La responsabilità dei pubblici dipendenti ed il potere disciplinare: cenni alle recenti riforme normative

La responsabilità dei pubblici dipendenti ed il potere disciplinare: cenni alle recenti riforme normative

Busico Luca

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  1. Le cinque responsabilità del pubblico dipendente
Il pubblico dipendente nell’esercizio delle proprie funzioni, può astrattamente incorrere in cinque fondamentali responsabilità: quella civile (se arreca danni a terzi, intranei o estranei all’amministrazione, o alla stessa amministrazione), penale (se pone in essere comportamenti qualificati dalla legge come reato), amministrativo-contabile (se arreca un danno erariale all’amministrazione di appartenenza o ad altra amministrazione), disciplinare (se viola obblighi previsti dalla contrattazione collettiva, dalla legge o dal codice di comportamento) e dirigenziale (per il solo personale dirigenziale, che non raggiunga i risultati posti dal vertice politico o si discosti dalle direttive dell’organo politico).
            La privatizzazione del rapporto di pubblico impiego ha ex novo regolamentato la responsabilità disciplinare (art.55 del D.lgs. 30 marzo 2001, n. 165) e la responsabilità dirigenziale (art.21 del medesimo D.lgs. n. 165), mentre non ha innovato la previgente disciplina sulle tre restanti responsabilità, ovvero quella civile, penale ed amministrativo-contabile, per le quali viene testualmente richiamata la relativa disciplina legislativa di settore ad opera dell’art.55, comma 2 del D.lgs. n. 165[1].
            Giova premettere che tali cinque responsabilità non sono tra loro incompatibili o alternative, in quanto spesso la medesima condotta illecita viola diversi precetti legislativi o contrattuali, originando concorrenti reazioni ad opera dell’ordinamento. Si pensi al caso di un dipendente che accetti tangenti per aggiudicare una gara ad una ditta “amica”: tale comportamento configura un reato (corruzione, art.319 cod. pen.), un illecito civile verso le imprese partecipanti non vincitrici danneggiate (art.2043 cod. civ.), un illecito amministrativo-contabile (danno erariale da tangente e danno all’immagine dell’amministrazione), un illecito disciplinare. Si pensi ancora al dipendente, che, dopo aver timbrato il badge di ingresso, si allontana dall’ufficio per ore per motivi personali: oltre ai risvolti penali (delitto di false attestazioni e certificazioni) e disciplinari, si configura anche un illecito amministrativo-contabile (danno da erogazione di retribuzione da parte della p.a. senza fruire di controprestazione).
            Al contrario, talune condotte, che assumono valenza di illecito penale potrebbero non avere rilevanza civile o disciplinare e viceversa, in quanto i presupposti di ciascun illecito non sono sempre coincidenti: si pensi alla commissione di un illecito civile che non assuma valenza penale in assenza di dolo, oppure alla commissione di un reato che non abbia però arrecato alcun danno patrimoniale a terzi o alla pubblica amministrazione.
            L’ordinamento appresta alcune norme volte a regolamentare, sul piano meramente procedurale-temporale, il concorso di tali concorrenti reazioni ordinamentali, che tuttavia, in generale, sono tra loro autonome e seguono distinti binari.
 
 
2.      La responsabilità disciplinare
 
La responsabilità disciplinare[2] è quella forma di responsabilità, aggiuntiva rispetto a quella penale, civile, amministrativo-contabile e dirigenziale, in cui incorre il lavoratore, che non osserva obblighi contrattualmente assunti, fissati nella contrattazione collettiva e recepiti nel contratto individuale, dalla legge o dal codice di comportamento. Tale responsabilità comporta l’applicazione da parte del datore di lavoro di sanzioni conservative (richiamo, multa, sospensione dal servizio e dalla retribuzione) o espulsive (licenziamento con o senza preavviso).
