O Estatuto das Cidades é a Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001. O Estatuto é a norma de concretização do artigo 182 da Constituição Federal. No artigo 182 da Constituição lê-se que lei fixará as diretrizes gerais do desenvolvimento urbano. Esta lei deve ser produzida pela União Federal, no espírito da verticalização de competências constitucionais. As duas expressões merecem algumas explicações paralelas. Primeiro, o desenvolvimento urbano aparece como direito constitucional. Ao analisarmos na perspectiva principiológica da Constituição Federal, colhemos a seguinte cadeia de princípios: o inciso III, artigo 1º determina, como fundamento do Estado, a dignidade da pessoa humana; dignidade da pessoa humana realiza-se com desenvolvimento; desenvolvimento é objetivo fundamental previsto no artigo 3º; o desenvolvimento realiza-se por Direitos Fundamentais de proteção e prestações do Estado; desenvolvimento e existência digna realizam-se em condições materiais adequadas; as proteções e prestações realizam-se na esfera dos Direitos Fundamentais sociais; as condições materiais dependem de políticas públicas; as políticas públicas estão previstas na Ordem Econômica constitucional; a norma instituidora do Estatuto das Cidades, a norma princípio, é o artigo 182, disposto na Ordem Econômica, capítulo II, Política Urbana.
O direito ao desenvolvimento apresenta natureza programática. A natureza programática não pode sugerir o isolamento da norma, tal como se fosse texto isolado dos demais, e menos ainda a negação de eficácia. A eficácia dependerá de articulações dentro do sistema normativo constitucional. Envolve a complexa articulação entre normas de limitação de direitos do sujeito, prestações do Estado (créditos que se pode valer o sujeito), normas de organização e competência, normas definidoras de políticas públicas e normas de proteção ao sujeito. De toda a maneira, ainda que dependente da atividade dos agentes políticos e administrativos, o mínimo eficacial sempre existe – não há norma constitucional sem eficácia.
Reunindo-se os vários elementos qualitativos e quantitativos pode-se aferir o nível ou patamar de desenvolvimento. Assim, desenvolvimento é o direito a determinada situação que reúne diversos aspectos das necessidades materiais e organizacionais do homem moderno: ambiente sadio, satisfação de necessidades básicas, acesso a recursos institucionais, serviços e prestações adequadas, liberdades e garantias à liberdade (assim como a garantia dos demais direitos individuais), acesso às funções estatais com a marca da impessoalidade, legalidade e eficiência, acesso ao patrimônio cultural e histórico. Para que este direito a determinada situação se eficacize, lembre-se da indispensável coordenação e ligação deste com outros direitos, de natureza diversa (como as liberdades clássicas, os direitos políticos, os demais direitos sociais). Mais especificamente no direito urbanístico, desenvolvimento é o direito à situação de fruição do sujeito, num determinado patamar, ao conjunto de bens da cidade, e desde que este estado dos bens esteja equilibrado e, dentro do possível, com os padrões adequados à existes adequados adre estado dos bens esteja equilibrado e, dentro do possência digna do ser humano.
Segundo, a lei que fixará os conteúdos é a lei federal. A Constituição utiliza a expressão diretrizes gerais. Podemos enquadrar a disposição nas modalidades de verticalização de competências do texto constitucional. A ascendência da União fica por conta da determinação de estabelecer – como o faz no Estatuto das Cidades – as normas com os conteúdos gerais a disciplinar a matéria – no caso estudado, as normas gerais de desenvolvimento urbano. Esta ascendência da União pode ser explicada por algumas razões: i) garantir a razoável uniformidade nos conteúdos do desenvolvimento urbano; ii) garantir a articulação dos conteúdos nacionais – União -, regionais – Estados – e locais – Municípios, iii) garantir que o desenvolvimento reduza as desigualdades nacionais e regionais.
Terceiro, a norma é voltada ao desenvolvimento urbano. O urbano é o conjunto de bens e da população residente nas cidades, aglomerações, regiões urbanas que configuram aquilo chamado por cidade. Segundo o IBGE, cidade é…
Competências e o Estatuto das Cidades.
