L'avviso orale del questore: come funziona

L’avviso orale del questore contenente prescrizioni e divieti ex art. 3, comma 4, d. Lgs. N. 159/2011: presupposti, limiti e tutela giurisdizionale del soggetto colpito

di Redazione

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Articolo a cura dello Studio Penale di Roma dell’Avvocato Giuseppe Migliore

In tempi recenti si è assistito ad un crescente utilizzo, da parte delle Procure della Repubblica e delle Questure, degli strumenti forniti in materia di misure di prevenzione dal Decreto Legislativo 06/09/2011 n. 159 (cosiddetto “Codice antimafia”).

Le misure di prevenzione, seppur incidenti in maniera particolarmente invasiva sui diritti e le libertà dei soggetti ad esse sottoposte, sono caratterizzate da procedure di applicazione particolarmente “snelle” (rectius: sommarie) che ne consentono l’irrogazione in tempi brevi, in molti casi con una sostanziale inversione dell’onere della prova a carico del soggetto “proposto”, ed addirittura prescindendo da un preventivo accertamento giurisdizionale circa l’effettiva commissione di reati da parte del destinatario.

Le misure di prevenzione possono essere di natura personale o patrimoniale: quelle di natura personale si distinguono in applicabili dal Questore e applicabili dall’Autorità Giudiziaria; le due misure di prevenzione applicabili dal Questore sono il foglio di via e l’avviso orale.

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Avviso orale del questore: misura di prevenzione di natura personale

Come già accennato la recente prassi ci consegna un notevole incremento dell’utilizzo di tali misure anche da parte delle Questure, ed in particolare un crescente numero di soggetti si trova ad essere destinatario della misura di prevenzione personale dell’avviso orale.

Tale misura può essere applicata dal Questore della provincia di residenza del soggetto che rientri nelle figure indicate nell’articolo 1 del Decreto Legislativo n. 159/2011: “coloro che debbano ritenersi, sulla base di elementi di fatto, abitualmente dediti a traffici delittuosi; coloro che per la condotta ed il tenore di vita debba ritenersi, sulla base di elementi di fatto, che vivono abitualmente, anche in parte, con i proventi di attività delittuose; coloro che per il loro comportamento debba ritenersi, sulla base di elementi di fatto, comprese le reiterate violazioni del foglio di via obbligatorio di cui all’articolo 2, nonché dei divieti di frequentazione di determinati luoghi previsti dalla vigente normativa che sono dediti alla commissione di reati che offendono o mettono in pericolo l’integrità fisica o morale dei minorenni, la sanità, la sicurezza o la tranquillità pubblica”.

Si tratta sostanzialmente di persone che, sulla base di elementi di fatto (condanne riportate per la commissione di reati, pendenza di procedimenti penali a proprio carico, nonché altri comportamenti di natura oggettiva), sono considerate connotate da un profilo di pericolosità sociale (che deve essere concreto ed attuale, ovvero effettivamente sussistente al momento dell’adozione della misura) tale da imporre un intervento da parte del Questore.

Talché la valutazione cui è chiamato il Questore è duplice, in primo luogo attinente alla sussistenza della pericolosità sociale, ovvero di una personalità potenzialmente incline a comportamenti antisociali, ed in secondo luogo alla concretezza ed attualità di tale profilo di rischio.

Criticità della misura di prevenzione adottata dal questore attraverso l’avviso orale

È evidente tuttavia come una simile valutazione sia largamente di natura discrezionale, poiché i presupposti di applicazione della misura sono indicati dalla Legge in maniera aperta, con formule all’interno delle quali possono essere sussunti atti e comportamenti molto diversi.

Appare importante sottolineare come tale misura sia adottata dal Questore, ovvero da un Organo di natura amministrativa e quindi al di fuori di qualsiasi procedura Giurisdizionale.

Inoltre la misura di prevenzione dell’avviso orale è applicata al soggetto inaudita altera parte, senza la possibilità di una preventiva difesa o interlocuzione con l’Autorità amministrativa (che per Giurisprudenza costante non è tenuta in tal caso ad alcuna comunicazione di apertura di procedimento amministrativo) per il cittadino.

Le criticità appena esposte apparivano compensate dalla ritenuta scarsa incidenza della misura di prevenzione dell’avviso orale sui diritti e le libertà del soggetto destinatario; si osserva infatti che l’avviso orale cosiddetto “semplice” (ovvero non accompagnato da prescrizioni e divieti ex articolo 3, comma 4, del Decreto Legislativo n. 159/2011) in sostanza non sia altro che un ammonimento verbale a tenere una condotta di vita conforme alla Legge, così come in sostanza è richiesto a ogni cittadino, senza che quindi a carico del destinatario derivino limitazioni della propria sfera di libertà o l’imposizione di vincoli di fare o non fare.

