Alloggi A.T.E.R.P.: conflitto di giurisdizioni

Alloggi A.T.E.R.P.: conflitto di giurisdizioni

di Giancarlo Pitaro

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La sez. I del TAR della Calabria – Catanzaro, ha emanato la sentenza in forma breve n. 1514/2014, con cui ha negato la propria giurisdizione in merito al provvedimento di decadenza dall’alloggio A.T.E.R.P. del ricorrente emanato dal Comune gestore.

Con detta sentenza, i Giudici di primo grado hanno dichiarato inammissibile il ricorso proposto per difetto di giurisdizione ed hanno individuato nel Giudice Ordinario il Giudice legittimato ad esaminare nel merito la questione.

Tale sentenza rappresenta l’ultima di un orientamento minoritario ed evanescente che ancora continua, nonostante l’uniforme posizione del Consiglio di Stato a riguardo, ad essere utilizzato dai TAR per giustificare la propria carenza di giurisdizione e, pertanto, sgravare il proprio carico di lavoro.

Nel caso che occupa, il ricorrente, cittadino calabrese indigente e con gravi problemi di salute che lo costringevano a periodi di cura al di fuori dalla propria Regione, è stato destinatario dal Comune di dimora di una ordinanza di decadenza con cui il Comune ha ordinato l’immediata decadenza dal godimento dell’alloggio popolare in quanto, attraverso un iter istruttorio dubbio, aveva dimostrato che il soggetto non dimorasse più nell’abitazione concessa dall’ATERP e che, pertanto, non avesse più il requisito necessario per mantenere l’alloggio, ovvero “l’effettiva dimora stabile e abituale nel Comune” , ex art. 11 comma 9 d.P.R. 30 dicembre 1972 n. 1035

Il ricorrente, sentendosi leso dal provvedimento amministrativo emanato di decadenza dall’alloggio, ha prontamente impugnato l’ordinanza di decadenza dinanzi il TAR territorialmente competente al fine di vederlo annullato,  evidenziando presso quella sede i vizi amministrativi dell’atto e le numerose illegittimità riscontrate.

All’udienza cautelare, però, i Giudici Amministrativi si sono riservati di decidere in forma semplificata in merito alla sussistenza della giurisdizione.

Infine, con la sentenza n. 1514/2014, il TAR si è così espresso declinando la propria giurisdizione in favore del Giudice Ordinario: “le controversie nelle quali si contesti il potere dell’ente assegnante di pronunciare l’estinzione del già sorto diritto soggettivo dell’assegnatario al godimento dell’alloggio, sorte dopo l’assegnazione appartengono all’autorità giudiziaria ordinaria; tanto in considerazione del fatto che i relativi atti adottati , variamente definiti di “revoca” , “decadenza”, “risoluzione”, non costituiscono espressione di una ponderazione tra l’interesse pubblico e quello privato , ma si configurano come atti di valutazione del rispetto da parte dell’assegnatario di obblighi assunti al momento della stipula del contratto , ovvero si sostanziano in atti di accertamento del diritto vantato dal terzo al subentro sulla base dei requisiti richiesti dalla legge…”

Il TAR, pertanto, riconoscendo valenza ad un orientamento minoritario e ripetutamente sovvertito dal Consiglio di Stato, ha ritenuto valida il discernimento della propria giurisdizione sulla base dell’interesse legittimo/diritto soggettivo, di volta in volta, preminente.

Secondo quanto statuito dal TAR, infatti, solo la prima fase del procedimento di assegnazione dell’alloggio popolare può definirsi “amministrativa” e, conseguentemente, rientrare nella giurisdizione del Giudice Amministrativo, in quanto “fase del procedimento amministrativo strumentale all’assegnazione , caratterizzato da poteri pubblicistici”, mentre la fase attinente al rapporto locativo costituitosi in seguito a detta assegnazione è appartiene alla giurisdizione del Giudice Ordinario, titolare della tutela delle situazioni di diritto soggettivo perfetto.

