Nuovo Codice Appalti e le gare sopra soglia: tra amministrazione e ricerca al CNR

La presente pubblicazione costituisce un supporto tecnico nell’acquisizione di strumentazioni scientifiche e intende esaminare il contesto delle gare sopra soglia comunitaria.

A cura di Avv. Nancy Ferrara e Dott.ssa Giovanna Anna Leanza 
La presente pubblicazione costituisce un supporto tecnico nell’acquisizione di strumentazioni scientifiche e intende esaminare il contesto delle gare sopra soglia comunitaria, con particolare attenzione agli aspetti innovativi e semplificativi introdotti con il nuovo Codice dei Contratti Pubblici (Dlgs n. 36/2023), ponendo l’accento sull’importanza dell’interazione necessaria, sin dalle fasi di avvio delle procedure di affidamento, tra amministrativi/tecnologi e ricercatori nella gestione e nella redazione dei documenti fondamentali di gara.
Il settore degli appalti pubblici è regolato da un complesso quadro normativo nazionale, ed in un contesto europeo sempre più orientato verso la trasparenza e la competitività, le gare sopra soglia rappresentano un’importante opportunità per garantire la qualità e l’efficienza dei servizi pubblici, soprattutto in relazione agli obiettivi fissati dal PNRR.
La corretta gestione delle gare sopra soglia non solo garantisce un “uso responsabile” delle risorse pubbliche e dei finanziamenti comunitari, ma favorisce anche l’inclusione e l’incentivazione della partecipazione di una varietà di operatori economici, in particolare le piccole e medie imprese (PMI), garantendo, dunque, un accesso equo al mercato.
Inoltre, essendo il potenziamento infrastrutturale del CNR principalmente finanziato da fondi soggetti a rendicontazione e approvazione da parte del Soggetto Finanziatore (es: MUR, Commissione Europea etc.), la corretta gestione delle procedure di acquisto sopra soglia consente anche di eliminare gli stralci in sede di controllo e quindi l’utilizzo corretto delle risorse finanziarie senza arrecare danno erariale all’Ente.
In un contesto in continuo sviluppo, l’obiettivo di questo documento è fornire un quadro chiaro e esaustivo delle best practices da seguire per ottimizzare il processo di gara con i ricercatori richiedenti la fornitura, contribuendo così alla costruzione di un sistema di appalti pubblici che risponda alle esigenze di innovazione, sostenibilità e legalità. Sulle novità del Correttivo appalti abbiamo pubblicato l’articolo: Correttivo al Codice dei contratti pubblici: il testo in GU  e il percorso di formazione Mini master di aggiornamento sul codice dei contratti pubblici dopo il correttivo appalti 3^ edizione per operatori economici, consulenti PA/PNRR e aziende.

Indice

1. Contesto normativo


L’evoluzione della normativa sugli appalti pubblici in Italia ha visto diverse fasi, dall’applicazione della Direttiva Europea 2014/24/UE fino all’attuale Codice dei Contratti Pubblici (D.Lgs. 36/2023).
Il nuovo Codice può essere considerato un passo avanti, pur presentando punti di forza (digitalizzazione, sostenibilità, inclusività per le PMI) che debolezze (attuazione, resistenza al cambiamento, adeguatezza alle emergenze) nel contesto attuale.
Senza alcun dubbio mostra segnali di modernizzazione e attenzione ai temi contemporanei, ma la sua efficacia dipenderà, a nostro avviso, dalla capacità di adattamento e dalla volontà di innovare da parte delle istituzioni e degli operatori economici coinvolti.
La conoscenza approfondita dell’attuale normativa è di fondamentale importanza per ridurre il rischio di contenziosi ed altri rischi connessi alla responsabilità operativa di svolgimento della stessa gara.
Le continue riforme e modifiche degli ultimi anni, sebbene mirate a promuovere un sistema più agile ed efficace, hanno anche introdotto nuove sfide e nuove questioni giuridiche che necessitano di una gestione adeguata. La crescente complessità delle norme e delle procedure, insieme all’elevato numero di operatori economici coinvolti, ha reso il contenzioso un fenomeno sempre più frequente ed articolato, meno nell’ambito della ricerca scientifica e sviluppo tecnologico ove il settore è sicuramente più ristretto. Per approfondimenti si consigliano i volumi: Le principali novità del Codice dei contratti pubblici, Il principio di rotazione e il regolamento degli appalti sotto soglia di lavori, servizi e forniture – II EdizioneNuovo codice dei contratti pubblici per operatori economici