In sostanza, soprattutto dopo che la più recente Giurisprudenza sembra aver escluso che l’avviso orale “semplice” possa legittimare la revoca della patente di guida ex art. 120 del Codice della strada (Cfr: Consiglio di Stato, Sezione III, n. 2291 del 05/05/2014), dal punto di vista giuridico la conseguenza più rilevante dell’avviso orale è quella di consentire entro tre anni la proposta di applicazione di una misura di prevenzione (più grave) da parte dell’Autorità Giudiziaria.

Inoltre è comunque garantita una successiva tutela, anche Giurisdizionale, del destinatario dell’avviso orale: infatti tale provvedimento è revocabile in ogni momento a richiesta del soggetto da esso colpito. Qualora il Questore non provveda nei successivi 60 giorni l’avviso orale si intente revocato. Contro il tempestivo rigetto della richiesta di revoca da parte del Questore è ammesso nei successivi 60 giorni ricorso gerarchico al Prefetto; avverso un eventuale diniego prefettizio l’interessato ha facoltà di adire il Tribunale Amministrativo Regionale.

Prescrizioni e divieti che accompagnano l’avviso orale del questore

Tuttavia il comma quarto dell’articolo 3 del Decreto Legislativo n. 159/2011 prevede la possibilità che il Questore accompagni l’avviso orale, diretto a soggetti già condannati in via definitiva per delitti non colposi, con prescrizioni e divieti particolarmente invasivi e gravosi quali: “il divieto di possedere o utilizzare, in tutto o in parte, qualsiasi apparato di comunicazione radiotrasmittente, radar e visori notturni, indumenti e accessori per la protezioni balistica individuale, mezzi di trasporto blindati o modificati al fine di aumentarne la potenza o la capacità offensiva, ovvero comunque predisposti al fine di sottrarsi ai controlli di polizia, armi a modesta capacità offensiva, riproduzioni di armi di qualsiasi tipo, compresi i giocattoli riproducenti armi, altre armi o strumenti, in libera vendita in grado di nebulizzare liquidi o miscele irritanti non idonei ad arrecare offesa alle persone, prodotti pirotecnici di qualsiasi tipo, nonché sostanze infiammabili e altri mezzi comunque idonei a provocare lo spigionarsi delle fiamme, nonché programmi informatici ed altri strumenti di cifratura o crittazione di conversazioni e messaggi”.

Sul punto si noti come la Giurisprudenza abbia avuto modo di statuire che anche un normale telefono cellulare costituisce un apparecchio di comunicazione radiotrasmittente di cui è vietato il possesso da parte dei destinatari del provvedimento del Questore ai sensi dell’art. 3 comma 4 d.lg. 159/2011” (Cfr: Tribunale di Napoli Sezione I, n. 11690 del 31/08/2015), così come che sia vietato al destinatario di tali prescrizioni l’utilizzo di telecamere o impianti di sicurezza e videosorveglianza nella propria abitazione.

Ciò restituisce il segno della particolare afflittività di tali divieti e prescrizioni, capaci di incidere in maniera gravosa sulle libertà ed i diritti costituzionalmente garantiti al cittadino, fino addirittura a privarlo della facoltà di utilizzare il telefono cellulare, ormai come noto strumento di importanza fondamentale per la vita moderna.

Si segnalano inoltre casi di avvisi orali contenenti l’espresso divieto di “accedere ad internet”, divieto che, come è agevole comprendere, è capace di menomare in maniera fortissima la vita e le attività del soggetto destinatario di una simile prescrizione.

Circostanza ulteriore da non sottovalutare è che la Legge non indica un limite temporale o una durata massima delle predette limitazioni, che appaiono quindi senza scadenza predeterminata.

Inoltre è bene precisare come la violazione di tali prescrizioni e divieti costituisca reato, punito con la pena della reclusione da uno a tre anni e con la multa da Euro 1.549,00 ad Euro 5.164,00, ai sensi dell’articolo 76 del Decreto Legislativo n. 159/2011.

Ecco allora che le criticità già segnalate in merito al provvedimento di avviso orale (ampia discrezionalità di un provvedimento emesso inaudita altera parte da parte di un’Autorità amministrativa, senza preventivo vaglio della Giurisdizione) si acuiscono e divengono più importanti qualora il provvedimento sia corredato da tali divieti ei prescrizioni, direttamente incidenti sui diritti e le libertà del soggetto colpito, e la cui violazione integra autonomo reato.

Per tale ragione la norma ha approntato un autonomo rimedio con il quale è possibile impugnare i soli divieti e le prescrizioni aggiuntive ex articolo 3, comma 4, del Decreto Legislativo n. 159/2011 (e quindi, si noti bene, non l’intero contenuto dell’avviso orale, che rimane impugnabile con le ordinarie modalità, bensì solo la parte di esso contenente tali ulteriori prescrizioni).

Il soggetto colpito da tali divieti può infatti presentare opposizione al Tribunale (penale) in composizione monocratica competente in relazione alla Sede del Questore che ha emesso il provvedimento (la norma non fissa un termine di scadenza espresso entro il quale proporre l’opposizione).