Il TAR ha ritenuto che il provvedimento di decadenza , ex art. 47 della legge Regionale Calabria n. 32/1996, dell’assegnazione di un alloggio di edilizia residenziale popolare ,per sopravvenuta mancanza di un requisito necessario al suo mantenimento, possa ledere esclusivamente il diritto soggettivo alla casa dell’interessato e, pertanto, stante la bipartizione granitica, ha dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario, giudice dei diritti soggettivi, senza confermare il  previo decreto di sospensione né il fatto che il cittadino indigente e senza abitazione si sarebbe ritrovato privo di un tetto sulla testa.

L’orientamento minoritario e risalente con cui il TAR Catanzaro ha negato la propria giurisdizione appare, però , alla luce della unanime giurisprudenza del Consiglio di Stato, nonché della sentenza dell’Adunanza Plenaria  n. 28 del 1995 e dal parere n. 28/1994, superato e ancestrale.

Nel parere n. 28/1994, il Consiglio di Stato in Adunanza Plenaria ha affermato che il problema della giurisdizione è sorto con riguardo al provvedimento di decadenza dall’alloggio popolare , materia regolata dal d.P.R. n. 1035/1972, in relazione all’art. 11 co. 13 che prevedeva esplicitamente la competenza del Pretore per l’opposizione al decreto di rilascio.

Il difetto di giurisdizione del G.A., affermato dalla Cassazione già dal 1979, è stato motivato dall’interpretazione estensiva data all’art. 11 co. 13 del d.P.R 1035/1972 che ha reso “principio generale” la giurisdizione del G.O. anche ai casi di annullamento o revoca, (meglio “decadenza”), dell’assegnazione e di rilascio dell’alloggio occupato senza titolo.

Un tesi minoritaria dell’epoca, (Cass. n. 4827/1978, etc.), ha riconosciuto il carattere eccezionale del comma in questione ed ha affermato l’impossibilità di applicare un’interpretazione estensiva della giurisdizione del G.O. anche ai casi di revoca, decadenza e assegnazione sine titulo.

In seguito, l’orientamento maggioritario si è incentrato , appunto, sul distinguo della fase amministrativa/G.A. e delle fasi successive , inerenti al rapporto di locazione, assunto come rapporto di natura privatistica e , pertanto, spettanti alla giurisdizione del G.O.

Al contrario, il Giudice Amministrativo, (nello specifico la IV sez. del Consiglio di Stato), ha sempre ritenuto la propria giurisdizione, sulla base del rilievo che anche nell’ipotesi del venir meno dei requisiti prescritti per l’assegnazione , “si tratta comunque di poteri pubblicistici dell’ente , esercitati al precipuo fine di assicurare gli alloggi popolari a chi ne abbia più bisogno , con la conseguenza che i provvedimenti di revoca adottati inciderebbero soltanto indirettamente le posizioni civilistiche inerenti l rapporto di locazione, essendo rivolti essenzialmente al controllo della permanente aderenza delle singole situazioni degli assegnatari all’obiettivo, di natura pubblicistica sopraindicato”, (così, in Ad. Plen. , sent. n. 28/1994).

Secondo l’Adunanza Plenaria del 1994, infatti, gli alloggi popolare rientrano nello schema tipico dei meccanismi interni ai rapporti concessori in cui l’esercizio di potestà amministrative, qualunque sia il vincolo che la legge pone a detta potestà, incide su situazioni di interesse legittimo.

L’Adunanza Plenaria ha, inoltre, riconosciuto la giurisdizione amministrativa sugli alloggi popolari anche in base all’art. 5 della legge n. 1034/1971 secondo cui vi è giurisdizione esclusiva in tema di “atti e provvedimenti relativi a rapporti di concessione di beni o servizi pubblici”.

Facendo un salto di quasi trenta anni,  la Corte Costituzionale, con sentenza n. 204 del 2004, con cui sono state annullate le disposizioni di legge che stabilivano la giurisdizione esclusiva in determinate materie del G.O, ha comportato la reviviscenza dell’art. 5 della legge TAR  e pertanto la giurisdizione amministrativa in ordine agli alloggi popolari, beni pubblici indisponibili, in quanto il provvedimento di assegnazione di un bene patrimoniale indisponibile ha natura concessoria.