La natura giuridica del relativo procedimento punitivo e delle sanzioni inflitte è, in un sistema ormai “depubblicizzato”, di natura privatistica: quello disciplinare non è più, dunque, un “procedimento amministrativo” espressivo di “supremazia speciale” dell’amministrazione nei confronti dei suoi dipendenti, ma una reazione sinallagmatica, pattiziamente concordata tra datore e lavoratore, a fronte di inadempimenti contrattuali del dipendente.
Come è noto, l’art.5, comma 2 del D.lgs. n. 165 del 2001 prevede che nell’ambito delle leggi e degli atti organizzativi di definizione delle linee fondamentali di organizzazione degli uffici, le determinazioni per l’organizzazione degli uffici e le misure inerenti la gestione dei rapporti di lavoro sono assunte dagli organi preposti alla gestione con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro[3]. Il legislatore, come risulta dall’art.2, comma 1 del D.lgs. n. 165, ha conservato nell’area pubblicistico-provvedimentale solo gli atti che definiscono le linee fondamentali di organizzazione degli uffici, individuano gli uffici di maggiore rilevanza ed i modi di conferimento della titolarità dei medesimi, determinano le dotazioni organiche complessive. Dal coordinamento delle due norme richiamate emerge che resta affidata alla legge ed alla potestà amministrativa l’organizzazione nel suo nucleo essenziale, mentre il rapporto di lavoro dei dipendenti viene attratto nell’orbita della disciplina civilistica per tutti quei profili che non sono connessi al momento esclusivamente pubblico dell’azione amministrativa[4].
La giurisprudenza di merito[5] e la dottrina[6] prevalenti hanno sottolineato come, alla luce del quadro normativo delineato, gli atti di gestione del personale adottati dalle amministrazioni pubbliche non possono più essere qualificati come provvedimenti amministrativi, ma come atti privatistici connessi all’esercizio del potere datoriale. Siffatta qualificazione comporta diverse conseguenze: 1) l’inapplicabilità delle regole fissate dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, come l’obbligo di comunicazione di avvio del procedimento, il contraddittorio infraprocedimentale con il destinatario dell’atto e con gli altri soggetti che possano subirne pregiudizio, la comunicazione all’interessato dei termini e dell’autorità cui ricorrere e la motivazione del provvedimento finale, che riguardano i procedimenti destinati a concludersi con l’emanazione di un provvedimento amministrativo[7]; 2) l’inapplicabilità dell’autotutela, potere tipicamente pubblicistico; 3) i parametri alla cui stregua può essere censurata la determinazione datoriale ritenuta illegittima o incongrua non sono più costituiti dai tre tradizionali vizi di legittimità dell’atto amministrativo, ma dai vizi rientranti nella patologia negoziale (nullità, annullabilità, inesistenza, risolubilità) e derivanti dalla violazione di norme imperative, dell’ordine pubblico, della buona fede e delle clausole contrattuali che regolano l’azione privatistica[8]; 4) la configurazione in capo ai dipendenti pubblici destinatari delle determinazioni datoriali di posizioni giuridiche di diritto soggettivo e non più di interesse legittimo[9].
L’indirizzo della giurisprudenza di merito e della dottrina ha ricevuto autorevole avallo da parte della Suprema Corte di Cassazione, anche a sezioni unite[10].
La natura privatistica del potere disciplinare del datore di lavoro pubblico comporta l’applicazione dei principi sopra indicati anche agli atti del procedimento disciplinare e la devoluzione al giudice ordinario in funzione di giudice del lavoro delle relative controversie.