A Constituição Federal adota modelos de distribuição horizontais e verticais de competências das pessoas políticas. O modelo horizontal distribui as competências em feixes exclusivos e privativos de cada pessoa política. A distribuição ocorre tanto pela enumeração de competências como pelo remanescer de competências. O modelo horizontal não é suficiente para entendermos a distribuição de competências na realidade do Estatuto das Cidades. O modelo vertical, ao contrário do modelo horizontal, não enfeixa competências exclusivas e privativas de cada pessoa política. Antes, determina a cooperação e a articulação de competências entre as várias pessoas políticas. Como visto acima, o Estatuto das Cidades é a norma geral, federal, que dita as diretrizes do desenvolvimento urbano, com a necessária suplementação dos Estados, do DF e dos Municípios. É o exemplo de verticalização de competências. 1
Na verticalização a União assume patamar diferenciado sobre os demais entes da federação. Isto não deve ser confundido com a supressão de autonomia dos Estados, do DF e dos Municípios. A verticalização é a cooperação e a articulação entre diversos níveis da federação (nacional, regional, local). A ascendência da União é explicada pela necessidade de uniforme disciplina no território nacional e, também, pela necessidade de distribuição de recursos de maneira distributiva. A distributividade é imperiosa em federação com tantas assimetrias de desenvolvimento e com as disparidades entre as regiões acentuadas.
O artigo 3º do Estatuto das Cidades determina, no inciso I, que à União compete legislar sobre normas gerais de direito urbanístico. O artigo 24 da Constituição, no primeiro inciso, insere a competência para legislar sobre direito urbanístico como competência concorrente.
A expressão normas gerais deve ser entendida corretamente. Tradicionalmente, generalidade é confrontada com especialidade. Especialidade é entendida como desdobramento do princípio da igualdade. Especialidade é a necessidade de tratamento especial em função da pessoa, em função da matéria, em função do espaço ou em função do tempo da norma. Corriqueiro é associar a especialidade à matéria ou às pessoas emprestando-lhes o tratamento diferenciado. E é diferenciado se comparado ao geral ou, noutras palavras, é especial por colocar a categoria ou matéria em microssistema jurídico – especial – com princípios próprios e categorizados, diferenciado do geral. E só poderá ser especial se, razões do direito, permitirem àquelas pessoas ou matéria desfrutarem de tratamento diferenciado. Caso contrário, estará criado o privilégio, ofensivo ao princípio da igualdade. 2
A competência concorrente é exercida com a União ditando normas gerais, compreensivas de toda a matéria, com os princípios, os valores e a teleologia que deverão ser seguidas por todas as demais pessoas políticas. Notemos que, com isso, a competência concorrente não indica que as normas a criar por Estados e DF sejam especiais, em primeira mão, no sentido de tratamento jurídico diferenciado às categorias. Por isso, a Constituição usa a expressão competência suplementar dos Estados e do DF. Esta competência suplementar determina que os Estados e o DF especifiquem as determinações gerais da União. Não criarão, no primeiro momento, regimes especiais ao lado do regime geral da União. 3
No caso específico do direito urbanístico, as normas estaduais e distritais atentarão à ecologia e ao ambiente urbano das regiões estaduais – ou distritais – afetadas. O importante é que jamais devem descuidar da principiologia axio-teleológica da norma geral da União. Podem dar indicações que aumentem o grau de determinação das normas gerais da União; podem relacionar os princípios aos contornos do ambiente que regulam; podem sistematizar e orientar a ação infralegal, administrativa, de execução dos comandos gerais.
Podemos daí concluir que os tratamentos especiais, categorizados, das normas suplementares produzidas por Estados e pelo DF são subproduto da competência suplementar – e não, à primeira mão, da especialidade. A especialidade surge da competência suplementar e não a competência suplementar a depender, desde o início, da especialidade. A ordem da Constituição foi a seguinte: primeiro, definir as pessoas competentes para a produção na competência suplementar; a União com as normas gerais; os Estados e o DF com as normas suplementares; depois, com a principiologia e o regime geral definidos pela pessoa União, os Estados e o DF produzem determinações específicas.
