La normativa a tutela delle vittime di estorsione e di usura e le sue ultime innovazioni

di Letizia Miglio

 

Legge 7 gennaio 2012 n.3

La legge 7 gennaio 2012 n.3, recante  Nuove disposizioni in materia di usura e di estorsione, nonché di composizione delle crisi da sovraindebitamento” ha apportato modificazioni alla legge 7 marzo 1996 n.108, recante “Disposizioni in materia di usura”, nonché alla legge 23 febbraio 1999 n. 44, recante “Disposizioni concernenti il Fondo di solidarietà per le vittime delle richieste estorsive e dell’usura”.
Le novità di maggior rilievo riguardano proprio i benefici economici a sostegno dei soggetti esercenti attività economica.

  1. Estensione dei benefici agli imprenditori dichiarati falliti
    Con riferimento al beneficio economico riservato ai soggetti danneggiati dall’usura, l’art. 1 della legge n. 3/2012 estende la possibilità di erogare il mutuo senza interessi previsto dall’art. 14 della legge n.108/1996 anche agli imprenditori falliti, possibilità peraltro da tempo riconosciuta in via di prassi dal Comitato di solidarietà – di cui all’art.19 della legge n.44/1999 – e dal Commissario Straordinario del Governo per il coordinamento delle iniziative antiracket e antiusura.

Tale possibilità era stata inizialmente esclusa, in quanto ritenuta incompatibile con la destinazione istituzionale del mutuo al “reinserimento nell’economica legale” della vittima di usura.

Con circolare commissariale del 20/11/2002, erano state fornite indicazioni ai Prefetti, in senso favorevole, sulla base della sentenza 549/2000 della Corte Costituzionale che aveva affermato l’erroneità dell’assunto secondo cui la condizione di fallito precluderebbe lo svolgimento di attività di impresa. “Stante la mancanza di una norma di carattere generale che privi il fallito della capacità di agire, la possibilità, per quest´ultima, di esercitare una nuova impresa, anche nel corso della stessa procedura concorsuale, con beni non aggredibili o comunque non aggrediti dal fallimento, è infatti pacificamente riconosciuta dalla giurisprudenza”.

Al riguardo, la legge n.3/12 inserisce nel corpo dell’art. 14 L.108/1996 il comma 2-bis, che prevede l’erogabilità dei mutui in parola anche all’imprenditore dichiarato fallito <<previo provvedimento favorevole del giudice delegato al fallimento, a condizione che il medesimo (fallito) non abbia riportato condanne definitive per i reati di cui al titolo VI del regio decreto 16 marzo 1942, n. 267, e successive modificazioni, ovvero per delitti contro la pubblica amministrazione, la fede pubblica, l’amministrazione della giustizia, il patrimonio, l’economia pubblica, l’industria e il commercio, a meno di intervenuta riabilitazione ai sensi degli articoli 178 e seguenti del codice penale (…)>.

A quest’ultimo proposito, deve osservarsi che l’accesso al mutuo  è negato a chiunque sia stato condannato per i reati indicati dal comma 7 dell’art. 14 della legge n.108/1996, ossia <<per il reato di usura, anche tentato, o per taluno dei reati consumati o tentati di cui agli articoli 380 e 407, comma 2, lettera a), del codice di procedura penale…>> e che ai soggetti dichiarati falliti si preclude l’accesso al mutuo non solo in ragione di quei pregiudizi penali, ma anche laddove abbiano riportato condanne definitive per delitti contro la pubblica amministrazione, la fede pubblica, l’amministrazione della giustizia, il patrimonio, l’economia pubblica, l’industria e il commercio.

Si tratta di un aggravio delle condizioni ostative al beneficio concernente la persona dichiarata fallita che ha condotto il legislatore a prevedere tale ulteriore limitazione solo per quella categoria di soggetti.

E’ poi opportuno sottolineare che l’interpretazione logico-sistematica della previsione che subordina l’accesso al mutuo dell’imprenditore fallito al parere favorevole rilasciato dal giudice delegato porta necessariamente a concludere che tale parere sia configurato dal Legislatore come una sorta di garanzia in ordine all’impiego delle somme, da concedere all’imprenditore soggetto al fallimento, per l’effettiva ripresa dell’attività economica dello stesso imprenditore, ossia per conseguire quel “reinserimento nell’economia legale” del soggetto (o meglio della sua azienda) che costituisce la finalità istituzionale che la concessione dei mutui in argomento deve perseguire.

Ciò comporta che il giudice delegato dovrà esprimere il proprio parere sulla base di una valutazione dei plausibili esiti della procedura concorsuale, tenendo conto di tutti gli elementi ed indicatori a sua disposizione dai quali è possibile evincere che l’impresa sopravviverà al fallimento e trarrà profitto dal beneficio ottenuto.

Sempre con attinenza alla possibilità dell’imprenditore fallito di ottenere il mutuo, il comma 2-ter, pure inserito nell’art. 14 L.108/1996, dispone che <<le somme erogate a titolo di mutuo ai sensi del comma 2-bis non sono imputabili alla massa fallimentare né alle attività sopravvenute dell’imprenditore fallito e sono vincolate, quanto a destinazione, esclusivamente all’utilizzo secondo le finalità di cui al comma 5.>>, rendendosi in questo modo compatibile l’accesso al beneficio da parte del fallito con la finalità istituzionale del reinserimento nell’economia legale.

Per quanto attiene, poi, alle vittime di estorsione, con due nuovi commi inseriti nell’art. 3 della legge 44/1999, il 7-bis e 7-ter, la legge n. 3, all’art. 2, parallelamente a quanto ha previsto per le vittime dell’usura, estende agli imprenditori falliti anche la possibilità di accedere all’ elargizione riservata agli operatori economici ed ai liberi professionisti danneggiati da attività estorsive.