2. Soglia comunitaria e definizione di “sopra soglia”


Le gare “sopra soglia” comunitaria sono quelle che superano i limiti economici stabiliti a livello europeo, che attualmente ammontano:
Per i settori ordinari:

  • Euro 5.538.000 per gli appalti pubblici di lavori;
  • Euro 143.000 per gli appalti pubblici di forniture e servizi aggiudicati da Amministrazioni che sono Autorità governative centrali;
  • Euro 221.000 per gli appalti pubblici di forniture e servizi aggiudicati da Amministrazioni che non sono Autorità governative centrali; tale soglia si applica anche agli appalti pubblici di forniture aggiudicati dalle autorità governative centrali che operano nel settore della difesa (diversi da quelli di cui al D.Lgs. n. 208/2011), allorché tali appalti concernono prodotti non menzionati nell’allegato III, Dir. 2014/24/UE);

Per i settori Speciali:

  • Euro 5.538.000 per gli appalti pubblici di lavori
  • Euro 443.000 per gli appalti pubblici di servizi e forniture.

Relativamente alle Concessioni, viene stabilita un’unica soglia di 5.538.000 euro
Per i Settori della difesa e della sicurezza:

  • Euro 5.538.000 per gli appalti pubblici di lavori
  • Euro 443.000 per gli appalti pubblici di servizi e forniture.

Questi valori rappresentano le soglie al di sopra delle quali è obbligatorio seguire una procedura di gara aperta, consentendo la partecipazione di operatori economici provenienti da tutti gli Stati membri dell’U.E.
Le superiori procedure sono più rigorose rispetto a quelle sotto soglia, al fine di garantire un elevato livello di controllo e trasparenza.

3. Gli elementi fondamentali negli appalti pubblici: innovazione, sostenibilità e legalità


Innovazione

  • Promozione di tecnologie avanzate: gli appalti pubblici possono stimolare l’adozione di soluzioni innovative, come tecnologie digitali e processi industriali moderni;
  • Partenariati pubblici-privati: favorire collaborazioni tra istituzioni pubbliche e aziende private per sviluppare progetti innovativi;
  • Criteri di aggiudicazione: le offerte possono essere valutate non solo in base al prezzo offerto, ma anche in base all’innovazione proposta.

Sostenibilità

  • Criteri ambientali: il nuovo Codice incoraggia l’inserimento di criteri di sostenibilità ambientale nelle procedure di appalto, da qui l’introduzione del DNSH (Do No Significant Harm) , principio che prevede che gli interventi del PNRR nazionali non arrechino nessun danno significativo all’ambiente;
  • Economia circolare: promozione di pratiche che favoriscano il riutilizzo e il riciclo, riducendo l’impatto ambientale;
  • Progetti a lungo termine: sostenibilità intesa non solo in termini ambientali, ma anche sociali ed economici, mirando a risultati duraturi.

Legalità

  • Trasparenza: obbligo di pubblicazione di informazioni dettagliate sugli appalti per garantire l’accesso alle informazioni e prevenire la corruzione;
  • Controlli e sanzioni: rafforzamento delle misure di controllo e sanzioni per violazioni normative, per garantirne un uso corretto delle risorse pubbliche;
  • Etica e responsabilità: promozione di un approccio etico negli appalti incoraggiando comportamenti responsabili da parte delle aziende partecipanti.