Perciò, termina l’Adunanza Plenaria, ripresa dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 4270/2014,  nella materia degli alloggi popolari non può trovare applicazione la distinzione generale di riparto di giurisdizione  tra interesse legittimo e diritto soggettivo in quanto la giurisdizione  è assegnata dall’applicazione della legge, l. 1034/1971 ,  in via esclusiva al Giudice Amministrativo.

Citando ancora differenti e unanime pronunziamenti, l’Adunanza Plenaria, con sentenza n. 6/2014, e il Consiglio di Stato, n. 1892 e 4270 del 2014, hanno recentemente ribadito, probabilmente anche a seguito delle numerose decisioni ribaltate dei TAR in merito alla giurisdizione,   che “senz’altro rientra la decadenza della concessione quale atto estintivo del precedente rapporto concessorio, nonché quale presupposto giustificativo per il consequenziale rilascio della concessione in favore di altro soggetto che ne abbia titolo”.

Gli alloggi popolari sono qualificabili come beni pubblici e , pertanto, non possono non far parte del patrimonio indisponibile  del Comune.

Il relativo atto di revoca/decadenza deve, pertanto, essere impugnato dinanzi al G.A. in quanto si tratta di “atto di decadenza di una concessione di un bene pubblico”,(così in Consiglio di Stato, n. 1892/2014)

In modo più sistematico, il Consiglio di Stato, sent. n. 1892/2014, ha affermato la propria giurisdizione in quanto anche qualora l’Amministrazione si avvalga di provvedimenti privatistici per dichiarare la cessazione degli effetti di un atto di assegnazione , vi è sempre giurisdizione del G.A. che non sussiste solo in un caso.

Il G.A. , infatti , cede la propria giurisdizione al G.O. solamente nel caso regolato dall’art. 11, co. 13 del d. P.R. n. 1035/1972, ovvero quanto al momento dell’assegnazione “L’alloggio deve essere stabilmente occupato dall’assegnatario entro trenta giorni e, se si tratti di lavoratore emigrato all’estero, entro sessanta giorni dalla consegna, salvo proroga da concedersi dall’Istituto autonomo per le case popolari a seguito di motivata istanza.”.

In caso contrario, ovvero qualora l’assegnatario non occupi l’alloggio assegnatogli entro il termine di trenta giorni, o sessanta per chi lavora all’estero, l’amministrazione emana una dichiarazione , “preliminare”, di decadenza dall’alloggio assegnato e mai occupato.

Solo e solamente contro il decreto dell’Istituto autonomo per le case popolari – che deve contenere il termine per il rilascio non superiore a sessanta giorni e che costituisce titolo esecutivo nei confronti dell’assegnatario e di chiunque occupi l’alloggio e non è soggetto a graduazioni o proroghe, l’interessato può proporre ricorso al pretore, oggi G.O., del luogo nel cui mandamento è situato l’alloggio, entro il termine perentorio di trenta giorni dalla notificazione del decreto stesso.

Pertanto, l’unica fattispecie che ricade nella giurisdizione ordinaria, (al di là di canoni, indennità e altri corrispettivi), è quella prevista dall’art. 11, co. 13 del d.P.R. 1035/1972 nel caso in cui l’alloggio assegnato non sia mai stato occupato dall’assegnatario ed entro i trenta giorni è disposto la decadenza, (non revoca), per mancanza di stabile occupazione dell’alloggio entro 30 giorni che può essere impugnata dinanzi al G.O.

Ad avvalorare ancora la tesi, inoltre,  è intervenuto nel 2010 il Legislatore che con la legge n. 104 ha previsto all’art. 133 la giurisdizione esclusiva del G.A. in merito ai beni pubblici ed ai rapporti concessori, ad esclusivo delle controversi relative ad indennità, canoni e altri corrispettivi.

In ogni caso permangono moltissimi contrasti giurisprudenziale tra il g.a. di primo grado e il Consiglio di Stato, sempre più occupato a ribaltare la tesi minoritaria affermata da alcuni TAR, affermando la giurisdizione del G.A.

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