Anche in questo caso, l’accesso del fallito al beneficio può avvenire… <<previo parere favorevole del giudice delegato al fallimento, a condizione che il medesimo soggetto non abbia riportato condanne per i reati di cui agli articoli 216 e 217 del regio decreto 16 marzo 1942, n. 267, ovvero per delitti contro il patrimonio, l’economia pubblica, l’industria e il commercio, a meno di intervenuta riabilitazione ai sensi degli articoli 178 e seguenti del codice penale>>, ma con l’aggiunta, rispetto a quanto disposto in relazione al mutuo, che l’imprenditore fallito non deve essere neppure… << indagato o imputato per gli stessi reati. In tale ultimo caso la concessione dell’elargizione non è consentita e, ove sia stata disposta, è sospesa fino all’esito dei relativi procedimenti>>.

La ratio giustificatrice di tale distinzione ai danni del fallito che aspira all’elargizione rispetto a quello che aspira al mutuo è da individuare nella diversa natura dei due benefici: per le provvidenze a favore delle vittime di usura è prevista la restituzione, mentre quelle antiracket sono a fondo perduto.

Analogamente a quanto è previsto circa la destinazione dei mutui antiusura, si dispone che… << le somme erogate a titolo di elargizione ai sensi del comma 1-bis non sono imputabili alla massa fallimentare né alle attività sopravvenute del soggetto fallito e sono vincolate, quanto a destinazione, esclusivamente all’utilizzo secondo le finalità di cui all’articolo 15.>>.

Tuttavia, a differenza di quanto è stabilito in ordine al mutuo, relativamente al quale è escluso che la somma prestata possa in alcuna misura servire alle finalità del fallimento, per le provvidenze antiracket si stabilisce che…<< il ricavato netto è per la metà acquisito dal curatore quale attivo sopravveniente del fallimento, e per la residua metà deve essere impiegato a fini produttivi e di investimento>>, laddove per ricavato netto s’intende quello che l’imprenditore conseguirà dall’esercizio dell’impresa svolto grazie al capitale messogli a disposizione dallo Stato con la concessione del beneficio economico.

Anche in questo caso, la differente disciplina si giustifica in relazione alla diversa natura dei benefici: la non previsione della destinazione al fallimento degli utili che il fallito ricaverà dall’attività svolta grazie ai fondi antiusura sembra dipendere dalla finalizzazione preferenziale di quegli utili all’adempimento dell’obbligo restitutorio che grava sul beneficiario verso lo Stato, esigenza che non si pone con riferimento agli utili ricavati dall’attività finanziata con le provvidenze antiracket, che possono per metà essere acquisiti alle eventuali ragioni del fallimento.

2. Eliminazione dell’anticipazione e arretramento del momento della decisione concessiva dei mutui antiusura

La legge n.3/2012 ha sostituito il comma 3 dell’art. 14 della legge 108/1996, il quale ora stabilisce che << il mutuo può essere concesso, anche nel corso delle indagini preliminari, previo parere favorevole del Pubblico Ministero, sulla base di concreti elementi acquisiti nel corso delle indagini preliminari medesime>>.

Il previgente testo della disposizione non rendeva possibile concedere il mutuo <<…prima del decreto che dispone il giudizio nel procedimento di cui al comma 2. Tuttavia prima di tale momento, può essere concessa, previo parere favorevole del pubblico ministero, un’anticipazione non superiore al 50 per cento dell’importo erogabile a titolo di mutuo quando ricorrono situazioni di urgenza specificamente documentate; l’anticipazione può essere erogata trascorsi sei mesi dalla presentazione della denuncia ovvero dalla iscrizione dell’indagato per il delitto di usura nel registro delle notizie di reato (…)>>.

Il nuovo disposto esclude la possibilità di ottenere l’anticipazione fino al 50% della somma chiesta a mutuo, arretrando la possibilità di concludere il procedimento amministrativo con la integrale concessione del beneficio già nella fase delle indagini preliminari del procedimento penale relativo ai fatti di usura di cui l’imprenditore o il libero professionista si affermano vittime; questo, tuttavia, a condizione che il pubblico ministero titolare delle indagini esprima parere favorevole alla luce di elementi da cui emerga che il richiedente abbia effettivamente subito le pratiche usurarie denunciate.

L’espressione del parere, tuttavia, presupporrebbe che le indagini preliminari fossero già in uno stato alquanto avanzato, evenienza assolutamente improbabile non solo allorquando la richiesta di mutuo venga presentata a breve distanza di tempo dalla presentazione della denuncia, ma anche quando sia ormai trascorso un certo tempo dall’iscrizione degli indagati nel registro delle notizie di reato. Ciò può incidere sull’efficacia del meccanismo acceleratorio introdotto dalla legge n.3.

E’ bene osservare, inoltre, che il parere favorevole del P.M. non è da solo sufficiente a determinare la concessione del mutuo da parte dell’autorità amministrativa, dovendo questa, pur a fronte di un parere favorevole del magistrato, negare comunque il beneficio in mancanza delle altre condizioni che, in aggiunta alla qualità di vittima dell’usura del richiedente, la legge esige per la sua attribuzione.

Per converso, il parere contrario alla concessione del mutuo non sembra dare adito a sviluppi del procedimento amministrativo diversi dall’archiviazione della domanda di mutuo e ciò in quanto, a fronte di una valutazione negativa del P.M. sull’attuale esistenza di elementi atti a confermare la qualità di vittima di usura del soggetto, nessuna norma di legge o di regolamento consente all’amministrazione di tenere in vita il procedimento a tempo indeterminato, al solo scopo di attendere una possibile emersione futura della predetta qualità soggettiva dell’istante in sede processuale.

3.Aspetti procedurali.

Il D.P.R. n.60/2014, Regolamento recante la disciplina del Fondo di rotazione per la solidarietà alle vittime dei reati di tipo mafioso, delle richieste estorsive e dell’usura, assegna al Prefetto sessanta giorni di tempo per concludere l’istruttoria, elevabili fino a novanta nei casi di particolare complessità (art.21). E ciò indipendentemente dalla circostanza che il P.M. abbia o non abbia il P.M. espresso il parere.

