La legittimazione processuale degli enti associativi rappresentativi di interessi collettivi

Nel processo amministrativo per la legittimazione attiva di associazioni rappresentative di interessi collettivi risulta essere necessario che la questione dibattuta attenga in via immediata al perimetro delle finalità statutarie dell’associazione e, cioè, che la produzione degli effetti del provvedimento controverso si risolva in una lesione diretta del suo scopo istituzionale, e non della mera sommatoria degli interessi imputabili ai singoli associati. Inoltre, altro elemento necessario, risulta essere il fatto che l’interesse tutelato con l’intervento sia comune a tutti gli associati, ovvero che non siano tutelate le posizioni soggettive solo di una parte degli stessi e che non siano, in definitiva, configurabili conflitti interni. Il verificarsi di tali conflitti implicherebbe automaticamente il difetto del carattere generale e rappresentativo della posizione azionata in giudizio. L’ipotesi di conflitto di interessi non può essere desunta dall’esistenza di posizioni differenziate all’interno della medesima categoria di operatori economici o professionali; diversamente, in caso di associazioni di imprese, il cui potere rappresentativo ha invece origine nel contratto istitutivo dell’ente collettivo, il requisito dell’omogeneità dell’interesse fatto valere in giudizio deve essere accertato nell’ambito della sola base associativa, oltre che in relazione alla natura della questione controversa in giudizio e alla sua riconducibilità agli scopi statutari dell’ente. Inoltre, anche nel caso di iniziativa giurisdizionale di enti associativi è necessario un interesse concreto ed attuale alla rimozione degli effetti pregiudizievoli prodotti dal provvedimento controverso.

La sentenza

Il Consiglio di Stato in Adunanza Plenaria, sentenza n. 6 del 20/2/2020 si è pronunciata sulla legittimazione ad esperire azioni a tutela degli interessi legittimi collettivi degli enti associativi esponenziali, iscritti nello speciale elenco delle associazioni rappresentative di utenti o consumatori o in possesso dei requisiti individuati dalla giurisprudenza.

Nel caso ad oggetto del giudizio, un gruppo di singoli risparmiatori titolari di azioni bancarie e un’associazione iscritta nello speciale elenco delle associazioni di categoria rappresentative a livello nazionale (cfr. art. 137 Codice del consumo) hanno impugnato i provvedimenti con i quali la Banca d’Italia ha disposto la risoluzione degli istituti di credito in stato di dissesto, attraverso: a) la riduzione integrale del valore delle riserve e delle azioni; b) l’azzeramento del valore nominale degli “elementi di classe 2 computabili nei fondi propri”, ovvero in sintesi di parte delle obbligazioni subordinate; c) la cessione dei crediti in sofferenza ad un’unica apposita società veicolo, la permanenza delle residue obbligazioni subordinate nel patrimonio dell’istituto originario in liquidazione e la cessione delle relative aziende, così risanate dalle passività, a distinti enti-ponte, incaricati di cederle successivamente sul mercato; d) il finanziamento, infine, delle necessarie ricapitalizzazioni con l’intervento del Fondo di risoluzione, un fondo di scopo istituito con l’art. 78 del d.lgs. 180/2015 e alimentato con i contributi obbligatori dall’articolo stesso previsti a carico delle banche operanti in Italia.

Il Consiglio di Stato, VI sezione, sentenza del 21/7/2016, n. 3303 ha statuito che nell’ordinamento non è più in vigore la regola del doppio binario, secondo la quale gli enti collettivi sono legittimate di per sé ad impugnare i provvedimenti lesivi dinanzi al giudice amministrativo. Secondo tale pronuncia la regola del doppio binario sarebbe stata sostituita dal principio di tassatività, secondo la quale la legittimazione degli enti esponenziali è ammessa solo nei casi espressamente previsti dalla legge. Tale giurisprudenza individua due elementi critici nei confronti della regola del doppio binario ed a sostegno del principio di tassatività.

Il Consiglio di Stato in Adunanza Plenaria, sentenza n. 6 del 20/2/2020 non condivide le posizioni assunte dalla Sesta Sezione.

Secondo il primo argomento critico individuato dalla Sesta Sezione, la regola del doppio binario sarebbe soltanto nata in una prima fase per far fronte ad un ordinamento non ancora adeguato a dare tutela a interessi meta-individuali, per poi lasciare il posto alla regola della tassatività, una volta che il legislatore ha progressivamente legiferato Si è avuta così la progressiva istituzionalizzazione di quella tutela che prima, pretoriamente, era affidata, o lasciata, all’iniziativa dei gruppi e delle associazioni private. Sempre più spesso, quindi, la legittimazione ad agire degli enti esponenziali trova espresso riconoscimento in una puntuale disciplina normativa, che si preoccupa però anche di stabilire chi può agire e, soprattutto, il tipo di azione che può essere esercitata. Si riscontra, in sostanza, l’affermazione di una nuova e più matura “tassatività” delle azioni esperibili (sia sul piano soggettivo, sia su quello oggettivo) nei predetti ambiti.

Il secondo argomento critico, individuato dal Consiglio di Stato, VI sezione, sentenza del 21/7/2016, n. 3303 risiederebbe nel generale divieto di sostituzione processuale sancito dall’art. 81 del Codice di procedura civile secondo il quale fuori dai casi espressamente previsti dalla legge, nessuno può far valere nel processo in nome proprio un diritto altrui.

L’Adunanza Plenaria nega il superamento del doppio binario di tutela e smentisce gli argomenti critici a sostegno dell’affermarsi del principio della tassatività.

In riferimento al primo argomento critico, l’Adunanza Plenaria non condivide l’interpretazione dell’evoluzione normativa che desume dal legiferare del legislatore il progressivo affermarsi del principio di tassatività, al contrario ritiene che l’evoluzione del dato normativo non possa essere letto in modo che si traduca in una minor tutela dell’interesse diffuso.

In riferimento al secondo argomento, l’Adunanza Plenaria chiarisce che l’interesse diffuso è un interesse sostanziale che eccede la sfera dei singoli per assumere una connotazione condivisa. L’interesse del singolo come componente individuale del più ampio interesse diffuso non assurge ad una situazione sostanziale personale suscettibile di tutela giurisdizionale, ma è solo proiettato nella dimensione collettiva che tale interesse diviene suscettibile di tutela. La situazione giuridica azionata è […] relativa ad interessi diffusi nella comunità o nella categoria, i quali vivono sprovvisti di protezione sino a quando un soggetto collettivo, strutturato e rappresentativo, non li incarni.

L’Adunanza Plenaria si pronuncia sulla questione formulando il seguente principio di diritto: Gli enti associativi esponenziali, iscritti nello speciale elenco delle associazioni rappresentative di utenti o consumatori oppure in possesso dei requisiti individuati dalla giurisprudenza, sono legittimati ad esperire azioni a tutela degli interessi legittimi collettivi di determinate comunità o categorie, e in particolare l’azione generale di annullamento in sede di giurisdizione amministrativa di legittimità, indipendentemente da un’espressa previsione di legge in tal senso.

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