 
 
3. I principi portanti della responsabilità e del procedimento disciplinare
 
Il procedimento disciplinare nel pubblico impiego si fonda su alcuni basilari principi, così schematizzabili:
a)      L’obbligatorietà dell’azione disciplinare. A differenza di quanto previsto nell’impiego privato, dove la scelta datoriale di sanzionare o meno il lavoratore è discrezionale (nei limiti del divieto di discriminazioni e del rispetto della parità di trattamento) in quanto espressiva di prerogative manageriali (c.d. valutazione costi-benefici)[11], nell’impiego presso la p.a. l’azione disciplinare è obbligatoria, in quanto rispondente ai principi costituzionali di buon andamento della p.a. e di legittimità dell’azione amministrativa, al cui doveroso perseguimento è ostativa la impunita tolleranza di fenomeni di illegalità all’interno dell’apparato pubblico[12]. La mancata attivazione di procedimenti disciplinari (per buonismo, per indolenza, o addirittura per dolo) o il loro immotivato abbandono è causa di responsabilità disciplinari, amministrativo-contabili e penali in capo all’inerte (o collusa) dirigenza.
b)      La proporzionalità della sanzione disciplinare rispetto ai fatti commessi. Tale regola, valevole per tutto il diritto punitivo (sanzioni penali, amministrative ex art.11 della l. n. 689 del 1981, etc.), è trasfusa per l’illecito disciplinare nell’art.2106 cod. civ., richiamato dall’art.55, comma 2 del D.lgs. n. 165 del 2001.
c)      La tempestività dell’azione disciplinare. Come nell’impiego privato, anche in quello pubblico l’attivazione e la conclusione del procedimento disciplinare deve essere tempestiva, e cioè immediata per garantire sia l’effettività del diritto di difesa dell’incolpato (dal momento che, minore è il lasso di tempo tra la commissione della presunta infrazione ed il procedimento disciplinare, maggiore è la possibilità per l’incolpato di reperire valide argomentazioni difensive e prove di supporto), sia l’interesse del datore ad una reazione congrua ed esemplare per gli altri lavoratori (la tardività della contestazione potrebbe essere sintomo di comportamenti distorti o discriminatori).
d)      La tassatività delle sanzioni disciplinari. Come in altri rami del “diritto punitivo” (es. diritto penale, sanzioni amministrative), anche in quello disciplinare le misure datoriali comminabili al lavoratore sono un numerus clausus, per esigenze di certezza e, in un regime ormai privatizzato, in ossequio alla libera determinazione delle parti negoziali che hanno liberamente concordato un numero tassativo di sanzioni infliggibili. Queste ultime sono: rimprovero verbale; rimprovero scritto (censura); multa di importo variabile fino ad un massimo di quattro ore di retribuzione; sospensione dal servizio con privazione della retribuzione fino a dieci giorni; sospensione dal servizio con privazione della retribuzione da undici giorni fino ad un massimo di sei mesi; licenziamento con preavviso; licenziamento senza preavviso. Sanzioni inflitte al di fuori di tale elenco tipico sono illegittime: ne consegue che l’uso “paradisciplinare” ed atipico di misure gestionali, quali il trasferimento per incompatibilità ambientale del lavoratore, si presta a censure in ambito giurisdizionale[13].
e)      La gradualità sanzionatoria. Il sistema sanzionatorio disciplinare deve ispirarsi alla progressiva e graduale crescita delle sanzioni comminabili a fronte di comportamenti progressivamente più gravi e tale ascesa punitiva non deve prevedere salti logici tra una sanzione e l’altra. Orbene, tra le più encomiabili previsioni dei contratti collettivi nazionali  della tornata 2002-2005 va senza dubbio annoverata l’opportuna e doverosa introduzione, nell’ambito della scala gerarchica delle sei originarie sanzioni disciplinari, di una nuova, vale a dire la “sospensione dal servizio con privazione della retribuzione da 11 giorni fino ad un massimo di sei mesi”, che si colloca come sanzione intermedia tra la “sospensione dal servizio con privazione della retribuzione fino a 10 giorni” ed il “licenziamento con preavviso”. L’intervento integrativo era univocamente auspicato dalla dottrina, che aveva prontamente segnalato la scarsa rispondenza del forte balzo punitivo della previgente gamma sanzionatoria al generale principio di gradualità[14].
f)        Il contraddittorio procedimentale. Un basilare principio, sostanziale e processuale, che caratterizza ogni procedimento punitivo, e, dunque, anche quello disciplinare, è dato dal contraddittorio, ossia il diritto dell’incolpato di potersi difendere, venendo sentito o producendo prove e documenti, prima che l’organo titolare di potestà sanzionatoria adotti misure afflittive. Il principio era già presente nel previgente sistema del D.P.R. n. 3 del 1957 e si riscontra anche nell’impiego privato e nei regimi disciplinari professionali.