Il Comitato, dal canto suo, ricevuto il rapporto del Prefetto, ha trenta giorni di tempo per determinarsi sulla concessione del mutuo, termine elevabile fino a sessanta qualora vi sia la necessità di procedere ad approfondimenti istruttori (art.23).

Qualora il P.M. esprima parere contrario, il Comitato definisce il procedimento con la deliberazione di diniego – preceduta dal preavviso ex art. 10 bis della legge n. 241/90-  senza attendere gli sviluppi processuali, che potrebbero anche essere favorevoli all’istante. Ciò può accadere, ad esempio, qualora, dopo il parere contrario del P.M., il G.I.P. non accolga la richiesta dello stesso P.M. di archiviazione del procedimento penale e disponga indagini suppletive da cui emergano elementi per il rinvio a giudizio degli indagati.

In tale ipotesi, nessun pregiudizio si profila a danno dell’interessato, che ha solo l’onere di presentare istanza di riesame adeguatamente motivata, per la riattivazione dell’istruttoria.

Analoga si prospetta la situazione nelle ipotesi – tutt’altro che accademiche – in cui il Pubblico Ministero non esprima alcun parere entro i termini di conclusione del procedimento amministrativo, con la conseguenza –  ove si procedesse stricto iure – che, ove non intervengano notizie significative sul piano processuale prima dello spirare di quei termini, l’iter amministrativo dovrebbe concludersi con la reiezione dell’istanza.

A tale proposito, occorre tenere conto dell’obbligo cogente di concludere il procedimento amministrativo, imposto alle pubbliche amministrazioni dall’art. 2 della legge 241/1990.

L’art. 19, comma 5, del D.P.R. n. 60/2014 stabilisce che alla rilevata irricevibilità ed improcedibilità consegue necessariamente il diniego della richiesta di accesso al Fondo di Solidarietà.

In particolare, l’improcedibilità si riferisce alle ipotesi di insussistenza delle condizioni indispensabili per la prosecuzione dell’iter amministrativo avviato su istanza di parte, non suscettibile di alcuna sanatoria.

Viceversa, l’incompletezza della documentazione a sostegno della domanda può essere regolarizzata, come specificato con la circolare commissariale n. 3023BE del 20.11.2002, con la quale si chiede ai Prefetti di “invitare gli istanti a presentare la documentazione prevista dagli artt. 9 e 10 del d.P.R. 455/99 entro 60 giorni dalla ricezione della richiesta, rappresentando che l’inadempimento sarà inteso come rinuncia e comporterà quindi il non accoglimento dell’istanza da parte del Comitato”.

Trova applicazione, nel caso di specie, il principio generale in materia di procedimento amministrativo, sancito dall’ art. 6 legge n. 241/1990, lettera b), riguardante i compiti del responsabile del procedimento che “accerta d’ufficio i fatti, disponendo il compimento degli atti all’uopo necessari, e adotta ogni misura per l’adeguato e sollecito svolgimento dell’istruttoria. In particolare, può chiedere il rilascio di dichiarazioni e la rettifica di dichiarazioni o istanze erronee o incomplete e può esperire accertamenti tecnici ed ispezioni ed ordinare esibizioni documentali”.

La citata norma, infatti, sancisce il potere-dovere di chiedere l’integrazione della documentazione o dell’istanza, codificando uno strumento inteso a superare, laddove sia possibile, limiti formalistici ed a far prevalere la sostanziale sussistenza dei presupposti per l’adozione di un provvedimento concessivo, mediante la regolarizzazione di richieste incomplete.

In proposito, la giurisprudenza amministrativa ha affermato: “è dunque ormai principio basilare dell’azione amministrativa quello secondo il quale, fuori dai casi in cui sia espressamente disposto in modo diverso … spetta all’amministrazione favorire, piuttosto che penalizzare, il rapporto con essa di tutti i soggetti che le si rivolgono per il soddisfacimento di un loro interesse giuridicamente rilevante…”(TAR Lazio-Roma- Sezione I Ter, sentenza n. 503/2008).

Con riferimento, poi, alla nuova normativa in materia di certezza dei tempi di conclusione dei procedimenti, di cui alla legge n. 69/2009, va osservato che il Consiglio di Stato esclude l’illegittimità-invalidità del provvedimento emesso oltre il termine di conclusione del procedimento. Ciò sull’assunto che i termini di conclusione hanno natura ordinatoria e non perentoria, dal momento che nessuna norma sancisce la decadenza del potere della P.A. di emettere la determinazione conclusiva del procedimento dopo lo spirare dei termini.  Non decadendo il potere della P.A. di provvedere dopo lo scadere dei termini, il provvedimento tardivo promana da un potere esistente e non può considerarsi viziato solo perché intervenuto “ultra termines” (cfr. Cons.Stato, Sez. VI, n. 3215/2008, n. 140/2009, n. 2110/2009).

La mancata acquisizione del parere del P.M. rientra nelle ipotesi in cui l’Amministrazione è tenuta ad attivarsi per la definizione dell’attività istruttoria, non potendo in alcun modo ipotizzarsi una proposta di diniego dell’istanza di accesso al Fondo.

In tale ottica, è oltremodo utile intraprendere, a cura della Prefettura, ogni diretto contatto con la locale Procura della Repubblica al fine di acquisire i necessari elementi per la conseguente predisposizione del dettagliato rapporto, ai sensi dell’art. 21 del D.P.R. n. 60/2014.

4. La sospensione dei termini prevista dall’art. 20 L 44/1999

La legge n.3 ha apportato una significativa innovazione alla disciplina della sospensione dei termini; l’art. 2, comma 2, lett. d) della citata legge ha disposto la sostituzione integrale del comma 7 dell’art. 20 della legge n. 44/1999, aggiungendo i commi 7-bis e 7-ter.

