Appalti, revisione prezzi ordinaria: le nuove Linee guida MIT

Il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti adotta un documento operativo che orienta le stazioni appaltanti nell’applicazione dell’art. 60 del Codice dei contratti, distinguendo tra revisione straordinaria e ordinaria e offrendo schemi di indicizzazione per i principali settori ad alta intensità di manodopera.
Con le Linee guida per la corretta attuazione della revisione dei prezzi cd. “ordinaria” negli appalti di servizi e forniture, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti apporta un’ulteriore evoluzione nell’iter di attuazione sistematica del Codice dei contratti pubblici (d.lgs. n. 36/2023), così come modificato dal d.lgs. n. 209/2024. Il documento, elaborato all’esito di un lungo confronto tra il MIT, ISTAT, le associazioni di categoria e le centrali di committenza, intende colmare un vuoto interpretativo che, dalla entrata in vigore del nuovo Codice, ha generato incertezza operativa presso le stazioni appaltanti e, di riflesso, contenziosi e squilibri nell’esecuzione dei contratti di durata. In materia consigliamo il volume Il rapporto di lavoro nelle esternalizzazioni e negli appalti di servizi – Tutele retributive, responsabilità solidale e nuove clausole sociali, disponibile su Shop Maggioli e su Amazon.

1. Quadro normativo, equilibrio contrattuale come principio fondante

L’istituto della revisione dei prezzi non è una novità nel panorama del diritto dei contratti pubblici. Tuttavia, la sua attuale configurazione, rintracciabile all’art. 60 del Codice vigente e all’Allegato II.2-bis, introduce elementi di significativa discontinuità rispetto al passato. Il fondamento normativo dell’istituto affonda le radici nei principi generali del Codice: l’art. 1 impone alle stazioni appaltanti di perseguire la massima utilità per la collettività mediante contratti idonei a coniugare qualità, economicità e certezza dei tempi; l’art. 9, a sua volta, cristallizza il principio di conservazione dell’equilibrio contrattuale, richiedendo che il rapporto rimanga proporzionato e stabile durante tutta la fase esecutiva. A questi si affianca il principio di fiducia di cui all’art. 2, che orienta l’azione amministrativa verso modelli decisionali fondati su responsabilità e proporzionalità, e il principio di leale collaborazione di matrice costituzionale, che informa i rapporti tra amministrazione e operatore economico nell’esecuzione del contratto. In tale prospettiva, la revisione dei prezzi non è soltanto un meccanismo tecnico di adeguamento economico, bensì uno strumento funzionale a preservare la fiducia reciproca tra le parti lungo l’intero ciclo di vita contrattuale. In materia consigliamo il volume Il rapporto di lavoro nelle esternalizzazioni e negli appalti di servizi – Tutele retributive, responsabilità solidale e nuove clausole sociali, disponibile su Shop Maggioli e su Amazon.

2. Struttura bifasica dell’art. 60, revisione straordinaria e ordinaria a confronto

“La revisione dei prezzi costituisce elemento fisiologico della disciplina contrattuale e, in quanto tale, concorre a dare attuazione concreta ai principi del risultato e dell’equilibrio”, recita la Relazione illustrativa al d.lgs. n. 209/2024, art. 60. L’hub della disciplina risiede infatti nella distinzione tra due strumenti revisionali che l’art. 60 configura quali complementari, non alternativi: la revisione prezzi straordinaria e la revisione prezzi ordinaria. Comprendere la differenza tra i due meccanismi è condizione preliminare per una corretta applicazione dell’istituto.

3. Revisione straordinaria vs. ordinaria

La revisione:

• straordinaria (art. 60, c. 1 e 1-bis, lett. b) si attiva automaticamente al superamento della soglia del 5% di variazione del costo della fornitura o del servizio; riconosce l’80% dell’eccedenza; opera su variazioni anomale e imprevedibili; parametrata a indici ISTAT predeterminati nell’Allegato II.2-bis;
• ordinaria (art. 60, c. 2-bis) è facoltativa ma caldamente raccomandata per i contratti di durata; governa le variazioni ordinarie e prevedibili dei prezzi attraverso meccanismi di indicizzazione programmati; lascia alle stazioni appaltanti ampia discrezionalità nella scelta dell’indice, nel rispetto delle corrispondenze CPV-ISTAT dell’Allegato II.2-bis.