 
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4.      Il cattivo funzionamento della macchina disciplinare nella pubblica amministrazione e le novità introdotte dalla Riforma Brunetta
 
La complessa stratificazione normativa e di diffusa incertezza su questioni nodali della materia disciplinare è stato (ed è a tutt’oggi) senz’altro concausa del cattivo funzionamento della “macchina disciplinare” nell’impiego pubblico privatizzato, crudamente riscontrato e stigmatizzato, in sede di controllo gestionale, dalla Corte dei conti in alcuni eloquenti referti sulla pessima gestione del procedimento punitivo all’interno della p.a.[15], le cui concorrenti cause vanno ricercate sia nel diffuso tollerante comportamento “buonista” della dirigenza nei confronti di micro e macro illegalità all’interno dell’amministrazione[16], sia nel non lusinghiero funzionamento dei collegi arbitrali di disciplina (c.d. CAD), troppo spesso propensi (forse a causa della loro composizione eccessivamente sindacale), da un lato, a formalistici approcci alla materia disciplinare, destinati a portare all’invalidazione delle sanzioni comminate sulla scorta di discutibili vizi procedurali dell’iter sanzionatorio, e, dall’altro, ad un perdonismo ingiustificato, che ha condotto a sorprendenti derubricazioni delle sanzioni comminate (spesso dal licenziamento alla sospensione dal servizio e retribuzione sino a 10 giorni) nei confronti di autori di gravissimi illeciti sulla scorta di singolari motivazioni.
Il superamento degli ostacoli ad un fisiologico utilizzo del sistema punitivo interno (stasi del datore-dirigente e buonismo arbitrale), passa, invece, attraverso non solo il miglioramento delle conoscenze tecnico-giuridiche di questi operatori, ma, soprattutto, attraverso una sensibilizzazione dei predetti “motori” e “giudici” del procedimento sulla reale funzione della sanzione disciplinare, da intendere come una ordinaria e doverosa reazione negoziale datoriale, consensualmente pattuita tra le parti in sede di stipula del contratto di lavoro.
La dirigenza andrebbe, inoltre, resa maggiormente consapevole dei devastanti riflessi gestionali che possono derivare dalla tolleranza di fenomeni di illegalità all’interno della p.a.: si pensi al possibile riflesso emulativo che alcune condotte illecite non punite possono avere in un ambiente di lavoro[17], o ai costi economici sopportati dall’amministrazione a seguito di stravaganti decisioni arbitrali demolitorie di sanzioni (spesso espulsive) per discutibili vizi formali e tradottesi, a catena, in onerose restitutiones in integrum stipendiali a favore di autori di gravi illeciti (anche penali ed amministrativo-contabili)[18].
Tale mutamento di filosofia è auspicabile anche alla luce della amara constatazione che le restanti risposte approntate dall’ordinamento a fronte di illeciti posti in essere da pubblici dipendenti, non sortiscono spesso quella duplice finalità, di prevenzione e repressione, che è lo scopo ultimo di qualsiasi forma di sanzione (penale, civile, amministrativo-contabile e disciplinare).
            Ecco, dunque, che l’azione disciplinare, ove correttamente utilizzata, come nell’impiego privato, ossia per ottenere non una gretta osservanza di regole, ma l’efficienza dell’azione datoriale, non dovrebbe essere relegata ad un marginale istituto, da attivare solo a fronte di macroscopici illeciti di valenza penale confluiti in giudicati di condanna che, in quanto tali, non possono essere trascurati, ma deve divenire un ordinario strumento gestionale volto al miglioramento dell’azione amministrativa.