La sospensione e la proroga dei termini, di cui al citato art. 20, hanno effetto a seguito del provvedimento favorevole del Procuratore della Repubblica competente per le indagini in ordine ai delitti che hanno causato l’evento lesivo conseguente all’attività estorsiva subita dall’istante.

Il comma 7-bis stabilisce che il Prefetto, ricevuta la richiesta di elargizione, compili l’elenco delle procedure esecutive in corso a carico del richiedente ed informi “senza ritardo” il competente Procuratore della Repubblica per i seguiti di competenza con il Giudice dell’esecuzione.

Allo scopo di garantire lo snellimento e la celerità delle procedure, è stata già segnalata alle Prefetture, con circolare commissariale del 21 marzo 2012, l’utilità di suggerire agli interessati di allegare alla richiesta di sospensione dei termini copia dell’istanza di accesso al Fondo di solidarietà.

Nella fase di prima di applicazione, è stata inoltre segnalata ai Prefetti, dall’Ufficio del Commissario Straordinario del Governo per il coordinamento delle iniziative antiracket e antiusura l’opportunità di intraprendere apposite intese con le Procure della Repubblica per congiunti approfondimenti, volti anche a garantire la speditezza del procedimento, nella considerazione che la sospensione dei termini rappresenta un beneficio diretto a sostenere la ripresa dell’attività economica danneggiata e, ciò, anche a dimostrazione tangibile della “convenienza” della denuncia.

Dal tenore letterale del citato comma 7 bis emerge, inoltre, la natura, meramente informativa, degli adempimenti demandati agli Uffici Territoriali del Governo.

Infatti, essendo stata ora attribuita la competenza ad esprimere il parere in argomento al Procuratore della Repubblica, è riconducibile allo stesso anche l’obbligo di trasmettere l’atto adottato al giudice, o ai giudici dell’esecuzione, entro il prescritto termine di “sette giorni dalla comunicazione del Prefetto”.

Si tratta di una misura conservativa prodromica rispetto alla concessione delle provvidenze economiche antiracket e antiusura e che, quindi, non può prescindere, ai fini del suo concreto operare, da una sia pur sommaria previsione di spettanza dell’elargizione o del mutuo al soggetto che dovrebbe beneficiarne.

La speciale moratoria prevista dall’art. 20 L.44/1999 mira sostanzialmente a tutelare il patrimonio aziendale dell’imprenditore e del libero professionista consistentemente danneggiati da atti di intimidazione di matrice estorsiva o da approfittamenti usurari dalle aggressioni dei creditori (anche di quelli totalmente estranei ai reati) per il tempo presumibilmente necessario a ricevere il contributo statale, acquisito il quale l’operatore economico e il professionista potranno estinguere i debiti e riprendere o proseguire l’attività senza particolari ostacoli di natura economico-finanziaria (cfr. Cass. Civ,. Sez. III, 24/01/2007 n. 1496).

Allo scopo di verificare l’esistenza del suddetto fumus riguardo alla spettanza dei benefici economici ai quali la misura cautelare è intimamente collegata dal suddetto nesso funzionale, il comma 7 dell’art. 20, nella precedente formulazione, subordinava ad un parere favorevole espresso dal Prefetto competente ad istruire l’istanza di elargizione o di mutuo l’acquisizione dell’efficacia da parte delle sospensioni indicate dalla norma.

Sul potere del Prefetto di rendere effettiva la moratoria esprimendo il parere favorevole è intervenuta la Corte Costituzionale, che con la sentenza 14.12.2005 n° 457 ha espunto dalla disposizione legislativa l’aggettivo “favorevole” riferito al parere prefettizio, rilevando che, in tal modo, la legge attribuisse, sia pure implicitamente, ad un organo amministrativo la potestà di sospendere i procedimenti di esecuzione forzata con una determinazione che spetta assumere esclusivamente all’organo giurisdizionale titolare dei procedimenti in questione.

A seguito dell’intervento della Consulta, il parere del Prefetto è venuto a configurarsi come atto che deve obbligatoriamente intervenire ai fini della decisione del giudice dell’esecuzione di sospendere il procedimento esecutivo, ma che non vincola il giudice a sospendere il procedimento, potendo l’organo giudicante disattendere il parere prefettizio favorevole e negare la sospensione.

Ora, l’art. 2 della legge n.3/2012 ha integralmente riformato il comma 7 dell’art. 20 della legge n.44/1999, sottraendo al Prefetto il potere di pronunciarsi in qualunque modo sulle sospensioni ed attribuendo il potere stesso al Procuratore della Repubblica competente per le indagini in ordine ai delitti che hanno causato l’evento lesivo posto a base delle richieste di elargizione o di mutuo.

Il provvedimento del Procuratore della Repubblica, così come previsto nei suoi presupposti e contenuti, sembra tenere di mira unicamente la verosimile qualità di soggetto passivo di fatti estorsivi ed usurari del richiedente l’elargizione o il mutuo, senza, cioè, implicare alcuna valutazione riguardo alla presenza di altre condizioni pur necessarie a far pronosticare che i benefici economici chiesti dal soggetto gli saranno concessi. In base alla riformulata fattispecie normativa, l’unica incombenza che l’autorità amministrativa procedente è tenuta a compiere ai fini della adozione del provvedimento del Procuratore della Repubblica sulla moratoria è l’invio dell’elenco delle procedure esecutive pendenti a carico del soggetto che della medesima moratoria deve beneficiare. Il Procuratore della Repubblica, a norma della disposizione modificata, decide di rendere operativa o non operativa la moratoria secondo che ritenga più o meno plausibile che l’interessato sia stato vittima dei delitti in questione, ma del tutto indipendentemente dalla circostanza che l’elargizione o il mutuo possano non essere accordabili a quel soggetto per la mancanza di altre condizioni indispensabili alla loro concessione.