Quanto al “meccanismo anti-duplicazione”, gli incrementi riconosciuti in via ordinaria non concorrono al raggiungimento delle soglie per l’attivazione della revisione straordinaria, evitando la remunerazione doppia dei medesimi incrementi. La Relazione tecnica al decreto correttivo chiarisce che la distinzione riflette quella tra dinamiche prevedibili, governabili attraverso clausole ordinarie, ed eventi eccezionali da fronteggiare con strumenti straordinari. L’impianto globale è coerente con la nozione civilistica di alea del contratto di cui all’art. 1467 c.c., dal momento che ambedue i meccanismi revisionali trovano il proprio limite nel cd. “rischio di impresa”, che non può mai essere integralmente neutralizzato: la revisione è uno strumento di riequilibrio, non di garanzia del profitto. La revisione prezzi presenta una esplicita funzione riequilibratrice e non già meramente compensativa, il meccanismo non può trasformarsi in uno strumento di surrettizia modifica dell’originario equilibrio tra prestazione e controprestazione.

4. Clausola di revisione ordinaria: natura, inserimento e contenuto minimo

Il comma 2-bis dell’art. 60 attribuisce alle stazioni appaltanti la facoltà di inserire “meccanismi ordinari di adeguamento del prezzo del contratto all’indice inflattivo convenzionalmente individuato dalle parti”. La formulazione risulta volutamente aperta e flessibile, in ragione dell’estrema eterogeneità degli appalti di servizi e forniture. Tuttavia, le Linee guida ammoniscono che tale flessibilità non equivale a discrezionalità illimitata: l’inserimento di clausole revisionali ordinarie nei contratti di durata esposti a fluttuazioni dei prezzi rappresenta una best practice raccomandata e, in molti casi, obbligatoria sul piano della corretta programmazione finanziaria. Sul piano pratico le stazioni appaltanti sono tenute ad agire in due fasi distinte. Nella fase di affidamento, già nei documenti iniziali di gara (bando, disciplinare, capitolato) devono essere inserite clausole chiare, precise e inequivoche che prevedano l’operatività del meccanismo indicizzato ai sensi dell’art. 60, c. 2-bis e dell’Allegato II.2-bis. Tali clausole devono includere un esplicito riferimento all’obbligo di traslazione degli adeguamenti ai subappaltatori, in proporzione alle prestazioni da essi eseguite, ai sensi dell’art. 119, c. 2-bis del Codice. La previsione deve altresì essere supportata dall’accantonamento nel quadro economico e finanziario delle relative somme. Nella fase di sottoscrizione del contratto, le clausole devono disciplinare con precisione:

• il dies a quo per il calcolo della variazione (individuato, ai sensi dell’art. 12, c. 1 dell’Allegato II.2-bis, nel mese di scadenza del termine massimo per l’aggiudicazione);
• la periodicità della revisione, preferibilmente allineata alla frequenza di aggiornamento dell’indice ISTAT di riferimento, con cadenza comunque almeno annuale;
• il divieto di computo degli incrementi ordinari ai fini dell’attivazione della soglia straordinaria;
• l’obbligo di riversamento agli operatori della filiera.