La legge delega 4 marzo 2009, n. 15 (c.d. legge Brunetta)[19] ha conferito al legislatore delegato il compito di modificare la disciplina delle sanzioni disciplinari e della responsabilità dei dipendenti pubblici, al fine di potenziare il livello di efficienza degli uffici pubblici contrastando i fenomeni di scarsa produttività ed assenteismo.
L’art.7, comma 2 della citata legge ha fissato i seguenti principi e criteri direttivi, cui il Governo deve attenersi:
a) semplificare le fasi dei procedimenti disciplinari, con particolare riferimento a quelli per le infrazioni di minore gravità, nonché razionalizzare i tempi del procedimento disciplinare, anche ridefinendo la natura e l’entità dei relativi termini e prevedendo strumenti per una sollecita ed efficace acquisizione delle prove, oltre all’obbligo della comunicazione immediata, per via telematica, della sentenza penale alle amministrazioni interessate;
b) prevedere che il procedimento disciplinare possa proseguire e concludersi anche in pendenza del procedimento penale, stabilendo eventuali meccanismi di raccordo all’esito di quest’ultimo;
c) definire la tipologia delle infrazioni che, per la loro gravità, comportano l’irrogazione della sanzione disciplinare del licenziamento, ivi comprese quelle relative a casi di scarso rendimento, di attestazioni non veritiere di presenze e di presentazione di certificati medici non veritieri da parte di pubblici dipendenti, prevedendo altresì, in relazione a queste due ultime ipotesi di condotta, una fattispecie autonoma di reato, con applicazione di una sanzione non inferiore a quella stabilita per il delitto di cui all’art.640, comma 2 del codice penale e la procedibilità d’ufficio;
d) prevedere meccanismi rigorosi per l’esercizio dei controlli medici durante il periodo di assenza per malattia del dipendente, nonché la responsabilità disciplinare e, se pubblico dipendente, il licenziamento per giusta causa del medico, nel caso in cui lo stesso concorra alla falsificazione di documenti attestanti lo stato di malattia ovvero violi i canoni di diligenza professionale nell’accertamento della patologia;
e) prevedere, a carico del dipendente responsabile, l’obbligo del risarcimento del danno patrimoniale, pari al compenso corrisposto a titolo di retribuzione nei periodi per i quali sia accertata la mancata prestazione, nonché del danno all’immagine subito dall’amministrazione;
f) prevedere il divieto di attribuire aumenti retributivi di qualsiasi genere ai dipendenti di uffici o strutture che siano stati individuati per grave inefficienza e improduttività;
g) prevedere ipotesi di illecito disciplinare in relazione alla condotta colposa del pubblico dipendente che abbia determinato la condanna della pubblica amministrazione al risarcimento dei danni;
h) prevedere procedure e modalità per il collocamento a disposizione ed il licenziamento, nel rispetto del principio del contraddittorio, del personale che abbia arrecato grave danno al normale funzionamento degli uffici di appartenenza per inefficienza o incompetenza professionale;
i) prevedere ipotesi di illecito disciplinare nei confronti dei soggetti responsabili, per negligenza, del mancato esercizio o della decadenza dell’azione disciplinare;
l) prevedere la responsabilità erariale dei dirigenti degli uffici in caso di mancata individuazione delle unità in esubero;
m) ampliare i poteri disciplinari assegnati al dirigente prevedendo, altresì, l’erogazione di sanzioni conservative quali, tra le altre, la multa o la sospensione del rapporto di lavoro, nel rispetto del principio del contraddittorio;
n) prevedere l’equipollenza tra la affissione del codice disciplinare all’ingresso della sede di lavoro e la sua pubblicazione nel sito web dell’amministrazione;
o) abolire i collegi arbitrali di disciplina vietando espressamente di istituirli in sede di contrattazione collettiva.
