REPUBBLICA **NA N. 1127/05 Reg. Sent.
IN NOME DEL POPOLO **NO N. 1262/05 Reg. Gen.
N. 1263/05 Reg. Gen.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia – Sezione staccata di Catania – Sezione Seconda, composto dai ******************:
Dott.ssa ***************** Presidente
Dott.ssa *************** Giudice
Dott. ************************** Giudice rel.est.
ha pronunciato la seguente
S E N T E N Z A
sui ricorsi nn°1262/05 e 1263/05 R.G. proposti, rispettivamente, dal sig. ** Corrado e dal sig. ** Carmelo entrambi rappresentati e difesi dall’avv.to **************, con domicilio eletto in Catania Via C.so ** 47, presso lo studio di quest’ultima;
contro
il Comune di Noto (SR), in persona del Sindaco, legale rappresentante p.t., non costituito in giudizio;
Il Consiglio Comunale di Noto, in persona del Presidente p.t., non costituito in giudizio;
e nei confronti
dell’Assessorato Regionale agli Enti locali della Regione Sicilia, rappresentato e difeso dall’Avvocatura distrettuale di Stato, con domicilio eletto ope legis presso gli uffici di quest’ultima in Catania, via Vecchia Ognina;
nel giudizio sul ricorso nr. 1262/05:
del sig. ******* **, rappresentato e difeso dall’avv.to *************** ed elettivamente domiciliato presso lo studio di quest’ultimo in Catania, via Vittorio Emanuele Orlando 15;
del sig. **************, non costituito;
nel giudizio sul ricorso nr. 1263/05:
della sig.ra ** Paola, non costituita;
del sig. ** Carmelo, non costituito;
per l’annullamento
con entrambi i ricorsi:
– delle deliberazioni del Consiglio Comunale n. 33 del 03.06.2004 e nr 37 del 21.06.2004, con le quali si è approvato lo Statuto comunale della Città di Noto (SR) nella parte in cui si è approvato l’art. 16 comma 3 di esso;
– dell’art. 16, comma 3 dello Statuto comunale della Città di Noto, il quale reca: “Il Presidente ed il Vicepresidente possono essere motivatamente revocati per inadempienza e/o violazioni di norme con la maggioranza dei consiglieri assegnati”;
con il ricorso nr. 1262/05:
– della richiesta di rimozione e sfiducia del Presidente del Consiglio Comunale, presentata in data 30.03.2005, prot. 10889;
– della deliberazione del Consiglio Comunale nr. 20 del 18.04.2005, con la quale si è revocato il ricorrente dalla carica di Presidente del Consiglio Comunale;
– della deliberazione del Consiglio Comunale nr. 23 del 19.04.2005, con la quale si è eletto il controinteressato sig. ******* **, a Presidente del Consiglio Comunale;
con il ricorso nr. 1263/05:
della deliberazione del Consiglio Comunale nr. 21 del 18.04.2005, con la quale si è revocato il ricorrente dalla carica di Vice presidente del Consiglio Comunale;
della deliberazione del Consiglio Comunale nr. 20 del 18.04.2005;
della deliberazione del Consiglio Comunale nr. 24 del 19.04.2005, con la quale si è eletta la controinteressata a Vice presidente del Consiglio Comunale;
Visti i ricorsi ed i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio, per entrambi i ricorsi, dell’Avvocatura di Stato, con il quale si deduce l’estraneità dell’Assessorato alla lite e se ne chiede quindi l’estromissione;
Visto l’atto di costituzione nel giudizio nr. 1262/05 del controinteressato sig. ** Michele, con il quale si chiede il rigetto del ricorso;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato relatore per la Camera di Consiglio del 07.06.2005 il Referendario Dr. Salvatore Gatto Costantino;
Uditi gli avvocati delle parti come da verbale;
Visto l’art. 21 della L. 6 dicembre 1971, n. 1034, nel testo modificato dall’art. 3 della L. 21 luglio 2000, n. 205, in base al quale, nella camera di consiglio fissata per l’esame dell’istanza cautelare, il Tar può definire il giudizio nel merito, a norma dell’art. 26 della stessa legge n. 1034/1971 (nel testo modificato dalla L. n.205/2000);
Accertata la completezza del contraddittorio e dell’istruttoria e sentite sul punto le parti ricorrente e controinteressata nel giudizio nr. 1262/05, presenti alla camera di consiglio;