É possível concluir que, no exercício da competência suplementar, os Estados e o DF poderão, ou não, criar tratamento especial categorizado. Duas hipóteses são plausíveis: os Estados e o DF criam normas, no exercício da competência suplementar, apenas com definições precisas das matérias gerais da lei federal; os Estados e o DF criam normas, no exercício da competência suplementar, com definições precisas das matérias gerais da lei federal e, subproduto, tratamento especial em função das matérias ou pessoas envolvidas no âmbito regional.
Querendo usar figuras para tal representação, diferenciando a suplementação da especialidade, diremos que a suplementação funciona com a sobreposição complementar de feixes de competência. O feixe das normas gerais da União é sobreposto por feixes suplementares – dos Estados e do DF. Na especialidade, há feixes paralelos: o feixe da norma geral e, paralelo, o feixe da especialidade (ambos dirigindo-se ao mesmo ponto).
E, finalmente, explicando a competência concorrente e a competência suplementar, e encaixando a especialidade nesta competência, diremos: na competência concorrente a distribuição formal antecede a distribuição material. E por que formal? Formal é a distribuição entre as pessoas, a União, os Estados e o DF. A Constituição primeiro distribuiu as competências: geral à União, suplementar aos Estados e ao DF. Depois, a parte material. E por que material? O conteúdo principiológico com a União – as normas gerais -, e as determinações (incluindo ou não tratamento especializado) aos Estados e ao DF.
O inciso II do artigo 3º, Estatuto das Cidades, prevê que a União deve legislar sobre normas de cooperação em relação à política urbana. O espírito cooperativo deve prevalecer para as ações administrativas e a produção normativa. Na ação administrativa o inciso aproxima-se da disciplina da competência comum do artigo 23 da Constituição. O parágrafo único, artigo 23 da Constituição, impõe à lei federal a definição das formas cooperativas em serviços públicos, exercício do poder de polícia, fomento e demais ações da Administração Pública, envolvendo todas as pessoas políticas.
A mensagem deve ser interpretada da seguinte maneira: a produção normativa da União criará normas para a disciplina da ação administrativa de todas as pessoas políticas; ação administrativa que cada ente exercerá no seu âmbito competencial – nacional, regional e local. Então, temos normas sobre a ação administrativa, sobre o como proceder articuladamente, nas pessoas político-administrativas. E qual a explicação para a União ter esta responsabilidade? O próprio inciso II, artigo 30, do Estatuto das Cidades dá a resposta: equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional. Vez mais a verticalização competencial está presente.
As normas de cooperação, ditadas pela União, não excluem a autonomia político-administrativa dos Estados, DF e Municípios. É exemplo comum na realidade brasileira que a execução de obras públicas ou serviços públicos, especialmente aqueles que envolvem recursos de vulto, envolvam as várias pessoas. E isto porque, na maioria das vezes, o poder regional não dispõe sozinho de recursos suficientes e, com maior freqüência ainda, o poder local não consegue reunir os recursos necessários. 4
No inciso III, artigo 3º, Estatuto das Cidades, a União deve promover programas de construção de moradias, de melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico. O inciso arrola direitos essenciais ao ambiente urbano: moradia-habitação e saneamento básico. Como salientamos nos parágrafos anteriores, são obras públicas ou políticas de crédito que garantem a realização de tais direitos. Os três são direitos sociais, desdobramentos do artigo 6º da Constituição Federal. O papel da União é valer-se dos recursos, de forma distributiva, endereçando-os aos grupos e regiões com carências.
No inciso IV, artigo 3º, Estatuto das Cidades, a União deve instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos. O inciso ressalta, com pequena diferença em relação ao inciso III, a preocupação com a produção normativa. Para entendê-los melhor, dizemos que o inciso III é norma a disciplinar a ação administrativa, o inciso IV é norma a disciplinar a produção normativa. A diferença está nas duas partículas: o inciso III menciona programas, a serem realizados por ação dos agentes administrativos; o inciso IV menciona diretrizes, normas de natureza principiológica, orientadoras da posterior ação administrativa.