Il decreto legislativo attuativo della legge n. 15 del 2009 (approvato in data 9 ottobre 2009) nella parte finale affronta la materia delle sanzioni disciplinari e della responsabilità dei dipendenti pubblici (artt.65-71), dando attuazione ai principi fissati dall’art.6 della legge n. 15.
Diverse sono le novità:
1)      la previsione dell’equipollenza tra la affissione del codice disciplinare all’ingresso della sede di lavoro e la sua pubblicazione nel sito web dell’amministrazione (art.55, comma 2 del D.lgs. n. 165 del 2001, come sostituito dall’art.66). Al fine di evitare contestazioni ogni amministrazione dovrebbe accertarsi che tutti i dipendenti abbiano una postazione web, altrimenti è preferibile mantenere l’affissione prevista dalla contrattazione collettiva;
2)      l’estensione dei poteri del dirigente della singola struttura, che, per le infrazioni di minore gravità, può irrogare nei confronti del dipendente inadempiente le sanzioni superiori al rimprovero verbale ed inferiori alla sospensione dal servizio con privazione della retribuzione oltre 10 giorni; in tale caso il procedimento è notevolmente semplificato nella durata e nelle modalità disciplinato (art.55 bis, comma 2 del D.lgs. n. 165 del 2001): In tal caso non deve essere coinvolto l’U.P.D., ma ovviamente permangono tutte le garanzie del contraddittorio per il dipendente incolpato;
3)      il dimezzamento dei termini per il suddetto procedimento semplificato;
4)      nel caso in cui il responsabile non rivesta la qualifica dirigenziale, o per le sanzioni più gravi, si applica il procedimento “ordinario” con il coinvolgimento dell’U.P.D. (art.55 bis, comma 4);
5)      la possibilità delle comunicazioni al dipendente relative al procedimento tramite posta elettronica, nel caso in cui il dipendente dispone di idonea casella di posta  (art.55 bis, comma 5); 
6)      nel rapporto fra procedimento disciplinare e procedimento penale la sospensione del primo è esclusa per i procedimenti disciplinari comportanti le sanzioni meno gravi, è, invece, consentita per particolari ragioni (particolare complessità dell’accertamento del fatto addebitato al dipendente, mancanza di elementi sufficienti a seguito dell’attività istruttoria) per i soli procedimenti disciplinari comportanti le sanzioni più gravi (art.55 ter del D.lgs. n. 165 del 2001);
7)      l’elencazione di infrazioni particolarmente gravi assoggettate al licenziamento disciplinare (art.55 quater del D.lgs. n. 165 del 2001);
8)      la responsabilità disciplinare del dirigente o del funzionario che determina per colpa la decadenza dell’azione disciplinare (art.55 sexies, comma 3 del D.lgs. n. 165 del 2001);
9)      l’imperatività delle previsioni degli artt.55-55 octies.
 
 
 
Dr. Luca Busico, Vicedirigente dell’Università di Pisa
 


[1] La norma mantiene ferma la disciplina attualmente vigente in materia di responsabilità civile, amministrativa, penale e contabile per i dipendenti delle amministrazioni pubbliche.
[2] Tra i più significativi contributi monografici sulla materia disciplinare “privatizzata”, cfr.: TENORE, Gli illeciti disciplinari dei pubblici dipendenti (nella giurisprudenza del g.o. e nei referti della Corte dei conti), Roma, 2007; NOVIELLO-TENORE, La responsabilità e il procedimento disciplinare nel pubblico impiego privatizzato, Milano, 2002; DI PAOLA, Il potere disciplinare nel lavoro privato e nel pubblico impiego privatizzato, Milano, 2006.
[3] Cfr. ALES, Le prerogative datoriali della dirigenza pubblica alla prova del nuovo quadro legale, in Il lav. nelle P.A., 2002,449.
[4] Cfr. C. Cost., 16 ottobre 1997 n. 309, in Foro it., 1997,I,3484, Giur. it., 1998,I,1028 con nota di ALFANO, Il lav. nelle P.A., 1998,131 con nota di BARBIERI, Riv. it. dir. lav., 1998,II,33 con note di PERA, VALLEBONA.
