Ulteriore evoluzione (Aree, Fasce) e conclusioni: Evoluzione dell’assetto del personale della P.A. – Parte sesta

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            Il primo aspetto che salta immediatamente agli occhi è la differenza di tempi nella realizzazione delle procedure di inquadramento, fatto che ha comportato notevoli conseguenze sulla gestione del personale, nell’eccessivo tempo trascorso nel comparto ministeriale tra l’entrata in vigore della L. n. 312, con i conseguenti inquadramenti provvisori e gli inquadramenti definitivi, vi è stato un notevole afflusso in ruolo di nuovo personale sia per turnover che per ampliamento organici tali da provocare un vero smottamento in avanti dei ruoli, lasciando completamente scoperte le qualifiche iniziali senza la possibilità di ricoprirle mediante concorsi.

            Si realizzò così una conseguenza paradossale per cui la maggior parte del personale, se non si fosse voluto quasi raddoppiare gli organici, dovette continuare a svolgere le mansioni precedenti anche se inquadrato in un profilo professionale superiore; le fasce funzionali furono così snaturate in fasce puramente retributive, svuotando in parte la carica innovatrice della riforma in atto e per mantenere in piedi un minimo di efficienza si finì per mantenere una anima gerarchica in un corpo apparentemente rinnovato.

            Il trasformare una struttura impostata come accentratrice di potere e perciò dispensatrice di concessioni, se non di favori, in una agile struttura di coordinamento e controllo nella distribuzione e gestione delle risorse nazionali nei vari servizi di interesse pubblico è un fenomeno piuttosto lungo, necessitante di una profonda trasformazione culturale e anche di strutture, d’altronde il modello per progetto si risolse in molti casi nella creazione di progetti piuttosto fantasiosi se non pittoreschi nella ricerca di una giustificazione nella distribuzione di risorse.

            L’attività del comparto universitario risulta nei confronti degli inquadramenti ministeriali molto rapida, forse a causa della maggiore limitatezza dello stesso rispetto al complesso apparato ministeriale, fatto che favorì i lavori della Commissione paritetica nazionale di cui all’art. 80. Anche il decentramento attuato con il decreto interministeriale del 10/12/1980 è stato fonte di accelerazione procedurale e di una maggiore analisi delle situazioni locali, purtroppo in molti casi ha prevalso l’aspetto clientelare per una eccessiva osmosi con le strutture locali, causata dalla mancanza di una ottica di prospettiva gestionale a lungo termine anziché dispensatrice di immediati favori.

Quanto detto si evidenzia nel ricordato art. 2 della L. 21/2/1989, n. 63 il quale ha imposto con forza di legge gli inquadramenti più favorevoli contro sia l’operato della Corte che le eventuali ulteriori istruttorie delle Commissioni di ateneo, per non parlare dell’attività giurisdizionale amministrativa, questo a sicuro detrimento della riforma in atto.

            In tutto questo processo vi è stato un eccessivo frammischiarsi del potere politico nel potere amministrativo e purtroppo non sempre per questioni di alta amministrazione, si è così mostrata la debolezza di un apparato che avrebbe dovuto godere di una più alta qualificazione e di un adeguato prestigio sociale per potere respingere indebite interferenze, senza dovere sollecitare alcun intervento esterno, per di più l’azione amministrativa di controllo fu lenta e farraginosa favorendo eventuali pressioni (1). Ancora una volta una riforma dai lodevoli intenti presentò delle difficoltà di attuazione e non solo per debolezze legislative bensì per una scarsa incisività dirigenziale, ma per acquisire autorevolezza una dirigenza ha bisogno di forti quadri su cui appoggiarsi, dotati di larga autonomia e grande professionalità e non solo di tipo prevalentemente legalistico-formale.

            Purtroppo tale esigenza non fu colta, l’appiattimento indiscriminato verso l’alto sminuì le forti potenzialità esistenti annacquando e svilendo i quadri, anello di congiunzione e aggregazione per qualsiasi modello sia gerarchico che funzionale oltre che vivaio della futura dirigenza.

            Occorre riconoscere che il costituirsi di un forte gruppo di funzionari e collaboratori altamente specializzati fu visto dai sindacati con disinteresse o altrimenti come elemento di una possibile reazione, tendente al ricostituirsi di un sistema gerarchico autoritario e blocco alla progressione di status della massa dei propri iscritti. In realtà, come provano gli studi storici condotti da Kocka, la reazione avviene quando la distinzione fra due gruppi si carica di un significato politico, sociale e psicologico particolare per i diretti interessati e non più semplicemente di una più o meno elevata qualificazione, in altre parole quando un gruppo acquista la qualifica di ceto o classe sociale, avente uno status sorretto da “valori” di “superiorità” da difendere. (2)

            Fu un tentativo in concreto di elaborare una alternativa alla crisi che colpì tanto il modello direttoriale classico quanto l’utopia egualitaria degli anni ’70, il risultato fu l’elaborazione di modelli comportamentali caratterizzati da forti discontinuità e tensioni che si sono riflessi nella difficoltà di interpretare i propri ruoli, questa incertezza di ruolo si manifestò con riferimento sia alla propria immagine funzionale che ai rapporti con il restante personale.