Il che porta a concludere che la legge riformatrice ha ristretto la cerchia delle possibili condizioni rilevanti ai fini dell’acquisto di efficacia delle sospensioni alla sola verifica della possibilità di ritenere la persona probabile parte offesa dai fatti posti a giustificazione dalla sua domanda di elargizione o di mutuo.

Il Legislatore, pur continuando a subordinare la fruibilità della misura conservativa alla necessità che l’interessato chieda l’elargizione o il mutuo, praticamente affranca la possibilità di fruire della misura stessa da ogni esigenza di compiere una pur sommaria previsione favorevole riguardo al fatto che l’interessato otterrà i benefici economici richiesti; in questo modo la moratoria, per un verso, seguita a trovare nella richiesta di elargizione e di mutuo la condicio sine qua non della sua astratta spettanza soggettiva e, per altro verso, viene sganciata dalle sorti di tale richiesta nel momento in cui, dovendosi decidere sulla concreta operatività della misura, non si postula all’organo decidente la necessità di svolgere valutazioni prognostiche sugli esiti della richiesta di elargizione e di mutuo a prescindere dalla presumibile qualità di vittima dell’estorsione e dell’usura del richiedente.

Ne segue che la moratoria perde inevitabilmente la peculiare finalità prodromica alla quale si è fatto prima cenno, ossia quella di assicurare al danneggiato dai reati più volte detti la conservazione del patrimonio in attesa di ricevere le provvidenze richieste, finalità pure inequivocabilmente assegnata alla misura in questione dallo stesso art. 20 L.44/1999 quando, al primo comma, stabilisce che le sospensioni de quibus spettano non già a quanti abbiano semplicemente subito danni da usura o da estorsione, ma a coloro che, avendo subito tali danni, abbiano chiesto di conseguire l’elargizione o il mutuo riservati alle vittime dell’estorsione e dell’usura.

Va sottolineato che, ai sensi dell’art. 20 della legge n.44/1999, così come modificato, l’assunzione della decisione del Procuratore della Repubblica necessaria a rendere effettiva la moratoria parrebbe essere stata condizionata alla pendenza di procedimenti di esecuzione forzata a carico del soggetto interessato. In realtà, le sospensioni in discorso non incidono sui soli procedimenti esecutivi in corso ma anche sulle altre fattispecie di rapporti giuridici pure elencate dall’art. 20.

Appare, pertanto, utile sottolineare che, in presenza dei ravvisati presupposti, la moratoria dovrebbe essere resa efficace dal Procuratore della Repubblica in ogni caso e non solo quando il Prefetto gli comunichi l’elenco dei procedimenti esecutivi pendenti a carico del presentatore dell’istanza di elargizione o di mutuo, potendo l’interessato servirsi della determinazione del Procuratore per poterla opporre erga omnes, onde far valere l’intervenuta sospensione dei termini con riguardo a tutti gli altri rapporti processuali e sostanziali presi in considerazione dall’art. 20. Il beneficiario del provvedimento, pertanto, avrebbe l’onere di chiedere alla competente Procura della Repubblica il rilascio di una o più copie autentiche dell’atto ove volesse servirsi di questo ai suddetti fini.

Legge 1° dicembre 2018, n.132

Con la legge 1° dicembre 2018, n.132 è stato convertito in legge, con modificazioni, il decreto-legge 4 ottobre 2018, n.113 (decreto sicurezza), che, all’art. 38- bis- introduce Disposizioni a sostegno delle vittime delle attività di estorsione e dell’usura, apportando modifiche alla legge 23 febbraio 1999, n.44 ed alla legge 7 marzo 1996, n.108.

Le principali innovazioni sono le seguenti:

  1. Ampliamento dei termini di presentazione delle istanze di accesso al Fondo;
  2. Ampliamento della durata del periodo di sospensione dei termini ex art.20 L. n.44/1999 ed indicazione del periodo di decorrenza dal provvedimento di proroga.
  3. Possibilità di concessione dell’intero ammontare dell’elargizione dopo il decreto di rinvio a giudizio e quindi prima della sentenza relativa al procedimento penale posto a base dell’istanza;

Il citato art. 38- bis– prevede, in particolare:

  1. L’ampliamento dei termini per la presentazione delle istanze di accesso al Fondo ad un arco temporale di 24 mesi, per la vittima di usura, di estorsione e di intimidazione ambientale, essendo apportate modifiche all’art. 14, comma 5, della legge n.108/1996, nonché all’art.13, comma 3, della legge n.44/1999.

La particolare condizione degli interessati, connotata da accentuato disagio, ha suggerito tale modifica; la sola riscontrata decorrenza dei termini imponeva al Commissario l’adozione di un provvedimento di diniego del beneficio richiesto, pur sussistendo tutte le altre condizioni legittimanti l’accesso al Fondo.

Il Comitato di solidarietà, animato da uno spirito di favor verso la vittima, ha sempre cercato di interpretare nella maniera più estensiva possibile la norma sui termini, ma era indispensabile l’intervento legislativo per ampliare i termini previsti e dar modo alla stessa vittima di predisporre l’istanza e presentarla dopo aver superato quanto meno il primo momento di smarrimento che un’azione esterna delittuosa particolarmente invasiva gli può aver causato.

  1. Con riferimento alla possibilità di accedere ai benefici richiesti dall’art. 20, comma 1, della citata legge n. 44/1999, il termine ivi previsto dei trecento giorni era, in realtà, un termine assai ridotto e, peraltro, non sempre fruibile nella sua interezza. Dalla concreta esperienza era emerso infatti come, di frequente, i provvedimenti di sospensione, emanati dai Procuratori della Repubblica, intervenissero a sensibile distanza temporale rispetto al dies a quo del menzionato termine, coincidente per legge con ogni singola scadenza, e ciò a cagione dei tempi, ben più estesi, destinati alla verifica della bontà delle dichiarazioni delle parti offese.