[5] Cfr.: Pret. Bari, ord. 16 dicembre 1998, in Il Lav. nelle P.A., 1999,375 con nota di RICCARDI; Pret. di Venezia, ord. 21 aprile 1999, in Lav. giur., 1999,837 con nota di VIANELLO; Tribunale di Genova, ord. 19 agosto 1999, in Il Lav. nelle P.A., 2000,132 con nota di FONTANA; Tribunale di Pistoia, ord. 24 gennaio 2001, in Lav. giur., 2002,290; App. Roma, 16 maggio 2002, in Mass. giur. lav., 2003,72 con nota di TATARELLI. 
[6] Cfr.:LISO, La più recente giurisprudenza sul lavoro pubblico. Spunti critici, in Arg. dir. lav., 1998,204; D’ANTONA, Contratto collettivo, sindacati e processo del lavoro dopo la seconda privatizzazione del pubblico impiego (osservazioni sui d.lg. n. 396 del 1997, n. 80 del 1998 e n. 387 del 1998), in Foro it., 1999,I,621; TENORE- APICELLA, Corte di Cassazione e Consiglio di Stato in contrasto sulla natura attizia o contrattuale delle determinazioni datoriali nel rapporto di pubblico impiego, in Foro amm., 1999,2166; CARINCI, Gli atti di gestione del rapporto di lavoro pubblico privatizzato sono atti privatistici, non amministrativi, in Riv. it. dir. lav., 2000,II,655; TRAVI, La giurisdizione civile nelle controversie di lavoro dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni, in Dir. proc. amm., 2000,305. 
[7] Cfr. SORDI, Atti negoziali, procedimenti amministrativi, contratti collettivi nelle controversie di lavoro pubblico, in Il Lav. nelle P.A. , 2005,29.
[8] Cfr. BARBIERI, Rapporti tra processo civile e amministrativo: quale tutela per gli interessi del dipendente pubblico “privatizzato”?, in Mass. giur. lav., 1999,1241.
[9] Cfr.: D’ANTONA, Contratto collettivo, sindacati e processo del lavoro dopo la seconda privatizzazione del pubblico impiego (osservazioni sui d.lg. n. 396 del 1997, n. 80 del 1998 e n. 387 del 1998), in Foro it., 1999,I,621; IARIA, La risarcibilità della lesione di interessi legittimi nel contenzioso del lavoro pubblico, in Il Lav. nelle P.A., 2000,249.
[10] Cfr.: Cass., Sez. Un. 7 novembre 2000 n. 1154, in Giust. civ., 2001,I,257; Cass., Sez. Un., 22 marzo 2001 n. 128, ivi, 1975, Giorn. dir. amm., 2002,275 con nota di SGARBI; Cass., Sez. Un., 11 giugno 2001 n. 7859, in Foro it., 2002,I,2968 con nota di D’AURIA; Cass., Sez. Un., 22 luglio 2002 n. 10724, in Giust. civ., 2002,I,3332; Cass., Sez. Un., 6febbraio 2003 n. 1807, in Il Lav. nelle P.A., 2003,307 con nota di LUNARDON; Cass., Sez. Lav., 28 luglio 2003 n. 11589, in Foro amm. CDS., 2004,2064 con nota di APICELLA; Cass., Sez. Lav., 14 aprile 2008 n. 9814, in Lav. giur., 2008,845 con nota di TREGLIA.
[11] Cass., Sez. lav., 25 luglio 1984 n. 4382, in Mass. giur. lav., 1985,444.
[12] Sul punto cfr. la dottrina citata in NOVIELLO-TENORE, La responsabilità…, cit., 180.
[13] Cfr. BUSICO, La scelta di trasferire un dirigente deve avere ragioni organizzative e non paradisciplinari, in Foro amm. Cds., 2005,2771.