Os incisos demonstram que o direito à moradia realiza-se tanto pela construção dos espaços como da melhoria de tais espaços, e na correta disciplina normativa dos espaços a habitar. Melhoria engloba um conjunto de ações paralelas, ordenadas normativamente – por diretrizes – e indispensáveis aos saltos qualitativos: melhores condições de transporte, dos espaços, dos logradouros e equipamentos urbanos (todos os elementos que guarnecem o ambiente da moradia, melhorando ou dando-lhe qualidade). A qualidade da cidade é dependente do saneamento básico. Sem saneamento há a ineficácia de direitos sociais outros como ambiente equilibrado e saúde.
Com relação aos transportes, entenda-se que o Estatuto limitou-se à competência da União em produzir normas (ele é mencionado somente no inciso IV, e não no inciso III), pois a Constituição já determina, no inciso V, artigo 30, que este é um serviço essencial-local, logo, do Município. Nas regiões metropolitanas, aglomerações e microrregiões desloca-se parcialmente esta competência aos Estados.
Como último inciso, V, artigo 3º do Estatuto das Cidades, compete à União elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social. Os planos devem ser formas de ordenar a ocupação dos espaços nacionais, com a utilização racional e sustentável dos recursos ambientais, atingindo os padrões máximos de progresso econômico, respeitando as peculiaridades de cada espaço. O porquê de tal competência à União, ainda mais quando o Estatuto fala das cidades, é a inclusão da cidade no sistema maior, em complexos variáveis de cidades e regiões. Como o Estatuto fala em pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade – caput, artigo 2º, Estatuto das Cidades -, este desenvolvimento deverá ser inclusivo e relacional à região ou complexo. 5
Os incisos III, IV e V, artigo 30, Estatuto das Cidades, são desdobramentos de vários dispositivos de competência da Constituição. No artigo 21 da CF, que disciplina a competência exclusiva da União, estão previstos, no inciso IX, os deveres da União com os planos nacionais e regionais de ordenação do território. O artigo 43 da CF disciplina a criação das regiões administrativas com o objetivo de desenvolvimento de complexos geoeconômicos e sociais, inclusive reduzindo as desigualdades regionais entre estes complexos. No mesmo artigo 21, inciso XX, a previsão de produção de normas-diretrizes para o transporte, habitação, saneamento básico e desenvolvimento urbano. Já no artigo 22 da CF, competência privativa da União, inciso IX, o legislar sobre a política nacional de transportes. 6
Natureza das normas do Estatuto das Cidades.
Em diversos momentos do texto do Estatuto das Cidades vemos a utilização de expressões como política urbana, diretrizes, ordenação e planejamento. A própria Constituição, no artigo 182, fala em planejamento urbano. As expressões são indispensáveis para a compreensão do papel do Estatuto das Cidades. Quando falamos em normas princípio, estas podem assumir várias formas. Alguns estabelecem garantias ao sujeito; outros, limites à ação estatal; temos também princípios organizadores do Estado. Na verdade, a idéias de planejamento, diretrizes e política estão mais associadas aos princípios determinantes de programas ou políticas públicas.
Princípios programáticos são concretizados por ação do agente político que é o legislador (por força dos artigos 21, 22 e 182 da CF). Não importam, no primeiro momento, em créditos ao governado, como serviços ou prestações do Estado. Importam, isto sim, numa pluralidade de ações estatais para, como várias vezes salientado nos itens anteriores, direcionar a ação estatal na direção de determinada ideologia ou políticas aos governados. Só que estas ações deverão ser definidas. E serão definidas pelo legislador. Depois da orientação programática definida pelo legislador, aí as ações públicas podem tornar-se créditos, limites ou garantias.
No primeiro momento, o princípio programático é ordem ao legislador para a produção da norma orientadora da ideologia das políticas e determinação das finalidades a serem atingidas. Bem se percebe que os princípios programáticos abrem boa margem discricionária aos agentes políticos concretizadores da Constituição. A margem é limitada pelos demais princípios da Constituição. O que ocorre nestes casos é que os demais princípios funcionam como zonas de claro e escuro, ou, noutras palavras, excluindo o que é flagrantemente inconstitucional daquela imensa margem que é constitucional, e que pode o legislador produzir o comando concretizador, como melhor lhe aprouver.