Si era, pertanto, ritenuto ragionevole proporre, da parte dell’Ufficio del Commissario ai competenti Uffici ministeriali, l’estensione della durata dell’inibizione all’ordinario termine massimo di legge per le indagini preliminari, che, per i reati di cui all’art. 407, comma 2, lett. a) c.p.p. selezionabili quale ambito di maggiore estensione temporale, è di due anni.

Inoltre, si era ritenuto di dover proporre la decorrenza della sospensione dalla data di adozione del provvedimento concessivo da parte del Procuratore della Repubblica; tale decorrenza ha carattere unitario per ogni tipo di posizione debitoria e in grado di coprire per intero il termine di sospensione previsto dalla legge e concesso dal Procuratore della Repubblica. Si era ipotizzata la sostituzione delle parole “trecento giorni” con quelle di “due anni a decorrere dal provvedimento di sospensione”.

La citata legge prevede che «all’art. 20, comma 1, le parole “trecento giorni” sono sostituite dalle seguenti “due anni a decorrere dal provvedimento di sospensione. Non sono dovuti interessi di mora nel frattempo eventualmente maturati”».

Di significativo rilievo le modifiche alla disciplina delle Associazioni ed Organizzazioni antiracket e antiusura, che non possono far parte dell’elenco provinciale se non sono in regola con la documentazione antimafia.

E’, inoltre, previsto che i membri delle citate Associazioni o Organizzazioni “devono astenersi da prendere parte all’attività del  Comitato, incluse eventuali votazioni, quando sono chiamati  ad  esprimersi  su richiedenti l’accesso al fondo di cui all’articolo 18 i quali  siano, ovvero siano stati nei  dieci  anni  precedenti,  membri  delle  loro associazioni ovvero abbiano ricevuto supporto  in  sede  di  giudizio dalle medesime associazioni. Ogni decisione assunta in violazione di quanto previsto dal precedente periodo è da considerarsi nulla”.

  1. Viene introdotto il comma 1-bis all’art. 14 della citata legge n. 44/99, secondo cui, “Qualora dalla disponibilità dell’intera somma dipenda la possibilità di riattivare in maniera efficiente l’attività imprenditoriale, previa concessione della provvisionale, ovvero di altre misure cautelari, da parte del giudice nel corso del giudizio relativo all’evento delittuoso posto a base dell’istanza, possono essere erogate somme di denaro a titolo di anticipo dell’elargizione, sino alla concorrenza dell’intero ammontare”.

Tale norma recepisce, in sostanza, l’orientamento del Comitato di solidarietà in linea con il parere reso dall’Avvocatura Generale dello Stato che aveva ritenuto che: “specialmente nei casi in cui l’Amministrazione risulti in possesso di fondati elementi probatori in merito all’evento delittuoso posto alla base dell’istanza, possa legittimamente consentirsi alla stessa di procedere all’erogazione dell’intero ammontare del beneficio anche prima della conclusione del procedimento penale”.

L’esperienza maturata dal Comitato di solidarietà aveva consentito di rilevare che fra gli aspetti più delicati nell’ambito delle istruttorie e delle richieste di accesso ai benefici del Fondo di solidarietà, uno riguarda la fattispecie in cui sussistano utili e solidi elementi probatori in merito agli eventi delittuosi per la commissione dei quali è stata presentata dalle vittime dell’estorsione l’istanza di elargizione di cui alla legge n. 44/1999. In particolare, se sia possibile procedere alla concessione dell’intero importo di quest’ultima (e non solo della provvisionale) anche prima dell’emanazione della sentenza conclusiva del giudizio penale.

L’Ufficio del Commissario, con relativa richiesta di parere formulata all’Avvocatura Generale dello Stato, aveva evidenziato la necessità di fare chiarezza al riguardo proprio al fine di corrispondere all’esigenza di eliminare tutte quelle situazioni di ingiustificata disparità di trattamento in forza delle quali le vittime dell’estorsione risultavano destinatarie di un trattamento di minor favore sia rispetto alle vittime dell’intimidazione ambientale, sia rispetto alle vittime dell’usura.

A seguito di tale parere venne diramata la circolare commissariale del I ottobre 2015, che richiamava l’attenzione dei Prefetti sull’esigenza di operare in conformità al suddetto parere.

  • In ordine alle vittime di intimidazione ambientale, si era sottolineato che, pur essendo queste ultime formalmente equiparate dal legislatore alle vittime dell’estorsione, in forza del comma 2 dell’art. 3 della L. n. 44/1999, nella prassi, però, esse finivano per essere destinatarie di un trattamento più favorevole rispetto a quello riservato nei confronti delle vittime dell’estorsione.

In forza di una prassi ormai consolidata, infatti mentre per le vittime dell’estorsione, la concessione dell’intero saldo dell’elargizione è subordinata all’esito del procedimento penale avente ad oggetto il fatto delittuoso posto alla base dell’istanza, per le vittime di intimidazione ambientale, invece, è possibile procedere all’erogazione dell’intero importo dell’elargizione a prescindere, e dunque anche prima, dell’emanazione di una sentenza di condanna conclusiva del relativo procedimento penale.

  • Per quanto riguarda, invece, le vittime dell’usura, è stato sottolineato che la disparità di trattamento rispetto alle vittime dell’estorsione trova oggi il proprio fondamento nella diversa e più favorevole disciplina dettata dal legislatore per questa categoria di soggetti.

A seguito della modifica apportata dalla L. n. 3/2012 all’art. 14 della L. n. 108/1996, infatti, il comma 3 del citato art. 14 prevede oggi espressamente – ma solo per le vittime dell’usura – che “il mutuo può essere concesso, anche nel corso delle indagini preliminari, previo parere favorevole del pubblico ministero, sulla base di concreti elementi acquisiti nel corso delle indagini preliminari medesime”.

Non si rinveniva, invece, analogo intervento legislativo anche in favore delle vittime dell’estorsione, per le quali non era espressamente prevista la possibilità di ricevere l’intero ammontare dell’elargizione (a loro ex lege riservata) prima della conclusione del giudizio penale.