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4. Sinergia tra Amministrativi/Tecnologi e Ricercatori nella redazione della lex specialis di gara


Nel contesto CNR, la redazione del Capitolato di gara e del Disciplinare tecnico rappresenta una fase essenziale che richiede una stretta collaborazione tra le diverse figure professionali coinvolte: amministrativi/tecnologi e ricercatori.
In questo processo, il rapporto tra, chi si occupa della parte amministrativa e chi si occupa della parte scientifica, emerge come fondamentale per garantire che gli appalti rispondano non solo alle normative vigenti, ma anche alle specifiche esigenze scientifiche per il perseguimento degli obiettivi di progetto.
La collaborazione interdisciplinare è al centro di questo approccio. Gli amministrativi/tecnologi apportano la loro esperienza nella gestione delle procedure e nella comprensione delle normative, mentre i ricercatori forniscono conoscenze specialistiche indispensabili.
Questa sinergia assicura che i capitolati e i disciplinari di gara siano redatti con specifiche tecnico-amministrative chiare e dettagliate, in grado di soddisfare le esigenze tecniche e scientifiche necessarie per il progresso della ricerca senza precludere la concorrenza.
La comunicazione continua, invece, è la chiave di questa sinergia, e si evidenzia come le due figure – uno opposto all’altro- non lavorino in compartimenti stagni, ma piuttosto attraverso un flusso costante di scambio e integrazione di competenze.
Il rapporto non si limita alla semplice consultazione occasionale, ma attraverso un dialogo costante che garantisce l’allineamento tra i requisiti scientifici e quelli amministrativi e normativi. Gli amministrativi/tecnologi devono avere una adeguata comprensione delle specifiche tecniche richieste, mentre i ricercatori devono essere a conoscenza delle procedure burocratiche. Un dialogo attivo facilita l’identificazione delle necessità e permette di tradurre le esigenze scientifiche in requisiti misurabili e concreti.
Altro aspetto fondamentale, è la gestione dei vincoli normativi, in quanto gli amministrativi/tecnologi sono responsabili di assicurare che tutti i documenti siano redatti in conformità alle norme vigenti, mentre i ricercatori forniscono indicazioni sulle necessità specifiche. Insieme, possono trovare un equilibrio tra innovazione e legalità, garantendo che i progetti PNRR e non solo, siano innovativi, ma anche praticabili dal punto di vista burocratico.
Senza alcun dubbio, questa stretta collaborazione offre opportunità di formazione e aggiornamento reciproco. Gli amministrativi/tecnologi possono apprendere di più sulle tecnologie emergenti, mentre i ricercatori possono acquisire familiarità con le dinamiche burocratiche.  Scambio di conoscenze che non solo migliora il processo di approvvigionamento, ma contribuisce anche a creare un ambiente di lavoro più coeso e integrato. In altre parole, i ricercatori, con la loro profonda conoscenza tecnico-scientifica sono in grado di fornire dettagli precisi sulle caratteristiche tecniche dei beni o dei servizi da acquisire, come appunto lo sono gli strumenti di laboratorio. Tuttavia, tali requisiti devono essere interpretati e tradotti dagli amministrativi/tecnologi in specifiche tecniche e clausole contrattuali che siano conformi alle leggi sugli appalti e che garantiscano trasparenza, concorrenza e parità di trattamento.
In molte fasi del processo, dall’identificazione delle esigenze alla definizione dei criteri di valutazione delle offerte tecniche, gli amministrativi/tecnologi e i ricercatori devono confrontarsi per assicurare che le informazioni fornite siano chiare, complete e soprattutto applicabili in un contesto di gara. Per esempio, i ricercatori potrebbero proporre requisiti altamente dettagliati e specifici, ma il personale amministrativo deve intervenire sul punto per garantire che questi non siano eccessivamente restrittivi o discriminatori, conformandosi alle normative vigenti.
Questa stretta collaborazione non solo assicura che i documenti di gara siano legalmente solidi, ma che allo stesso tempo riflettano fedelmente le esigenze scientifiche del progetto di ricerca, consentendo all’Ente di acquisire strumentazioni o servizi che effettivamente supportino la ricerca e, soprattutto, per il buon esito di ogni fase della procedura di gara.
Tutto quanto sopra esposto consente, infine, una corretta rendicontazione delle spese sostenute e la loro totale ammissione al finanziamento, garantendo al CNR il riconoscimento pieno del finanziamento assegnato.