Tale procedimento di opposizione assume le forme dell’incidente di esecuzione (in virtù del richiamo all’articolo 666 del Codice di rito operato dall’articolo 7, comma 9, del Decreto Legislativo in questione) ed il relativo provvedimento conclusivo è quindi ricorribile per Cassazione per tutti i vizi di cui all’articolo 606 del Codice di procedura penale (Cfr: Cassazione penale, Sezione I, n. 13765 del 25/02/2020).

La Giurisprudenza sviluppatasi in materia, conscia delle gravi ripercussioni che simili provvedimenti possono avere sulla vita del soggetto colpito, nei confronti del quale vengono compressi diritti e libertà di rango costituzionale, si è mostrata molto attenta a verificare, caso per caso, che l’avviso orale corredato da tali divieti rappresentasse una sorta di extrema ratio, e che quindi fosse applicato solo a seguito di attenta ponderazione.

In particolare la Giurisprudenza ha censurato i provvedimenti del Questore che non recassero apposita e specifica motivazione in ordine alle ragioni che inducevano all’adozione dei divieti in oggetto; in altre parole le ragioni che giustificano l’adozione dell’avviso orale “semplice” non possono bastare a giustificare anche l’irrogazione dei divieti aggiuntivi, che invece devono essere accompagnati da una motivazione ad hoc (Cfr: Cassazione penale, Sezione I, n. 28796 del 03/12/2013).

Inoltre è stata segnalata la necessità che vi sia da parte del Questore una ponderata selezione in ordine a quale tra le possibili diverse prescrizioni applicare; infatti l’esperienza insegna che spesso simili provvedimenti applicano “in blocco” tutti i divieti indicati dalla norma, invece di adottare solamente quelli ritenuti più confacenti al caso di specie.

Pertanto la Giurisprudenza ha statuito che, tra i vari e eterogenei divieti previsti dalla norma, il Questore debba selezionare solo quelli che effettivamente siano necessari a tutelare la società dalla ritenuta pericolosità sociale del soggetto, e quindi a meglio perseguire le finalità di prevenzione sottese al provvedimento; in tale valutazione di carattere prognostico è inoltre necessario tenere conto delle specifiche condizioni personali del destinatario del provvedimento, ad esempio verificando che uno dei divieti imposti non sia da ostacolo alla lecita attività lavorativa eventualmente svolta dal soggetto. (Cfr: Cassazione penale, Sezione I, n. 13765 del 25/02/2020).

La verifica circa l’esistenza e la ragionevolezza della motivazione in ordine all’applicazione di un particolare divieto, nonché l’effettiva correlazione tra la prescrizione imposta e la ritenuta pericolosità sociale, è proprio il compito che il Legislatore ha assegnato al Giudice ordinario, chiamato a tutelare il rispetto dei diritti di libertà previsti dalla Costituzione.

Particolare attenzione è stata poi dedicata, in via specifica, al divieto di detenzione ed uso di telefoni cellulari, e ciò per ovvie ragioni, vista l’elevatissima diffusione degli stessi tra la popolazione e le svariate necessità di utilizzo degli stessi (soprattutto nella forma dei moderni “smartphone”) nella vita moderna.

Appare infatti evidente come una simile limitazione costituisca una prescrizione dal rilevantissimo impatto su ogni ambito della vita del soggetto, da quello lavorativo a quello dei rapporti sociali, che in alcuni casi può persino frustrare le possibilità di risocializzazione del cittadino, magari impedito nella ricerca o nello svolgimento di un lecito lavoro dall’impossibilità di disporre di uno strumento di comunicazione di così diffuso e largo utilizzo.

Sul punto la Giurisprudenza ha avuto modo di segnalare come un generalizzato divieto di detenere e utilizzare telefoni cellulari fosse giustificabile ed avesse la sua ragion d’essere diversi anni fa, quando tali strumenti erano poco diffusi nella popolazione e spesso erano appannaggio della criminalità, che li utilizzava per i propri traffici e quale “status symbol” idoneo a rafforzare il prestigio criminale; ed infatti, nell’epoca in cui i telefoni cellulari avevano limitata diffusione, di regola non si ponevano limitazioni all’uso dei telefoni fissi, mezzo di cui la maggioranza della popolazione era invece in possesso.

Per tale ragione, in un epoca in cui il telefono cellulare ha una diffusione almeno pari a quella dei telefoni fissi nel passato, un divieto generalizzato al possesso e all’uso di tali apparecchi non appare giustificabile (a fronte del grave nocumento che un simile divieto potrebbe avere sugli ambiti di vita lecita del destinatario) se non nei limitati casi in cui effettivamente tale strumento agevoli o sia utilizzato per commettere delitti (come per esempio nel reato di atti persecutori, che spesso è commesso col mezzo del telefono, o nel caso di alcuni reati di traffico di droga o particolari casi di estorsione) (Cfr: Corte di Appello di Bari del 22/01/2019).

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