Rilevato che l’Avvocatura di Stato ha chiesto l’estromissione dal giudizio dell’Assessorato Regionale Enti Locali, per essere estraneo alla causa e che tale richiesta è fondata per i motivi espressi dalla difesa erariale;
Ritenuto pertanto, di dover estromettere da entrambi i giudizi riuniti l’Assessorato Regionale Enti Locali, non essendo questi parte necessaria nei giudizi;
Rilevato che, per giurisprudenza consolidata ed in conformità all’altrettanto pacifico insegnamento della dottrina, lo Statuto comunale può prevedere ipotesi e procedure di revoca del Presidente del Consiglio Comunale, con riferimento a fattispecie che integrino comportamenti incompatibili con il ruolo istituzionale super partes che esso deve costantemente disimpegnare nell’Assemblea consiliare (cfr. TAR Toscana, Firenze, I, 26.04.2005, nr. 1896; Cons. Stato, V, 20.10.2004, nr. 6838; Cons. Stato, V, 03.03.2004, nr. 1042; TAR Campania-Salerno, II, 16.02.2004, n. 114; TAR Puglia, Lecce, I, 06.02.2003, nr. 408; Cons. Stato, V, 06.06.2001, nr. 3187);
Rilevato che tale orientamento è stato vieppiù rafforzato anche da autorevole e recente pronuncia secondo la quale “nel quadro istituzionale derivante dall’introduzione del nuovo Titolo V, anche alla luce della legge n. 131 del 2003, il T. U. degli enti locali n. 267 del 2000 ha perso l’originaria connotazione di legge organica di sistema, una volta venuta meno la norma costituzionale di riferimento costituita dall’art. 128 Cost. (che affidava a leggi generali dello Stato l’enunciazione dei principi nell’ambito dei quali l’autonomia degli enti locali poteva esplicarsi). Inoltre la previsione del potere normativo locale tra le prerogative contemplate direttamente dalla Costituzione ha ulteriormente rafforzato il valore degli statuti locali nella gerarchia delle fonti: adesso esso si configura come atto formalmente amministrativo, ma sostanzialmente come atto normativo atipico, posto in posizione di primazia rispetto alle fonti secondarie dei regolamenti e al di sotto delle leggi di principio, in quanto diretto a fissare le norme fondamentali dell’organizzazione dell’ente ed a porre i criteri generali per il suo funzionamento, da svilupparsi in sede regolamentare” (Cass. SS.UU. 16.06.2005, nr.12868, pubbl. nel corso della stesura della presente sentenza).
Ritenuto, conformemente a quanto affermato più volte in dottrina, che il ruolo di garanzia del Presidente del Consiglio è direttamente posto a presidio di quel bilanciamento dei poteri, tra organo esecutivo ed organo consiliare, che caratterizza l’odierno sistema delle autonomie;
Rilevato che, nel caso di specie, lo Statuto vigente, pure impugnato sul punto nei presenti giudizi riuniti, prevede la possibilità di revoca per inadempienza e/o violazioni di norme”;
Ritenuto che, aderendo al conforme orientamento giurisprudenziale e dottrinario sul punto, tale previsione sia legittima;
Richiamato l’insegnamento della Corte Costituzionale che, pur sottolineando l’indissolubile collegamento esistente, nell’ambito degli enti locali, tra livello « amministrativo » e livello di « governo », distingue tra « l’azione del "governo" che, nelle democrazie parlamentari, è normalmente legata agli interessi di una parte politica, espressione delle forze di maggioranza, e l’azione "dell’amministrazione" che, nell’attuazione dell’indirizzo politico della maggioranza, è vincolata invece ad agire senza distinzione di parti politiche, al fine del perseguimento delle finalità pubbliche obiettivate dall’ordinamento » (Corte Cost., 15.10.1990 n. 453)
Ritenuto che, per l’importanza che tale alta funzione istituzionale riveste (in quanto collegata all’Amministrazione e non al Governo dell’Ente) non si possa che adeguatamente sottolineare come essa debba essere assolta e disimpegnata nel più assoluto rigore ed imparzialità, poiché il venire meno in capo al Presidente della posizione di assoluta garanzia del ruolo dell’Organo collegiale ed, al suo interno, della minoranza consiliare è elemento sufficiente ad alterare significativamente il corretto equilibrio di poteri (che, tra l’altro, prevede una significativa posizione di controllo in capo al Consiglio rispetto all’esecutivo);