5. Indici di riferimento, mappa per settore merceologico

La Parte II delle Linee guida costituisce la sezione a più immediato impatto operativo. Per ognuno dei settori selezionati, il MIT, al termine di un confronto con la Consulta dei Servizi avviato nel luglio 2025, indica l’indice o il sistema ponderato di indici da utilizzare per il calcolo della revisione ordinaria. Per i settori ad alta intensità di manodopera, quali pulizie e sanificazioni, disinfestazioni, vigilanza e sicurezza, servizi sociali, la scelta cade sull’indice delle retribuzioni contrattuali orarie del pertinente codice ATECO, che si conferma essere la componente di costo del tutto preponderante. In questi casi non si utilizza un indice composito, bensì un indice diretto e settoriale, coerente con la struttura dei costi. Per i settori a struttura di costo più articolata, quali lavanolo, sterilizzazione dello strumentario chirurgico e ristorazione collettiva, le Linee guida propongono invece indici compositi ponderati. Per il lavanolo e la sterilizzazione, l’indice di riferimento IR è costruito attribuendo peso 0,40 all’indice delle retribuzioni contrattuali orarie ATECO 9601 (lavanderia e pulitura di articoli tessili) e peso 0,60 all’indice NIC generale. Per la ristorazione collettiva, il peso risulta tripartito: 0,45 alle retribuzioni ATECO 562, 0,45 all’indice NIC per la classe ECOICOP 01 (prodotti alimentari e bevande analcoliche) e 0,10 all’indice NIC generale. Quest’ultima formula rispecchia la duplice componente strutturale del servizio, lavoro e materie prime alimentari, e mira a garantire adeguatezza rappresentativa dell’andamento dei costi effettivi.

6. Tutela della filiera e obbligo di riversamento ai subappaltatori

Uno degli aspetti di maggiore rilievo sistematico riguarda l’estensione dell’effetto perequativo lungo tutta la catena contrattuale. Le Linee guida ribadiscono che la revisione dei prezzi non può arrestarsi al livello dell’affidatario principale, bensì deve propagarsi ai subappaltatori in proporzione al valore delle prestazioni da essi eseguite. Tale obbligo:

• discende sia dall’art. 119, c. 2-bis del Codice, sia dal principio di equilibrio contrattuale sancito dall’art. 9;
• trova conferma nella giurisprudenza amministrativa consolidata, secondo cui l’omesso riversamento integra violazione della buona fede contrattuale (Cons. Stato, sez. V, n. 1365/2019).

Le stazioni appaltanti sono, pertanto, tenute a subordinare il pagamento degli stati di avanzamento e del saldo alla presentazione, da parte dell’affidatario, di idonea documentazione comprovante l’avvenuto trasferimento degli adeguamenti ai subappaltatori. La mancata ottemperanza costituisce grave inadempimento, idoneo a giustificare sospensioni nei pagamenti o, nei casi più gravi, la risoluzione del contratto. Tale presidio assume una funzione di equità sociale ed economica, preordinata a tutelare le micro, piccole e medie imprese che operano nella filiera degli appalti pubblici di servizi, tradizionalmente le più esposte ai rischi di squilibrio.

7. Clausola di chiusura, rinegoziazione ed eccessiva onerosità sopravvenuta

Le Linee guida rammentano, infine, che il sistema revisionale delineato dall’art. 60 non esaurisce l’insieme degli strumenti di tutela dell’equilibrio contrattuale. Qualora né la revisione ordinaria né quella straordinaria risultassero sufficienti a preservare il principio di cui all’art. 9 del Codice, e qualora non fosse praticabile la rinegoziazione secondo buona fede, la stazione appaltante o l’appaltatore possono invocare la risoluzione del contratto per eccessiva onerosità sopravvenuta ai sensi dell’art. 1467 c.c. (richiamato dall’art. 12, c. 1, lett. b) del Codice), con diritto dell’appaltatore al solo pagamento delle prestazioni regolarmente eseguite ai sensi dell’art. 122, c. 5 del Codice. Si tratta, dunque, di una clausola di chiusura che preserva la coerenza sistematica dell’impianto, evitando che situazioni di squilibrio patologico rimangano prive di rimedio. In definitiva, le Linee guida del MIT rappresentano uno strumento di notevole utilità pratica, idoneo a orientare le stazioni appaltanti in un territorio normativo che, pur ben disciplinato dal Codice vigente, aveva generato incertezze applicative significative. La distinzione operativa tra revisione ordinaria e straordinaria, la mappatura per settore degli indici di riferimento e la sistematizzazione degli obblighi procedurali costituiscono un contributo fattivo alla certezza del diritto nei contratti pubblici di durata, con riflessi positivi attesi sulla riduzione del contenzioso e sulla stabilità del mercato degli appalti di servizi e forniture.

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