            Le tensioni accumulate si sono estrinsecate soprattutto a partire da considerazioni dei propri interessi di ruolo, nelle accuse di incongruenze tra strategia e struttura e tra i gradi di conseguimento di alcuni obiettivi; si osservò infatti l’esclusione delle qualifiche superiori dai processi informativi e decisionali a cui avrebbero dovuto garantire la gestione a seguito dell’adozione di uno schema collaborativo funzionale anziché gerarchico, si ebbe in altre parole una incoerenza tra gli obiettivi finali definiti e gli obiettivi di supporto allestiti, fatto che determinò il venire meno di una identificazione tra personale ed obiettivi perseguiti (3).

            Vennero mantenute le caratteristiche di un apparato garantistico essenzialmente orientato a svolgere una funzione passiva di contenimento sociale e non una funzione attiva di coordinamento e vigilanza (4), d’altronde nei decenni successivi si susseguirono ulteriori riforme con inquadramenti prima nelle fasce A,B,C e successivamente nelle Aree, si tentò altresì di creare dal 2002 una vice dirigenza in cui nel primo decennio del duemila si susseguirono una serie di leggi che non ebbero attuazione, fino all’abolizione della normativa stessa  con il governo Monti nel 2012, né migliore sorte ebbe l’area quadri, si scatenarono lotte intestine nei vari apparati per ricoprire ruoli non ben definiti, la dirigenza privatizzata in termini ibridi in molti casi non fu in grado di gestire i rapporti e lo stesso suo reclutamento diede luogo a molti dubbi e favoritismi, in altre parole la flessibilità fu intesa come frammentazione e nel tentativo di riformare si esternalizzò e si crearono ulteriori nuovi istituti quali le varie Agenzie , in un alternarsi tra resistenze e interessate  fantasie creative.

            “E’ legittimo dubitare ed è lecito ritenere invece che anche in quegli anni si sia consolidato un modo di “essere italiani” che avevamo già colto nel “miracolo economico”…. Sul “rampantismo”, per usare un termine degli anni ottanta che sintetizza bene anche comportamenti di vent’anni prima: contrastati e limitati allora da identità collettive forti, da tensioni solidaristiche, da ansie di rinnovamento” (5).

            La ricerca della formazione di una classe dirigente, idonea ai nuovi compiti che l’apparato statale ebbe ad affrontare dalla formazione dell’unità d’Italia in poi, passò dal tentativo di istituire scuole di formazione idonee allo scopo, i filoni a cui si fece riferimento furono da una parte le Regie Militari Accademie e le Scuole tecniche di artiglieria di matrice sabauda (6) e dall’altra le istituzioni di matrice  francese napoleoniche date dai Politecnici e dalla Scuola Normale di Pisa, erede principale di questo tentativo è stata la Scuola Superiore di P.A. (S.S.P.A.) nata sul modello dell’E.N.A. francese, a cui si sono affiancate  le altre Scuole di formazione via via costituitesi nelle varie amministrazioni, i risultati non sono stati tuttavia fra i più brillanti essendo sempre rimasti canali di reclutamento paralleli e indipendenti, controllabili anche in termini clientelari dalle singole amministrazioni in uno stretto intreccio tra il politico – sindacale e l’alta amministrazione.

NOTE

1)    R. G. Rizzi, Clientelismo e pubblica Amministrazione in Italia (Riv. Trim. di Scienza dell’Amministrazione, anno 1988/4), p. 103;

2)    Alberto Baldissera, Alle origini della politica della disuguaglianza nell’Italia degli anni ’80: La marcia dei quarantamila (Quaderni di Sociologia, ed. di Comunità, anno 1984/1), p. 36 e ss.;

3)    Nando Dalla Chiesa, I capi intermedi: modelli di ruolo e identità (e discontinuità) culturali in un caso di modernizzazione aziendale (Rassegna Italiana di Sociologia, ed. Il Mulino, anno 1982/1 p. 77 e ss.;

4)    Massimo Paci, Lo studio del mercato del lavoro in Italia: una sintesi delle principali ricerche e interpretazioni (Quaderni di sociologia, ed. Einaudi, anno 1979/2-3), pp. 241 e 242;

5)    G. Cruiz, Storia della Repubblica, Donzelli ed. 2016, 215;

6)    W. Barberis, Le armi del Principe. La tradizione militare sabauda, Einaudi, 1988.

(Rielaborazione  della relazione  presentata dall’autore presso la S.S.P.A. – ROMA)

–         Dedicato alla ex Scuola Allievi Ufficiali e Sottoufficiali di Artiglieria (S.A.U.S.A) – Foligno – e alla III Brigata Missili “Aquileia” –