La questione era stata discussa in passato dal Comitato di solidarietà, che, dopo ampia disamina, aveva assunto l’orientamento secondo cui, fatti salvi i casi di intimidazione ambientale, la corresponsione alle vittime dell’estorsione dell’intero importo dell’elargizione fosse subordinata esclusivamente all’emanazione, da parte dell’Autorità Giudiziaria, della sentenza che definisce il procedimento penale: prima di tale momento, invero, sarebbe stato possibile procedere solo alla corresponsione di una percentuale dell’ammontare complessivo dell’elargizione stessa.

A fondamento di tale interpretazione si richiamava, in particolare, l’art. 14 della L. n. 44/1999, che, nel disciplinare la concessione dell’elargizione, espressamente stabilisce che alla stessa debbano trovare applicazione, in quanto compatibili, alcune disposizioni di cui alla L. n. 302/1990 (Norme a favore delle vittime del terrorismo e della criminalità organizzata) tra le quali, in particolare, l’art. 7.

Quest’ultima disposizione nega la possibilità di corrispondere ai destinatari, vittime del terrorismo e della criminalità organizzata, l’intero saldo dell’elargizione prima della conclusione del giudizio penale, potendosi riconoscere al limite, in tale momento, il diritto all’erogazione di una provvisionale: norma ritenuta, in quella sede, applicabile anche alle elargizioni spettanti alle vittime dell’estorsione, in forza, appunto, del rinvio operato dal menzionato art. 14.

L’Ufficio, constatando le negative e, soprattutto, discriminatorie conseguenze pratiche derivanti dall’applicazione di una simile interpretazione, ha chiesto all’Avvocatura Generale dello Stato se, in determinati casi, anche con riferimento alle vittime dell’estorsione, fosse possibile procedere alla corresponsione dell’intera elargizione ancor prima dell’emanazione della relativa sentenza penale, come avviene, appunto, per legge per le vittime dell’usura e, per prassi consolidata, per quelle dell’intimidazione ambientale.

Con parere prot. 357133, in data 31 luglio 2015, la stessa Avvocatura Generale dello Stato ha ritenuto che: “specialmente nei casi in cui l’Amministrazione risulti in possesso di fondati elementi probatori in merito all’evento delittuoso posto alla base dell’istanza, possa legittimamente consentirsi alla stessa di procedere all’erogazione dell’intero ammontare del beneficio anche prima della conclusione del procedimento penale”. Per comprendere la ragionevolezza di tale soluzione interpretativa, l’Avvocatura ha chiarito il significato da attribuire al rinvio operato dall’art. 14 della L. 44/99 alle disposizioni di cui alla L. 302/90; – ed, in particolare, all’ art 7.

A tale riguardo, è infatti dirimente tener presente che l’art. 14 della L. 44/99 dispone espressamente che, nella concessione dell’elargizione, “si applicano, in quanto compatibili, le disposizioni degli articoli 7 (sopra menzionato), 10 e 13 della legge 20 ottobre 1990, n. 302”.

Ciò significa, quindi, che il rinvio operato dall’art. 14 alle predette disposizioni normative, lungi dall’essere un rinvio automatico ed immediato, presuppone, invece, una preventiva valutazione di compatibilità di ciascuna delle norme richiamate con la disciplina legislativa nella quale le stesse dovrebbero andare ad inserirsi.

E tale valutazione deve essere, dunque, operata anche con riferimento all’art.7della L. 302/90 nella parte in cui prevede che, prima dell’emanazione della sentenza penale, l’Amministrazione possa corrispondere solo una percentuale dell’ammontare totale dei benefici riconosciuti e non l’intera elargizione.

Prima che tale norma possa, infatti, trovare applicazione anche ai benefici previsti per le vittime dell’estorsione, è necessario che ne venga preventivamente valutata la sua piena compatibilità sia con l’intera disciplina dettata dal legislatore a tutela delle vittime dell’estorsione, sia con le finalità ad essa sottese, considerando anche i possibili effetti negativi che dalla sua applicazione potrebbero derivare.

Per quanto riguarda, innanzitutto, la disciplina dettata dal legislatore in materia di estorsione, occorre osservare che nella L. 44/99 non si rinviene alcuna esplicita disposizione intesa a subordinare la concessione del saldo dell’elargizione all’emanazione della sentenza penale di accertamento del fatto delittuoso.

Al contrario, sembrerebbe piuttosto che la richiamata normativa sia orientata nel senso di svincolare, per quanto possibile, il procedimento amministrativo di elargizione dal procedimento penale.

E a deporre in tal senso sovvengono alcune specifiche disposizioni quali, in particolare, l’art. 3 della L. 44/99, il quale, nell’individuare i soggetti beneficiari della tutela, specifica che “se per il delitto al quale è collegato il danno sono in corso le indagini preliminari, l’elargizione è concessa sentito il pubblico ministero competente, che esprime il proprio parere entro trenta giorni dalla richiesta. Il procedimento relativo all’elargizione prosegue comunque nel caso in cui il pubblico ministero non esprima il parere nel termine suddetto ovvero nel caso in cui il pubblico ministero comunichi che all’espressione del parere osta il segreto relativo alle indagini”.

Analoga deduzione si ricava anche dall’art. 17 che, nel determinare le condizioni necessarie per la concessione di una provvisionale prima della definizione del procedimento (amministrativo) per la concessione dell’elargizione, statuisce che “Se per il delitto al quale è collegato il danno sono in corso le indagini preliminari, la provvisionale è concessa, sentito il pubblico ministero competente, che esprime il proprio parere entro trenta giorni dalla richiesta. Il procedimento relativo alla concessione della provvisionale prosegue comunque nel caso in cui il pubblico ministero non esprima il parere nel termine suddetto ovvero nel caso in cui il pubblico ministero comunichi che all’espressione del parere osta il segreto relativo alle indagini”.

