Tar sull’esigenza di garantire ai futuri medici adeguati livelli di formazione

di Mariacristina Cefaratti

Qui la sentenza: Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Terza, 1° marzo 2021 n. 2466 (link alla sentenza)

Riferimenti normativi: artt. 2, 4, 33 e 34 della Costituzione, artt. 1 e 3 della legge n. 264/1999

Con questa recente pronuncia il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio interviene sulla materia dei corsi di studio universitari ad accesso programmato nazionale, affermando alcuni principi che sembrano porsi in contrasto con precedenti pronunce del Consiglio di Stato sullo stesso tema.

In particolare i giudici, nell’esaminare il ricorso proposto da un candidato non rientrato tra gli ammessi al corso di studio ambito per l’insufficienza del punteggio ottenuto all’esito della selezione, si soffermano ad analizzare il rapporto tra l’offerta potenziale degli Atenei e il fabbisogno di professionalità espresso dal sistema sociale e produttivo.

È noto, infatti, che l’accesso ai corsi di laurea in Medicina e Chirurgia e in Odontoiatria e protesi dentaria è programmato a livello nazionale, ai sensi dell’art. 1 della legge n. 264/1999. L’art. 3 della medesima legge rimette la determinazione annuale del numero di posti complessivamente disponibili per l’immatricolazione ai suddetti corsi di studio al competente Ministero (Ministero dell’Università e della Ricerca, sentiti gli altri Ministeri interessati) che definisce il contingente degli immatricolabili per ciascun anno accademico “sulla base della valutazione dell’offerta potenziale del sistema universitario, tenendo anche conto del fabbisogno di professionalità del sistema sociale e produttivo”.

La ripartizione di tali posti tra gli Atenei che sono sede dei corsi in esame avviene (sempre con decreto ministeriale) “tenendo conto dell’offerta potenziale comunicata da ciascun ateneo e dell’esigenza di equilibrata attivazione dell’offerta formativa sul territorio”.

Il “fabbisogno di professionalità del sistema sociale e produttivo”, al quale fa riferimento il citato art. 3 della legge n. 264/99, è annualmente stabilito – ai sensi dell’art. 6-ter del D.Lgs. n. 502/1992 – in sede di Conferenza Stato/Regioni/Province autonome.

Il Collegio giudicante fonda la propria decisione (di non accoglimento del ricorso basato su due motivi, il primo dei quali eccepisce il difetto di istruttoria nell’individuare i posti da mettere a concorso ritenuti «insufficienti sia rispetto alle esigenze di medici per il servizio sanitario nazionale sia rispetto all’ampiezza dell’offerta formativa che le Università potrebbero garantire») innanzitutto sulla constatazione che «la previsione del cosiddetto “numero chiuso”, per l’accesso alla facoltà di Medicina, Chirurgia, Odontoiatria e Protesi Dentaria (…) ha superato il vaglio sia della Corte Costituzionale, sia degli organi di giustizia comunitari».

I giudici, infatti, rilevano come la Corte Costituzionale italiana abbia ritenuto infondate le questioni di legittimità sollevate con riferimento alla normativa nazionale che limita l’accesso alle Facoltà mediche «in funzione dell’esigenza, riconosciuta anche in ambito comunitario, di standard di formazione adeguati, a garanzia del possesso effettivo delle conoscenze necessarie per l’esercizio di determinate attività professionali, come quelle in ambito sanitario di cui si discute».

In particolare, i giudici del T.A.R. riconoscono «la necessità di conformare l’accesso alle Facoltà di Medicina alla congruità del rapporto fra numero di studenti e idoneità delle strutture, sotto il profilo non solo della didattica, ma anche della disponibilità di laboratori e della possibilità di avviare sufficienti esperienze cliniche, nonché di accedere alle specializzazioni».

L’esigenza di garantire elevati livelli di formazione e di professionalità dei futuri medici è stata riconosciuta prioritaria anche in ambito europeo tanto dalla Corte di Giustizia, che ha riconosciuto la facoltà dei singoli Stati di adottare le misure più opportune in tal senso, compresa la stessa limitazione dell’accesso agli studi universitari, «al fine di tutelare lo standard qualitativo della sanità pubblica», quanto dalla Corte Europea dei diritto dell’Uomo, la quale ha escluso che la normativa in esame possa integrare una violazione del diritto all’istruzione di cui all’art. 2 del Protocollo n. 1 alla Convenzione.