5. Il processo di una gara aperta – sopra soglia comunitaria


Il processo di una gara aperta rappresenta una delle modalità più trasparenti e competitive di aggiudicazione degli appalti pubblici.
Questa procedura è caratterizzata dall’accesso illimitato a tutti gli operatori economici interessati, promuovendo così la massima partecipazione e garantendo una concorrenza equa.
Iniziamo esplorando le fasi chiave di questo iter, che non solo assicurano l’efficienza e la trasparenza, ma sono anche fondamentali per il raggiungimento degli obiettivi di qualità e innovazione stabiliti nel nuovo Codice degli appalti.
La struttura di una gara aperta sopra soglia comunitaria PNRR, ma non solo, prevede diverse tappe cruciali, dalla preparazione dei documenti di gara alla valutazione delle offerte, dalla redazione dei provvedimenti alla stipula del contratto, ognuna delle quali richiede attenzione e rigore.
Vediamo le singole fasi.
 
1-Preparazione dei documenti
La prima fase consiste nella definizione del bando di gara, ovvero un documento ufficiale che annuncia l’apertura della gara e che descrive dettagliatamente scadenze, modalità di partecipazione e requisiti richiesti, ed a seguire di altri due documenti, necessari e fondamentali, ovvero il Capitolato d’appalto che fornisce dettagli tecnici e amministrativi sull’oggetto del contratto, riportando i requisiti minimi richiesti e le condizioni di esecuzione ed il Disciplinare riportante i criteri di aggiudicazione e valori aggiuntivi di assegnazione punteggi.
E’ fondamentale che i superiori documenti siano chiari e completi, per evitare ambiguità e garantire, soprattutto, la massima partecipazione a tutti gli operatori economici di presentare offerte competitive.
 
2-Pubblicazione del Bando di gara
Il bando di gara deve essere pubblicato secondo le modalità stabilite dalla legge, garantendo massima visibilità e trasparenza:
Piattaforme Ufficiali: il bando deve essere pubblicato sulla piattaforma di acquisti pubblici (come il Portale degli Appalti) e su altri siti ufficiali, come il sito della Stazione Appaltanti;
Gazzetta Ufficiale: per le gare sopra soglia, è obbligatoria la pubblicazione anche sulla GUUE (Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea), garantendo così un’ampia visibilità a livello europeo.

3-Durata della Pubblicazione
Termini di presentazione: il bando rimane pubblicato per un periodo minimo stabilito dalla normativa (generalmente 30 giorni- 15 giorni in caso di urgenza motivata) durante il quale gli operatori economici possono preparare e presentare le loro offerte.
 
4- Chiarimenti
Richieste di chiarimenti: durante il periodo di pubblicazione, gli operatori economici interessati possono inviare richieste di chiarimento sulla documentazione fino a 10 giorni prima dalla scadenza. La Stazione Appaltante dovrà rispondere tempestivamente, rendendo pubbliche sia i quesiti che le risposte agli stessi, senza riportare la denominazione dell’o.e.
 
5 -Fase dell’apertura BUSTA A
Una volta scaduto il termine per la presentazione, il RUP procede all’apertura della Busta Amministrativa, così procedendo:
Verifica della documentazione: Il RUP controlla che la documentazione presentata dalle aziende sia completa e conforme ai requisiti richiesti nel bando di gara;
Autenticità e validità: Accerta l’autenticità dei documenti e la validità delle attestazioni e certificazioni presentate;
Controllo dell’ammissibilità: Valuta se le offerte sono ammissibili secondo le normative vigenti e le specifiche del bando;
Redazione del verbale: Dopo l’apertura, il RUP redige un verbale che riporta i risultati e le osservazioni emerse durante la fase di apertura della busta amministrativa.
 
6- Fase della Valutazione delle Offerte
La fase di valutazione è una delle più delicate del processo:
Formazione di una Commissione di gara: è necessario costituire, con apposito provvedimento, una Commissione giudicatrice composta da esperti, che analizzerà le offerte di ciascun partecipante in base ai criteri di aggiudicazione stabiliti nella Lex Specialis. La composizione della Commissione deve garantire l’imparzialità e la competenza necessarie.
Punteggi e valutazioni: le offerte vengono valutate e punteggiate, secondo criteri prefissati, tenendo conto sia degli aspetti tabellari che economici. Anche questo processo deve essere documentato con apposito verbale redatto dal segretario nominato.
 
