Legge n. 241/90 e vincoli: T.A.R. Lazio sez. II quater 14 giugno 2012 n. 5464 (nello steso senso anche T.A.R. Lazio sez. II quater 14 giugno 2012 n. 5463)

Legge n. 241/90 e vincoli: T.A.R. Lazio sez. II quater 14 giugno 2012 n. 5464 (nello steso senso anche T.A.R. Lazio sez. II quater 14 giugno 2012 n. 5463)

sentenza

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MASSIMA Il provvedimento di vincolo deve preceduto dell’art. 7 e seg. della legge n. 241/90 ai diversi comproprietari, non essendo sufficiente la notifica ad uno solo di essi. Non è in senso contrario invocabile l’art. 7 del D.Lgs. 29.10.1999 n. 490. La ratio dell’ampia scelta nella platea di destinatari sancita dalla norma speciale è quella di far scattare da subito in capo a qualunque di essi quella serie di obblighi di conservazione, divieti di alterazione, etc.a protezione del bene nelle more della conclusione del relativo procedimento .

In via preliminare, l’eccezione di incompetenza territoriale di questo Tribunale, dedotta dall’interventore ad opponendum va ritenuta inammissibile in quanto sollevata con semplice memoria non notificata alle altre parti anziché con le forme prescritte dall’art. 31 L. 6 dicembre 1971 n. 1034.

Va sempre in via preliminare rilevata l’inammissibilità del gravame nella parte relativa al decreto di vincolo della raccolta, essendo quest’ultima non di proprietà dei ricorrenti, per cui in parte qua il provvedimento impugnato non produce una lesione diretta, attuale e personale della sfera giuridica dei medesimi interessati come invece operato dall’altro provvedimento impugnato, che, essendo volto a tutelare l’insieme ambientale in cui detta raccolta è collocata, incide sull’utilizzo che questi ne fanno in virtù di un accordo con gli altri proprietari.

Il Collegio peraltro non può mancare di rilevare che comunque la principale censura avverso il primo provvedimento, di incompetenza del Soprintendente archivistico all’adozione dell’impugnato decreto di vincolo archivistico essendo invece atto riservato al Soprintendente regionale, non può essere condivisa in quanto trattasi di competenza espressamente attribuita al primo dal regolamento approvato con D.P.R. 29.12.2000, n. 441- emanato in attuazione degli artt. 52, 53 e 54 del D.Lgs. 30.7.1999, n. 300, che all’art. 4 demanda a successivi regolamenti “l’organizzazione…e la definizione dei rispettivi compiti” degli uffici di livello dirigenziale generale – che ha effettuato un decentramento di attribuzioni, all’art. 13 rimettendo alla competenza funzionale delle Soprintendenze regionali quelle competenze ministeriali di cui agli artt. 3 e 5 della legge 1.6.1939, n. 1089 poi trasfuse nell’art. 6 del T.U. n. 490/1999, e tuttavia, riservando invece, al successivo art. 14 co. 5, i provvedimenti di vincolo dei beni archivistici appunto al Soprintendente archivistico.

Per quanto invece attiene all’impugnativa del secondo provvedimento, il ricorso è fondato sotto l’assorbente profilo di censura inerente la violazione delle garanzie di partecipazione procedimentali degli interessati.

Infatti detto provvedimento, con cui è stato apposto il vincolo pertinenziale sulla biblioteca ed alcune opere ivi presenti, è stato notificato solo al proprietario della raccolta di cataloghi di mostre assoggettata a vincolo archivistico, il quale è anche comproprietario dei locali e beni assoggettati a vincolo pertinenziale, omettendo tuttavia di effettuare analoga comunicazione ai ricorrenti, che sono anch’essi comproprietari ed utilizzatori dei locali in cui è collocato il bene archivistico in questione e quindi portatori di interesse opposto a quello che ha indotto lo studioso a promuovere l’assoggettamento a vincolo dei beni librari e del contesto ambientale. Il loro interesse non viene infatti meno per il fatto che il Palazzo sia già vincolato e visitabile dal pubblico, in quanto il provvedimento impugnato va ad aggiungere ulteriori limitazioni al godimento dei locali interessati dal nuovo vincolo sancendone l’immodificabilità dell’insieme e quindi compromettendone ulteriormente le possibilità di utilizzo. La circostanza sopra evidenziata vale altresì a chiarire l’effettivo interesse a ricorrere al fine di disattendere l’eccezione di inammissibilità sollevata dall’interventore ad opponendum.