Sulla base di tali disposizioni sembrerebbe, quindi, che il legislatore, preso atto della possibilità della contemporanea pendenza dei due procedimenti, abbia voluto impedire (o quantomeno evitare) che il procedimento amministrativo subisca un arresto o un impedimento a causa  del procedimento penale, consentendo allo stesso di proseguire comunque, pur in mancanza di un espresso parere da parte del Pubblico Ministero.

Se questa è la base sulla quale il legislatore ha costruito l’impianto legislativo di cui alla L. 44/99, è evidente che difficilmente potrà considerarsi compatibile con essa una disposizione, quale l’art. 7 della L. 302/90, volta a subordinare in ogni caso l’esito del procedimento amministrativo a quello del procedimento penale.

A conferma di tale assunto sovviene soprattutto quanto recentemente disposto dal nuovo regolamento di attuazione di cui al D.P.R. 60/2014, il quale sembra addirittura riconoscere espressamente la possibilità di corrispondere l’intero importo dell’elargizione anche prima della definizione del processo penale.

L’art. 26 del citato regolamento dispone, infatti, che “Se l’elargizione (beneficio previsto per i soggetti passivi dell’estorsione) o il mutuo sono concessi prima della sentenza relativa al fatto che ha causato il danno o al delitto di usura, pronunciata anche a seguito di giudizio abbreviato o ai sensi dell’articolo 444 del codice di procedura penale, ovvero prima dell’adozione del provvedimento di archiviazione, il Comitato di solidarietà antiracket e antiusura, entro 30 giorni dalla comunicazione del deposito della sentenza, ancorché non definitiva, o dell’adozione del provvedimento di archiviazione, procede al riesame della domanda ai fini dell’eventuale revoca, anche parziale, della deliberazione precedentemente assunta, anche con riguardo all’entità dell’elargizione o all’ammontare del mutuo”.

Da tale disposizione risulta chiaro che lo stesso legislatore, non parlando espressamente di “anticipo” o di “parte” del beneficio abbia considerato come possibile l’ipotesi della corresponsione dell’intera elargizione ancor prima dell’emanazione della sentenza penale: diversamente, non avrebbe, infatti, avvertito l’esigenza di dettare una norma ad hoc volta a disciplinarne le conseguenze.

Pertanto, se è vero che non esiste disposizione di legge che neghi espressamente la facoltà di concessione dell’intero beneficio in esame (e non solo di una parte) indipendentemente dall’adozione di una sentenza penale sul fatto delittuoso, è altrettanto vero che tale possibilità è oggi  espressis verbis  accordata dal precitato art. 26 del regolamento di attuazione, che, quindi, nel contenuto, non si pone in contrasto con alcuna disposizione di legge contraria.

D’altro canto la difficile compatibilità del citato art. 7 con la disciplina soprarichiamata si evidenzia anche sotto il diverso profilo delle finalità che tale normativa si pone di perseguire e realizzare.

Obiettivi principali della L. 44/99 sono, infatti, da un lato, quello di combattere il fenomeno criminale dell’estorsione, incentivando le denunce da parte delle vittime; dall’altro, quello di garantire a queste ultime l’erogazione di un indennizzo che possa costituire un adeguato supporto economico oltre che un ristoro per i danni subiti.

Occorre rilevare, però, che l’efficacia del sostegno economico per gli imprenditori che sono rimasti vittima di reati quali l’estorsione o l’usura dipende inevitabilmente dalla rapidità dell’erogazione del beneficio.

Orbene, in base alla prassi tuttora seguita nonché alla disciplina attualmente vigente per come letteralmente interpretata, sembra che tale esigenza di celerità sia stata senz’altro assicurata, da un lato, alle vittime dell’intimidazione ambientale, per le quali, per prassi, si procede all’erogazione dell’intero importo dell’elargizione a prescindere dall’emanazione della sentenza penale; dall’altro, alle vittime dell’usura, per le quali è lo stesso legislatore a prevedere oggi  espressamente la possibilità che il mutuo sia erogato “anche nel corso delle indagini preliminari, previo parere favorevole del pubblico ministero, sulla base di concreti elementi acquisiti nel corso delle indagini preliminari medesime”, come disposto dal già richiamato co. 3 dell’art. 14 L.108/1996.

Considerato, però, che la medesima esigenza di garanzia dell’efficacia del contributo economico si pone, in ugual misura, anche per le vittime dell’estorsione, non si vede per quale ragione solo nei confronti di quest’ultime si debba negare la possibilità di corrispondere l’intera erogazione dell’elargizione anche prima della definizione del procedimento penale.

In primo luogo, infatti, ove, in applicazione dell’art. 7 della L. 302/90, l’Amministrazione fosse costretta ad attendere sempre l’esito del processo penale prima di riconoscere alla vittima dell’estorsione l’intera somma alla stessa spettante, l’efficacia del sostegno economico previsto per le vittime dell’estorsione verrebbe ad essere completamente vanificata: e ciò a maggior ragione nei casi in cui l’Amministrazione, attraverso gli atti giudiziari o i rapporti delle Forze di Polizia, abbia raccolto solidi elementi probatori in merito al fatto delittuoso posto a fondamento dell’istanza.

In secondo luogo, si verrebbe a creare una situazione di palese e ingiustificata disparità di trattamento tra le vittime dell’estorsione, da un lato, e le vittime dell’intimidazione ambientale e dell’usura, dall’altro.

Alla luce di ciò, posta la difficile compatibilità, per le suesposte considerazioni giuridiche e di opportunità, dell’art. 7 della L. 302/90 con la disciplina dettata in materia di benefici per le vittime dell’estorsione, specialmente nei casi in cui l’Amministrazione sia in possesso di concreti elementi probatori in merito ai fatti delittuosi per i quali è stata proposta l’istanza di elargizione, l’Avvocatura Generale dello Stato aveva ritenuto che in tali circostanze si potesse procedere, anche nei confronti delle vittime dell’estorsione, all’erogazione dell’intero importo dell’elargizione anche prima che venga pronunciata la sentenza penale.

 

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