7- Verifica dei requisiti e Controlli
Dopo aver valutato le offerte pervenute, sarà compito del RUP, effettuare le verifiche ritenute opportune nonché procedere con i relativi controlli attraverso apposita richiesta di accesso, all’o.e. aggiudicatario, al FVOE (Fascicolo Virtuale dell’Operatore Economico).
Una volta consentito l’accesso, è possibile estrapolare tutti i documenti ivi contenuti, a titolo esemplificativo: certificati di iscrizione al registro delle imprese, dichiarazioni sostitutive di certificazione (ad esempio, sulla regolarità fiscale e contributiva), casellari informatici etc…
 
8- Aggiudicazione e Stipula contratto
Dopo l’espletamento dei superiori controlli, si procederà con l’aggiudicazione dell’affidamento all’operatore economico individuato. Contestualmente si richiederà all’o.e. la trasmissione della garanzia definitiva.
Dopo la ricezione della garanzia definitiva e verificate tutte le condizioni (durata, prezzo e modalità di pagamento, clausole di risoluzione etc…), si procederà alla sottoscrizione del contratto tra la Stazione Appaltante e l’aggiudicatario.
Dopo la stipula del contratto, si aprirà un’altra fase, di avvio dell’esecuzione del contratto, monitorata da un Direttore dell’esecuzione del contratto (DEC) nominato con apposito provvedimento prima della stipula, per tutti gli affidamenti di servizi e/o forniture superiori a 500.000,00 euro.
Lo stesso, monitorerà e darà tutte le istruzioni e direttive necessarie all’aggiudicatario al fine di consegnare la strumentazione oggetto d’appalto.
Subito dopo la consegna e l’installazione da parte dell’o.e. , verrà nominata apposita Commissione che avrà il compito di verificare la fornitura che sia conforme a quanto offerto e che abbia tutti i requisiti indicati in sede di gara dall’aggiudicatario. La stessa Commissione è incaricata, in questa sede, di procedere alla redazione di apposito verbale, che sarà condizione necessaria ai fini del pagamento della fornitura.
Come è possibile comprendere, la redazione di una gara sopra soglia oggi è un processo altamente regolamentato, scandito da scadenze e adempimenti, volto a garantire la trasparenza e la competitività. L’uso delle piattaforme digitali e la pubblicazione su canali ufficiali assicurano che le opportunità di gara siano accessibili a un ampio ventaglio di operatori economici.

6. Considerazioni finali


Il nuovo Codice degli appalti rappresenta un’opportunità strategica per allineare il sistema degli appalti pubblici agli obiettivi istituiti con il PNRR.
Tuttavia, la sua efficacia dipenderà dall’implementazione coerente delle nuove norme, dal rafforzamento delle competenze delle Stazioni Appaltanti e dall’adozione di un approccio integrato che unisca innovazione, sostenibilità e legalità. Solo così sarà possibile realizzare un impatto duraturo e positivo sul tessuto economico e sociale del Paese.

Formazione in materia


Mini master di aggiornamento sul codice dei contratti pubblici dopo il correttivo appalti 3^ edizione per operatori economici, consulenti PA/PNRR e aziende
A seguito della pubblicazione del d.lgs. 209/2024 (c.d. Correttivo Appalti) si è determinata la necessità di una nuova analisi del codice dei contratti alla luce delle integrazioni aggiunte al testo originario del 2023. Il correttivo è composto di 97 articoli e interviene su molti ambiti rilevanti anche con l’immissione di nuovi articoli e allegati che incidono sul testo e sulle procedure operative in modo rilevante.
L’obiettivo del mini master di aggiornamento è, pertanto, quello di esaminare in modo dettagliato l’incidenza delle modifiche contenute nel correttivo sulle prescrizioni che sono state modificate nelle varie parti del testo e segnalare, le possibili situazioni di attenzione o di criticità rese necessarie dal nuovo quadro normativo.
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Nancy Ferrara

Giovanna Anna Leanza

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