Nessuna norma di legge autorizza (né mai ha autorizzato) la stipula di polizze a copertura della responsabilità amministrativa dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche con pagamento a carico dell’Ente di appartenenza: va ribadito che la colpa grave,

Nessuna norma di legge autorizza (né mai ha autorizzato) la stipula di polizze a copertura della responsabilità amministrativa dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche con pagamento a carico dell’Ente di appartenenza: va ribadito che la colpa grave,

di Lazzini Sonia

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Resta fuori del sistema della legittimità dell’assicurazione di RCT con pagamento a carico della pa,  l’assunzione da parte dell’ente pubblico dell’onere della tutela assicurativa dei propri amministratori o dipendenti, con riferimento alla responsabilità amministrativa per danni alle pubbliche finanze, oggetto dei giudizi di responsabilità da parte della Corte dei conti, per il suo evidente ed aberrante effettodi deresponsabilizzazione dei pubblici dipendenti, i quali, grazie a tali polizze, pur gestendo risorse pubbliche e svolgendo pubbliche funzioni, non risponderebbero mai personalmente dei danni causati agli enti pubblici di riferimento (e, in ultima analisi, agli stessi cittadini), non sopportando neanche, per di più, l’onere del premio assicurativo.
 
Numerose sono le disposizioni di legge che si sono occupate, nei vari comparti, della delicata materia della responsabilità degli amministratori e funzionari pubblici, proliferazione legislativa indice di una tendenza alla copertura dei rischi connessi all’esplicazione dell’attività amministrativa. Si ricordano, in particolare, l’art. 28 del Dpr 20 dicembre 1979, n. 761 (personale delle Unità sanitarie locali); l’art. 23 della legge 27 dicembre 1985, n. 816, ora art. 86, co. 5, del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, per il settore degli ee.ll.; l’art. 17 della legge 11 febbraio 1994, n. 109 (legge quadro sui lavori pubblici, con riferimento alle polizze in favore dei dipendenti incaricati della progettazione)._Analogamente, per quel che riguarda gli accordi contrattuali di settore, il contratto collettivo nazionale di lavoro per il quadriennio 1998-2001, area della dirigenza del comparto “Regioni-Autonomie locali”, all’art. 38, prevede che gli enti possono assumere le iniziative necessarie per la copertura della responsabilità civile dei dirigenti ivi compreso il patrocinio legale, con esclusione delle ipotesi di dolo e colpa grave, senza peraltro alcuna estensione alla responsabilità amministrativa e, comunque, con espressa esclusione delle ipotesi di colpa grave (disposizione peraltro meramente confermativa dell’art. 7 del precedente CCNL); v., anche, il CCNL relativo al personale dirigente dell’area Ministeri per il quadriennio 1998-2001, agli enti pubblici non economici, quello relativo alla dirigenza universitaria, etc.._Dunque, i vari accordi collettivi, pur diretti ad espandere la tutela assicurativa in generale, non intendono però invadere il campo della responsabilità amministrativa: tutte le norme citate si limitano alla copertura delle ipotesi di responsabilità diretta (civile) della pubblica amministrazione verso i terzi e per i danni (risarcimenti pagati al danneggiato, assistenza legale, spese di giudizio) che il pubblico dipendente abbia causato con un comportamento improntato a colpa tout court (ossia lieve). In altre parole i rischi assicurabili sono soltanto quelli oggetto di polizze assicurative prescritte dalla legge in ordine ad attività materiali (ad es. responsabilità civile per la conduzione di veicoli a motore), quelli che comportano una riduzione dell’integrità psico-fisica in conseguenza del servizio, ovvero quelli discendenti da responsabilità civile della stessa pubblica amministrazione che comportano pregiudizi economici conseguenti al risarcimento dei danni prodotti a terzi, potendosi anche prevedere, in tal caso – ove consentito dalla legge o dai contratti di lavoro – la copertura della responsabilità civile verso terzi di amministratori e dipendenti.
 
Ancora una volta la Corte dei Conti (LA CORTE DEI CONTI_SEZIONE PRIMA GIURISDIZIONALE CENTRALE con la sentenza numero 394 del 2 settembre 2008) ci segnala l’assoluta illegittimità del pagamento del premio da parte di un’amministrazione pubblica della polizza a copertura della responsabilità amministrativa contabile
 
L’assicurabilità di questo tipo di rischi contrasta con il carattere personale della responsabilità amministrativa – ormai sancito dall’art. 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20 – e con l’art. 28 della Costituzione il quale dispone, tra l’altro, che i funzionari e dipendenti degli enti pubblici sono direttamente responsabili “secondo le leggi civili, penali e amministrative”, con conseguente esclusione della possibilità di estensione di tale ultima forma di responsabilità all’ente.
 