Acclarata la legittimità del disposto di cui all’art. 1 della legge n. 264/99, il Collegio si sofferma ad analizzare il contenuto del successivo art. 3 della legge medesima, a norma del quale – come si è detto – il numero complessivo degli immatricolabili ai corsi di studio ad accesso programmato spetta al Ministro dell’Università e della Ricerca, che riparte tali posti tra gli Atenei interessati tenuto conto del “potenziale formativo” da ciascuno di essi deliberato sulla base di criteri ben definiti dalla stessa norma (posti nelle aule, attrezzature e laboratori scientifici per la didattica, personale docente, personale tecnico, servizi di assistenza e tutorato, numero dei tirocini attivabili e dei posti disponibili nei laboratori e nelle aule attrezzate per le attività pratiche, modalità di partecipazione degli studenti alle attività formative obbligatorie).

L’offerta potenziale annuale dell’intero sistema universitario deve poi essere armonizzata con la “valutazione del fabbisogno di personale medico” che, ai sensi dell’art. 6-ter del D.Lgs. n. 502/1992, viene definito entro il 30 aprile di ciascun anno dal Ministro della Sanità “sentiti la Conferenza permanente per i rapporti fra lo Stato, le Regioni e le province autonome di Trento e Bolzano e la Federazione nazionale degli Ordini dei medici chirurghi e odontoiatri e degli altri Ordini e Collegi professionali interessati”.

Circa il rapporto tra questi due fattori – il potenziale formativo del sistema universitario da un lato e il fabbisogno di personale medico dall’altro – il Collegio giudicante attribuisce al primo un carattere prioritario ritenuto “difficilmente confutabile, in base al dettato del citato art. 3, comma 1, lettera a) della legge n. 264 del 1999”, in quanto quest’ultimo, secondo i giudici, individua nel fabbisogno del sistema sociale e produttivo “un fattore aggiuntivo, in realtà tale da introdurre margini di discrezionalità (…) nella fissazione del contingente annuale dei posti di cui trattasi”.

Ribaltando l’interpretazione di questa norma data dai giudici del Consiglio di Stato (si confronti la ormai nota sentenza n. 5429/2020 della Sezione Sesta e tutti i provvedimenti che ad essa fanno riferimento), il Collegio afferma che, poiché l’esigenza di garantire adeguati livelli di formazione rappresenta il “vero pilastro giustificativo del numero chiuso” e legittima pertanto le previsioni contenute nell’art. 1 della legge n. 264/99, qualora tra potenziale formativo e fabbisogno di personale medico ci fosse uno scostamento notevole e, in particolare, nell’ipotesi di un fabbisogno superiore alle capacità formative del sistema universitario, ciò non necessariamente ed automaticamente porterebbe alla conseguenza di aumentare il numero dei posti disponibili per le immatricolazioni, perché quest’ultimo dato è strettamente vincolato ai criteri strutturali richiamati nell’art. 3 della legge n. 264/99.

Secondo i giudici in tali casi il Ministero deve, con un «delicato bilanciamento di interessi», adottare di volta in volta decisioni «razionali, congrue e non basate su erronei presupposti di fatto», tenendo conto tanto del «livello di formazione da assicurare ai nuovi medici», quanto delle «concrete possibilità di avviamento al mondo del lavoro, da garantire ragionevolmente agli stessi, dopo un percorso di studio particolarmente lungo e complesso».

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L’emergenza sanitaria provocata dal Covid-19 e le carenze del Sistema Sanitario Nazionale italiano che la pandemia ha evidenziato rendono di grande attualità la problematica della formazione dei medici e della stima del fabbisogno di personale sanitario in genere nel nostro Paese.