Dato atto che per giurisprudenza costante le motivazioni della revoca sono sindacabili da parte del Giudice amministrativo, sia pure entro i consueti limiti della congruenza, logicità e non manifesta infondatezza (cfr. Cons. Stato 1042/2004; TAR Toscana, 1896/2005) e che, inoltre, la motivazione della revoca debba essere tale da assicurare che il potere di revoca non sia piegato alle mere esigenze politiche della maggioranza, stante il fatto che altrimenti opinando, la nomina per elezione del presidente del consiglio comunale finirebbe per essere gravemente sottoposta alla continua pressione degli organi comunali, in forza della quale la possibile revoca potrebbe costituire in ogni momento una incombente "punizione" per ogni comportamento, del consigliere nominato, ritenuto eterodosso da parte della maggioranza (Tar Campania-Salerno, 12 marzo 2001 n. 234)
Ritenuto, in punto di fatto, che la deliberazione di revoca del Presidente del Consiglio sia sufficientemente motivata, in quanto rimandi a fatti, comprovati nei limiti a seguire, i quali di per sé sono sufficienti a porre in dubbio la imparziale e corretta conduzione dei lavori del Consiglio ed ad essere predominanti sulla motivazione “politica” addotta da parte ricorrente come unica causa efficiente delle deliberazioni impugnate;
Rilevato, più precisamente, che è emerso che il Presidente del Consiglio ha partecipato ad una vicenda avente ad oggetto la concessione di benefici pubblici ad una associazione sportiva locale e ciò, a giudizio del Collegio, avrebbe sicuramente comportato la necessità che egli non anticipasse decisioni del Consesso dallo stesso presieduto e non prendesse impegni in tal senso (posto che in tal modo egli ha “garantito” sia pure in via solo politica, l’esito della decisione, quindi spendendo come tale un titolo di disponibilità della decisione che non può che derivargli dalla coerente appartenenza “attiva” alla maggioranza e quindi implicante come tale la oggettiva “promessa” di un uso disfunzionale della sua carica);
Rilevato che tale “esternazione”, che per di più ha anche acquistato rilevanza di diffusione locale a mezzo della stampa (si veda produzione di parte controinteressata) è di per sé sola già idonea e sufficiente a considerare come idonea la motivazione della revoca, a prescindere poi dal buon fine dell’”impegno” pubblicamente assunto (che peraltro, dalla ricostruzione del fatto per come avvenuta in giudizio, è stato anche ottenuto);
Rilevato che anche il quarto dei motivi addotti dai sottoscrittori della richiesta di revoca, è stato comprovato dalla difesa del controinteressato, particolarmente con riferimento agli episodi verbalizzati nel corpo narrativo della deliberazione del Consiglio nr. 14 del 29.03.2005; e che anche tale fattispecie, di per sé, appare da sola sufficiente a sostenere la revoca, posto che tra i doveri di imparzialità e correttezza del Presidente ed i correlativi poteri ad esso spettanti di “governo” della discussione in aula, deve annoverarsi quello di tutelare i consiglieri nell’esercizio del loro mandato da parte dei componenti dell’esecutivo, quest’ultimo, lo si ripete, soggetto a precise relazioni di sorveglianza e controllo da parte dell’Assemblea consiliare e dalle cui deliberazioni, in definitiva, dipende, non avendo autonome funzioni di indirizzo politico e di programma, ma solo propositive e di esecuzione;
Ritenuto che l’episodio relativo alla mancata predisposizione di strumenti di comunicazione esterni a pubblicità dei lavori, non sia invece riconducibile in alcun modo a violazioni di obblighi e/o comportamenti parziali del Presidente, non essendo previsto un obbligo in tal senso per il tipo di seduta prevista all’o.d.g;
Ritenuto, infine, che l’episodio della mancata concessione della parola per dichiarazione di voto a consigliere della minoranza non sia comprovato;
