimento semplificato appena menzionato e l’amministrazione deve necessariamente esprimersi al riguardo.

Sembrerebbe che questo nuovo istituto regolato all’art. 21 decies della L. n. 241/1990 si ponga in alternativa al ricorso per l’ottemperanza, al ricorrere delle condizioni ivi espresse, in un’ottica di semplificazione dell’azione amministrativa e di accelerazione economica, ma anche di maggiore celerità nella effettiva tutela del proponente.

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[1] Art. 21-decies L. 241/1990 – Riemissione di provvedimenti annullati dal giudice per vizi inerenti ad atti endoprocedimentali

1. In caso di annullamento di un provvedimento finale  in  virtu’ di una sentenza passata in giudicato, derivante da vizi  inerenti  ad uno o piu’ atti emessi nel corso del procedimento di autorizzazione o di valutazione di impatto ambientale, il proponente  puo’  richiedere all’amministrazione procedente e, in caso di  progetto  sottoposto  a valutazione di impatto ambientale, all’autorita’ competente ai  sensi del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152,  l’attivazione  di  un procedimento  semplificato,  ai  fini  della  riadozione  degli  atti annullati. Qualora non si rendano necessarie modifiche al progetto  e fermi restando tutti gli atti e i provvedimenti delle amministrazioni interessate  resi  nel  suddetto  procedimento,  l’amministrazione  o l’ente  che  abbia  adottato  l’atto  ritenuto  viziato  si   esprime provvedendo alle  integrazioni  necessarie  per  superare  i  rilievi indicati dalla sentenza. A tal  fine,  entro  quindici  giorni  dalla ricezione dell’istanza del proponente,  l’amministrazione  procedente trasmette l’istanza all’amministrazione o  all’ente  che  ha  emanato l’atto da riemettere, che vi provvede entro trenta  giorni.  Ricevuto l’atto ai  sensi  del  presente  comma,  o  decorso  il  termine  per l’adozione dell’atto  stesso,  l’amministrazione  riemette,  entro  i successivi trenta giorni, il provvedimento  di  autorizzazione  o  di valutazione di impatto ambientale,  in  attuazione,  ove  necessario, degli articoli  14-quater  e  14-quinquies  della  presente  legge  e dell’articolo 25, commi 2 e 2-bis, del decreto legislativo  3  aprile 2006, n. 152.

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