Il principio affermato nella richiamata sentenza n. 5429 pubblicata l’11 settembre 2020, con la quale il Consiglio di Stato – evidenziando un deficit di istruttoria nella determinazione del numero dei posti messi a concorso, inferiore al fabbisogno di professionalità espresso del sistema sociale e produttivo^[1] – ha affermato l’illegittimità del D.M. di definizione dei posti disponibili per le immatricolazioni al corso di laurea in Medicina e Chirurgia per l’a.a. 2018/2019, ha provocato un vero e proprio “terremoto” in materia di accesso programmato, che rischia di alimentare oltremodo il contenzioso sull’argomento, anche perché soltanto qualche mese prima (si veda per tutte la sentenza n. 4266 pubblicata il 2 luglio 2020) la medesima Sezione del Consiglio di Stato, sia pure con riferimento al precedente a.a. 2017/2018, aveva espresso un diverso orientamento^[2].

Ora questa pronuncia pone di nuovo al centro dell’attenzione il problema dei rapporti tra capacità ricettive del mondo universitario da un lato e fabbisogno di personale medico dall’altro, con un ribaltamento di prospettiva.

Stavolta, infatti, i giudici del T.A.R. sottolineano il carattere preminente del primo rispetto al secondo, che viene descritto come un fattore aggiuntivo, mentre il Consiglio di Stato nella sentenza n. 5429/2020 li aveva definiti «due termini inscindibili di tal binomio istituzionale» riconoscendo pari dignità ad entrambi.

Eppure, nonostante le diverse interpretazioni che i due Collegi giudicanti danno all’art. 3 della legge n. 264/99, al lettore più attento non sfuggono due aspetti comuni ad entrambe le decisioni.

In entrambe infatti il fulcro è sempre rappresentato dalla tutela del bene salute e, di conseguenza, dalla necessità di garantire elevati livelli di formazione e di professionalità dei futuri medici, nel rispetto delle Direttive UE che regolano espressamente la materia imponendone la stretta osservanza agli Stati membri.

In entrambe le sentenze, poi, si sottolinea la necessità che le decisioni assunte dal Ministero dell’Università e della Ricerca nella sua attività di bilanciamento delle esigenze (eventualmente diverse) del sistema universitario da un lato e del sistema sociale e produttivo dall’altro siano «razionali, congrue e non basate su erronei presupposti di fatto».

In buona sostanza, i giudici affermano che la definizione dei posti disponibili per le immatricolazioni al corso di laurea in Medicina e Chirurgia può anche non essere perfettamente allineata e aderente al fabbisogno espresso dal sistema sociale e produttivo, purché tale decisione (così come le deliberazioni dei singoli Atenei che la precedono e la condizionano) sia sorretta da una puntuale attività istruttoria[3].

Sarà quindi estremamente interessante continuare a seguire l’evoluzione dell’orientamento giurisprudenziale in materia per accertare quale delle due interpretazioni dell’art. 3 della legge n. 264/99 diventerà prevalente. E soprattutto verificare se e come i principi affermati dai giudici amministrativi condizioneranno l’attività istruttoria del M.U.R. che condurrà alla determinazione del contingente di immatricolabili al corso di laurea in Medicina e Chirurgia per il prossimo anno accademico 2021/2022.

^[1] Va rilevato che, per l’a.a. 2018/2019, l’accordo del 21 giugno 2018 in sede di Conferenza Stato/Regioni/Province autonome stabilì il fabbisogno professionale in 10.035 unità di medici e 1.299 unità di odontoiatri, mentre l’allora Ministro dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca – con i DD.MM. nn. 523 e 524 del 28 giugno 2018 – definì in 1.096 unità e 9.779 unità i posti disponibili per le immatricolazioni, rispettivamente, a Odontoiatria e protesi dentaria e a Medicina e chirurgia.

^[2] La sentenza n. 4266/2020 arriva a riconoscere al Ministero dell’Università «la spendita di ampi poteri discrezionali» nella conduzione della propria attività di programmazione.

[3] Nella sentenza n. 5429/2020 il Consiglio di Stato afferma che «gli Atenei ed il Ministero dovranno, d’ora in poi, fornire sempre adeguata contezza sui numeri dei posti messi a concorso nelle prove d’ammissione a ciascun corso di laurea magistrale a c.u. ad accesso programmato».