Il provvedimento impugnato è pertanto da ritenersi illegittimo per violazione dell’art. 7, l. 7 agosto 1990 n. 241 alla stregua dell’orientamento giurisprudenziale consolidato nel senso che il decreto di imposizione di un vincolo ove non sia stato preceduto dalla comunicazione dell’ avvio del procedimento nei confronti dei titolari di diritti sull’immobile nei cui confronti esplicherà i suoi effetti è illegittimo, in considerazione del particolare sacrificio o compressione della sfera dominicale che il privato subisce in conseguenza dell’imposizione del vincolo .

Al riguardo è stato infatti già da tempo risalente chiarito che “l’art. 7 della legge n. 241/90 riguarda anche i procedimenti preordinati all’emanazione di provvedimenti di vincolo come quello in discorso. Anzi si direbbe che il contraddittorio con il privato sia tanto più necessario, in quanto si tratta di provvedimenti amplissimamente discrezionali, sia nel momento dell’individuazione degl’immobili da vincolare, sia nel momento della formulazione di quelle prescrizioni in cui il vincolo di volta in volta si sostanzia. L’ampiezza di tale discrezionalità e la sua natura tecnica riducono sensibilmente i margini del sindacato giurisdizionale di legittimità; solo nella fase dell’istruttoria in contraddittorio è dunque concretamente possibile, per il privato, rappresentare elementi utili ad orientare correttamente le scelte di merito” (T.A.R. Umbria Perugia, 13 maggio 1999 , n. 355; cfr. T.A.R. Campania Napoli, sez. IV, 10 gennaio 1996 , n. 32; Cons. St., VI n. 1063 del 19.11.1996).

D’altra parte va evidenziata l’importanza, nella materia in esame, del rispetto delle garanzie procedimentali sancite dalla legge n. 241/90 anche nella prospettiva, evidenziata da recente dottrina, di “collaborazione procedimentale” cui sono tenute entrambi le parti (pubblica e privata) coinvolte nello svolgimento dell’azione amministrativa, che implica il superamento dell’esigenza del mero rispetto delle prescrizioni formali imposte dalla normativa in materia, e che, in un’ottica di legalità sostanziale, richiede, in una visione unitaria del rapporto amministrativo, che tutti i soggetti che in esso partecipano abbiano la possibilità di evidenziare circostanze di fatto e rappresentare interessi coinvolti in modo tale che lo scambio sia effettivamente utile per entrambi. Ciò anche, o meglio, ancor più, nel settore della tutela e della valorizzazione dei beni culturali, in cui, secondo i recenti orientamenti del legislatore, la collaborazione tra parte pubblica e privata assume un valore emblematico dell’esercizio del potere non solo in senso autoritativo, di imposizione di limiti e vincoli a beni di proprietà di privati. In tale settore, infatti, l’Autorità amministrativa entra con il possibile destinatario del provvedimento in un rapporto eminentemente collaborativo, in particolare ove si prospetti la scelta di soluzioni alternative, sicché, nella materia in esame, le garanzie procedimentali previste in via generale dalla legge n. 241/90 vanno considerate non solo nella limitata ottica difensiva della possibilità per il privato di far valere le proprie posizioni nei confronti di un’Autorità intesa ad incidere negativamente la sua sfera giuridica con provvedimenti impositivi del vincolo , ma in un’ottica più ampia, che veda “un’amministrazione che dialoga” sin dall’inizio del rapporto, presentandosi alla controparte privata come “mediatrice istituzionale” tra istanze ed interessi articolati e che solo al termine di un approfondito, completo ed effettivo mutuo interscambio, saranno alla fine sintetizzati nel “provvedimento” conclusivo del procedimento , come richiesto anche di recente dalla dottrina in tema di responsabilità per “mancata collaborazione procedimentale” dell’amministrazione (TAR Lazio, Sez. II quater n. 7756 del 30 luglio 2008).

Tali esigenze, difensive e collaborative, meritano particolare attenzione anche nella fattispecie in esame, in cui il mancato coinvolgimento dei comproprietari ed utilizzatori del locale in questione ha impedito a questi di rappresentare alcune circostanze di rilievo, che avrebbero potuto eventualmente determinare un esito diverso del procedimento in contestazione (quali, ad es.la valutazione della stessa raccolta di cataloghi di mostre al fine del vincolo come bene librario, piuttosto che archivistico, etc.).

Né in senso contrario vale invocare la diversa formulazione dell’art. 7 del D.lvo n. 490/99 che fa riferimento “al proprietario, possessore o detentore a qualsiasi titolo della cosa che ne forma oggetto”, che quindi sembrerebbe, grazie all’uso della congiunzione disgiuntiva tra “possessore” e “detentore”, consentire all’amministrazione di scegliere liberamente il destinatario cui inviare detta comunicazione.