La stipula di una polizza di assicurazione per i danni causati all’ente dai dipendenti e dagli amministratori, con pagamento dei relativi premi a carico del bilancio pubblico, si risolve invece in una traslazione del rischio derivante dallo svolgimento dell’attività amministrativa dal complesso soggettivo dipendente-amministrazione (al cui interno il criterio della colpa grave già opera la relativa distribuzione del rischio, per cui andranno esenti da responsabilità personale, e dunque resteranno totalmente a carico dell’ente, tutte le condotte dannose al di sotto di tale soglia soggettiva) verso la sola amministrazione danneggiata, con conseguenze aberranti sul sistema della responsabilità amministrativa: esenzione da responsabilità del dipendente-danneggiante, vanificazione della funzione deterrente dell’azione di responsabilità dinanzi alla Corte dei conti, legittimazione di una irresponsabilità diffusa. Insomma, la copertura del rischio da sentenza di condanna della Corte dei conti finisce per aggirare il principio generale della responsabilità personale (codificato, da ultimo, nell’art. 1 della legge n. 20/1994) e, più in generale, tutti i principi a fondamento del sistema della responsabilità amministrativa.>
 
Ma vi è di più
 
< Ciò senza contare che, se indiscusso requisito dell’assicurabi-lità dei rischio è la non dipendenza del verificarsi dell’evento dalla volontà del soggetto interessato, polizze come quelle in esame – che coprono anche ipotesi nelle quali vi è la volontarietà della condotta all’origine dell’evento dannoso assicurato – presentano diversi problemi anche dal punto di vista del rapporto tra istituto assicuratore e beneficiario assicurato, oltre che nel rapporto tra assicurato-dipendente e amministrazione presso cui questi presta servizio.
 
Inoltre, sotto il profilo che più specificamente interessa, è da rilevare che l’amministrazione, pagando il relativo premio, finisce per subire anche il corrispondente danno in quanto la prestazione contrattuale (pagamento del premio) appare sine causa, non giustificata nè giustificabile: un ente pubblico può coprire con assicurazione esclusivamente quei rischi che rientrano nella sfera della propria responsabilità patrimoniale, limitandosi a trasferire all’assicuratore esclusivamente detta responsabilità ove si verifichi l’evento temuto, restando viziata, per illiceità della causa, un’assicurazione che copra eventi (come una sentenza di condanna della Corte dei conti) che non rappresentano rischi per l’ente ma, appunto, soltanto per il dipendente-amministratore: l’ente, assicurando il suo dipendente per il rischio da danno erariale e dunque per una somma (il risarcimento del danno) di cui esso stesso è creditore, finisce per diventare creditore di se stesso (paga il premio, subisce un danno e riceve il risarcimento>
 
Ed ancora
 
< Ed infatti, non può in alcun modo condividersi quanto prospettato dall’appellante, circa l’irrilevanza della estensione della copertura ai particolari rischi di cui innanzi: è invece del tutto ovvio che una copertura simile rappresenta un onere di non poco conto per l’assicuratore, comportando essa un notevole aggravamento del rischio complessivo.
 
Il costo di tale estensione di copertura assicurativa (che era richiesta espressamente dall’ente, come anche ricordato dal PM nelle sue conclusioni) non può non essere stato considerato nella determinazione del premio finale; tale onere, nei fatti, è stato riversato nel “premio anticipato lordo” dovuto per la polizza, come illustrato dalla Guardia di Finanza nella propria relazione alla Procura regionale, di cui alla nota n. 13221 del 27 gennaio 2004 (v., in particolare, l’allegato 7/b).
 
Non vi sono dubbi, pertanto, sulla maggiorazione dell’onere complessivo per l’ente nella stipula delle polizze assicurative in questione, anche prescindendosi, nelle presente sede, da un esame puntuale delle singole polizze illecite, condividendo questo Giudice la disamina e le valutazioni effettuate dalla Sezione territoriale.
 
Né – sotto l’aspetto della concreta determinazione del danno stesso – possono accogliersi le doglianze attoree, atteso che la Sezione di prime cure si è basata, al riguardo, sulle indicazioni statistiche attuariali fornite dalle stesse Compagnie assicuratrici, che non potrebbe negarsi rappresentino un riferimento attendibile per una valutazione (necessariamente) equitativa in ordine alla maggiore spesa sopportata nella specie dall’assicurato; quantificazione che dunque appare del tutto equa e ragionevole.>
 
A cura di Sonia Lazzini

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