[14] La precedente lacuna normativa, nel prevedere tale forte salto punitivo tra la “sospensione dal servizio con privazione della retribuzione fino a 10 giorni” (ultima sanzione conservativa) e il “licenziamento con preavviso” (prima sanzione espulsiva), aveva originato sconcertanti situazioni soprattutto in sede arbitrale, allorquando i c.d. CAD, nell’accogliere alcuni ricorsi avverso licenziamenti disciplinari, avevano derubricato il fatto contestato, ritenendolo passibile, in applicazione del principio di “conversione”, della sola sanzione immediatamente inferiore (sospensione dal servizio con privazione della retribuzione fino a 10 giorni), decisamente risibile a fronte di fatti spesso assai gravi.
[15] Le eloquenti delibere della Corte dei conti sul reale funzionamento del sistema disciplinare e cautelare nell’impiego pubblico negli ultimi anni, adottate ai sensi dell’art.3, comma 4 della l. 14 gennaio 1994, n. 20, sono edite integralmente in TENORE, Gli illeciti disciplinari dei pubblici dipendenti, Roma, 2007, 99 ss,
[16] Come rimarcato da attenta dottrina "dove vi è un forte interesse del datore di lavoro ad ottenere alti livelli di produttività è molto più frequente anche la vigilanza sui comportamenti illeciti rilevanti dal punto di vista disciplinare, mentre dove il datore di lavoro non è interessato a conseguire un’alta produttività anche l’attenzione verso il fatto disciplinare è scadente. A maggior ragione questo vale per le pubbliche amministrazioni che, in quanto svolgano quelle attività che sono loro riservate per legge, non sono in competizione con nessuno: l’interesse a perseguire la devianza disciplinare è dunque un interesse minimo, tanto quanto minimo è l’interesse che ha la pubblica amministrazione a tenere alto il livello della produttività" (LIGNANI, La responsabilità disciplinare dei dipendenti dell’amministrazione statale, in AA.VV., a cura di SORACE, Le responsabilità pubbliche, Padova, 1998,379). In sintonia con tale visione è anche un profondo conoscitore della pubblica amministrazione, il quale afferma testualmente che "nel rapporto pubblicistico, manca un padrone sollecito a far rispettare i doveri dei dipendenti e, poiché anche la materia disciplinare è stata devoluta alla competenza dirigenziale, custodi dell’osservanza dei doveri dei dipendenti sono i loro stessi "colleghi", i quali, per colleganza o per connivenza, sono poco disposti ad adottare misure severe per ottenere dai dipendenti il rispetto della legalità" (VIRGA, La responsabilità disciplinare, in Atti del XLIV convegno di studi di scienza dell’amministrazione, Milano, 1999,308).
[17] Senza inutili giri di parole, si pensi all’effetto emulativo interno originato, in passato, dai protagonisti della c.d. “tangentopoli contrattuale” nelle gare pubbliche, o dall’utilizzo disinvolto di certificazioni mediche per giustificare assenze dal servizio dettate da motivi personali, o, ancora, dalla percezione di indennità di missione gonfiate.
[18] Il riferimento è alle numerose pronunce arbitrali, che, sulla scorta di formalistiche letture della normativa (si pensi alla disciplina dei termini infraprocedimentali, sovente qualificati perentori), o di discutibili valutazioni nel merito dei fatti storici vagliati, hanno derubricato sanzioni espulsive (licenziamenti) in sospensioni dal servizio e dalla retribuzione sino a 10 giorni. Tali statuizioni, ove assunte nei confronti di dipendenti a suo tempo cautelarmene sospesi (spesso per anni), hanno originato pretese pecuniarie di detti lavoratori (talvolta tangentisti conclamati in sede penale) “graziati” in sede arbitrale, i quali hanno vittoriosamente intrapreso azioni legali volte alla erogazione delle differenze (maggiorate di accessori di legge) tra retribuzione piena e assegno alimentare percepito durante la sospensione cautelare.
[19] Cfr. ROMEO, La controriforma del pubblico impiego, in Lav. giur., 2009,761.

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