Se si seguisse l’interpretazione letterale sopra richiamata della disposizione in esame – che riprende la formula tralaticia della previsione dei soggetti cui notificare il decreto impositivo di vincolo operata dalla l. n. 1089/1939 con riferimento ad un’ampia platea indifferenziata di possibili destinatari che si giustificava con la natura non recettizia del provvedimento di vincolo (dispiegante i suoi effetti a prescindere dalla sua notifica e secondo alcuni addirittura della stessa trascrizione dell’atto nei registri della conservatoria immobiliare) – si perverrebbe a conseguenze inaccettabili in quanto il proprietario del bene vedrebbe gravemente compromesso il proprio diritto di proprietà e privato di importanti facoltà, senza aver neppure potuto difendere le proprie posizioni nella naturale sede procedimentale, in quanto non avvisato dell’ avvio del procedimento , avendo l’Amministrazione ritenuto sufficiente inviare la relativa comunicazione ad uno solo dei soggetti sopraindicati che detenga magari temporaneamente il bene in questione.

In tal modo si finirebbe per ammettere la disapplicazione delle garanzie procedimentali sancite dalla legge n. 241/90 – costituenti un principio generale dell’ordinamento giuridico a garanzia di valori costituzionali del buon andamento e dell’imparzialità dell’azione amministrativa – proprio in un settore, come quello dei vincoli su beni privati, soggetto ad amplissimo potere tecnico-discrezionale e sostanzialmente insindacabile nel giudizio di legittimità (TAR Lazio, Sez. II quater n. 4987 del 23.5.2008; n. 7756 del 30 luglio 2008; n. 1901 del 1.3.1901).

In tale prospettiva va perciò richiamata la diversità di finalità, natura ed effetti della comunicazione di avvio del procedimento di vincolo gli atti in parola: questa non è unicamente volta a consentire all’interessato di partecipare al procedimento svolgendovi le proprie osservazioni, ma è finalizzata anche ad assicurare la protezione anticipata del bene che si ritiene meritevole di tutela, facendo scattare immediatamente l’applicazione, in via cautelare, delle misure di salvaguardia come previsto dal medesimo art. 7 del D.Lgs. n. 490/1999, che, appunto, giustifica l’ampia scelta nella platea di destinatari di tale comunicazione per determinare l’insorgenza di tutta quella serie di obblighi di conservazione, divieti di alterazione, etc.che costituiscono il particolare regime di tali beni, nelle more della conclusione del relativo procedimento .

È a questo fine che nel testo unico approvato con il D.Lgs. n. 490/1999 non viene effettuata una mera trasposizione dell’art. 7 della legge n. 241/1990, ma esso viene modificato per adeguarlo alle finalità cautelari sopra indicati, che ne giustificano il carattere di specialità rispetto alla disciplina generale del procedimento stabilita dalla legge n. 241/90. Tuttavia, tale carattere non può essere invocato- come pretenderebbe la resistente – al fine di consentire un’ingiustificata deroga al regime di garanzie del destinatario del relativo provvedimento finale, quanto, piuttosto, al fine di rafforzarle. In tal senso la giurisprudenza in materia ha affermato l’impossibilità di estendere alla comunicazione prevista per il vincolo “diretto” dall’art. 7 del D.Lgs. n. 499/1999 le forme di pubblicità alternative alla comunicazione personale previste per l’art. 7 della legge n. 241/1990 – tra cui quello della equipollenza della conoscenza comunque acquista dell’ avvio del procedimento alla sua comunicazione formale – imponendo l’onere di avvisare il destinatario dell’ avvio di un procedimento al quale deve essere messo in grado di partecipare T.A.R. Marche Ancona, sez. I, 07 febbraio 2006 , n. 19; nonché 11.5.2005 n. 581. In tale prospettiva questa stessa Sezione ha già chiarito che, anche qualora la disciplina speciale del procedimento di vincolo non rechi prescrizioni circa l’obbligo di osservanza della cennata garanzia procedimentale, si deve ritenere che, siccome questo comporta la restrizione del diritto dominicale del soggetto inciso, “non v’è ragione alcuna che giustifichi una “deminutio” delle garanzie procedimentali del privato” (T.A.R. Lazio Roma, sez. II, 15 settembre 1998 , n. 1428).

Il ricorso deve pertanto essere accolto con conseguente annullamento del provvedimento impugnato, in quanto affetto dal denunciato vizio procedimentale; in esecuzione della presente sentenza, pertanto, l’Amministrazione, dovrà rinnovare il procedimento a partire dalla fase della comunicazione del suo avvio agli interessati e nel rispetto delle garanzie procedimentali sancite dalla legge n. 241/90.

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