Com estas informações, não há o que hesitar: o Estatuto das Cidades concretizou a política de desenvolvimento urbano. As diretrizes foram determinadas de acordo com a forma política que o legislador entendeu melhor, respeitando os limites dos princípios constitucionais, configurando e conformando normas gerais de política urbana.
Natureza das normas do Estatuto da Cidade.
O parágrafo único do artigo 1º estabelece que as normas do Estatuto das Cidades são de ordem pública. O conceito de normas de ordem publica significa que as normas do diploma impõem-se aos particulares e aos poderes públicos, ainda que as relações jurídicas relacionadas aos aspectos da vida urbana – transações imobiliárias, empreendimentos na construção civil – sejam privadas, estão informadas por normas de ordem pública.
Além de mencionar as normas de ordem pública, o Estatuto das Cidades atende ao interesse social. Social é o espaço de interesses econômicos combinando aspectos do privado e do público. O espaço do social fica mais claro se percebermos que este surge como evolução da tradicional dicotomia público e privado. Na acepção tradicional o privado é o espaço do lar, das relações econômicas e da autonomia e individualidade do sujeito. Contraposto ao privado, o público é o espaço aberto a todos, em comunidade, de participação política.
Como a evolução da sociedade contemporânea organizou-se de maneira industrialista e urbanizada, a dicotomia público e privado esmoreceu. As relações econômicas deslocaram-se para espaços coletivos – a indústria, a corporação, a planta industrial – e, ao mesmo tempo, nas cidades, necessidades associadas ao recanto íntimo também se deslocaram ao espaço coletivo – praças, escolas públicas. Por último, não esquecer das necessidades de prestações sociais à coletividade, os chamados bens de consumo social.
1 A Constituição enumera as competências da União nos artigos 21 e 22; no § 1º, artigo 25, determina que aos Estados remanesçam as competências não enumeradas na Constituição. Aos Municípios, em primeira mão, cabem os assuntos de interesse local – inciso I, artigo 30. Os artigos 23 e 24 mostram distribuição verticalizada. O artigo 23 mostra e elenco de matérias de competência comum entre a União, os Estados, o DF e os Municípios. A União, de acordo com o parágrafo único do artigo 23, dita as normas para a cooperação entre as pessoas envolvidas no exercício das competências comuns. O artigo 24 determina o exercício da competência concorrente entre a União, os Estados e o DF. À União compete ditar as normas gerais sobre a matéria; aos Estados e ao DF, suplementar as leis federais. Ainda sobre a competência concorrente, lembrar que aos Municípios, de acordo com o inciso II, artigo 30, cabe suplementar a legislação federal e estadual.
2 É importante não confundir norma especial com norma excepcional. A norma especial cria microssistema de tratamento diferenciado ao sistema geral; a norma excepcional cria microssistema de disciplina contrária ao sistema geral.
3 No âmbito da competência concorrente a União dita as normas gerais – § 1º, artigo 24; os Estados e o DF criam normas suplementares às gerais – § 2º, artigo 24; se a União não produzir, ou exercer, a competência que dispõe para criar normas gerais, os Estados e o DF estão autorizados a legislar plenamente sobre a matéria – § 3º, artigo 24; se, após os Estados e o DF editarem as normas gerais da competência plena, a União produzir as normas gerais, as normas estaduais perdem eficácia, restando produzir efeitos apenas naquilo que não confrontar com as determinações gerais das normas federais – §4º, artigo 24.
4 Vejamos a realização de obras de infra-estrutura urbana com recursos, em empréstimos, do FGTS, por exemplo, aos Municípios. No caso do saneamento básico dificilmente os poderes regionais-locais conseguem recursos suficientes para a realização de obras públicas desta natureza.
5 O inciso III, artigo 225 expressa o dever dos Poderes Públicos instituírem áreas especialmente protegidas, de interesse ecológico.
6 Não podemos descuidar que a própria Lei nº 10.257 é exercício da competência prevista nos artigos 21 e 22 da CF.
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