Rilevato, inoltre, che dalla produzione documentale effettuata dal controinteressato all’atto della sua costituzione in camera di consiglio, emergano altri fatti gravi idonei a sostenere la motivazione della revoca;
Ritenuto che, aderendo sul punto al precedente del TAR Puglia, Lecce, 19.01.2000 n. 437, si possa affermare che la motivazione della revoca possa essere integrata anche dalla conoscenza implicita che i consiglieri possano avere di fatti e comportamenti pregressi di natura contraria ai doveri istituzionali del Presidente, escludendo che essi debbano essere specificatamente indicati nel corpo della proposta, ma richiedendo invece che essi debbano essere comprovati negli atti processuali;
Ritenuto che tale considerazione sia da condividersi in quanto la natura della revoca del Presidente del Consiglio, sebbene sia di atto a motivazione obbligatoria, in quanto non si può trattare di una semplice sfiducia politica, resti pur sempre un atto ampiamente discrezionale in cui le motivazioni istituzionali possono coesistere con valutazioni o apprezzamenti “politici” dei comportamenti stigmatizzati, salvo il solo limite di evitare che tali apprezzamenti costituiscano un monito per lo svolgimento imparziale delle funzioni di presidenza, rendendole soggette al volere della maggioranza (TAR Campania-Salerno, 12.03.2001, n. 234);
Rilevato che si evince dalla deliberazione del Consiglio nr. 70 del 20.12.2004 che il Presidente ha lasciato i lavori consiliari determinando il venir meno del numero legale, assente il vicepresidente dall’inizio della seduta, e quindi senza curarsi di lasciare la conduzione dei lavori ad altro sostituto, così concorrendo alle manovre ostruzionistiche della maggioranza (fattispecie analoga al caso sottoposto al giudizio del TAR Toscana, Firenze, sez. I, 26.04.2005, nr. 1896 cit.);
Ritenuto che questo Tribunale ha da tempo stigmatizzato adeguatamente l’illegittimità del comportamento ostruzionistico della maggioranza, già riferendosi al semplice allontanamento di consiglieri comunali e con riferimento quindi ad una ipotesi assai meno grave di quella invece emergente dagli atti dell’odierno giudizio (TAR Catania, II,12.09.1988 nr. 610);
Ritenuto pertanto di non poter accogliere il ricorso nr. 1262/05, mirante ad ottenere l’annullamento della revoca del Presidente;
Ritenuto che invece si debba accogliere perché fondato il connesso ricorso nr. 1263/05, relativamente alla sola revoca del vicepresidente, atteso che tale revoca non è stata motivata se non con riferimento ad aspetti del tutto generici ed in particolare alla “silente acquiescenza”, comportamento questo che non individua alcun specifico motivo di violazione di obblighi istituzionali in capo all’interessato; nonchè all’aver abbandonato l’aula nei lavori del 29.03.2005, nella quale seduta però il ********** ha mantenuto le sue funzioni e quindi non si è radicata alcuna funzione vicaria attuale in capo all’interessato;
Ritenuto di poter compensare integralmente tra le parti le spese ed onorari del giudizio;
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia – Sezione staccata di Catania – Sezione prima:
estromette dai due giudizi riuniti l’Assessorato Regionale agli Enti Locali, in quanto parte non necessaria nei giudizi;
rigetta il ricorso nr. 1262/05 ;
accoglie il ricorso nr. 1263/05, limitatamente alla parte di esso con cui si chiede l’annullamento delle delibere relative alla rimozione dell’interessato dalla carica di vicepresidente del consiglio comunale ed alla nomina della controitneressata alla medesima carica, per l’effetto annulla gli atti in questa parte impugnati;
rigetta il ricorso nr. 1263/05 per la restante parte.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Catania, nella Camera di consiglio del 07.06.1005 e del 15.06.2005;
L’ESTENSORE
Dr. Salvatore Gatto Costantino
IL PRESIDENTE
Dr. *****************
Depositata in Segreteria il 12 luglio 2005
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