La funzione di indirizzo politico:l’indirizzo politico ed amministrativo e gli atti politici.

1.Premessa.

Preliminari alla funzione di indirizzo politico ed amministrativo sono le prescrizioni di cui agli artt. 92 co.1 Cost.<<Il Governo della Repubblica è composto dal Presidente del Consiglio e dei Ministri,che costituiscono insieme il Consiglio dei Ministri>> e 95 co.1 Cost.<<Il Presidente del Consiglio dei Ministri dirige la politica generale del Governo e ne è responsabile. Mantiene l’unità di indirizzo politico ed amministrativo  promuovendo e coordinando l’attività dei Ministri>>.

Ancora si prevede all’art.121 Cost.:<<Sono organi della regione: il Consiglio regionale,l a Giunta e il suo Presidente.

Il Consiglio regionale esercita le potestà legislative attribuite alla regione e le altre funzioni conferitegli dalla Costituzione e dalle leggi.P uò fare proposte di legge alle Camere.

Il presidente della Giunta rappresenta la regione; dirige la politica della Giunta e ne è responsabile; promulga le leggi ed emana i regolamenti regionali;dirige le funzioni amministrative delegate dallo Stato alla Regione, conformandosi alle istruzioni del Governo della Repubblica>>.

Per l’art.51 co.1 Cost. invece :<<Tutti i cittadini dell’uno e dell’altro sesso possono accedere agli uffici pubblici ed alle cariche elettive in condizioni di eguaglianza,secondo i requisiti stabiliti dalla legge>>.

All’art.114 co.1 Cost. infine <<La Repubblica è costituita dai Comini,dalle Province,dalle Città Metropolitane,dalle Regione e dallo Stato>>.

L’Amministrazione, pertanto, è complesso di individui, mezzi e risultati e perché no anche di disposizioni normative (nel momento in cui queste ultime possono porre le basi, come le pongono,delle necessarie distinzioni di cui è sicuramente suscettibile la prima).

Essa trova le ultime sia nel territorio che nel fine e con adeguate discipline  che a loro volta trovano definitività ed evoluzione.

L’Amministrazione prevede tutta una serie, come detto, di mezzi (i necessari beni e strumenti per) e cioè, di tramiti che portano dalla motivazione generale e specifica e l’opera degli individui ai fini ed ai risultati della stessa.

Queste ultime rientrano nelle distinzioni menzionate e trestano, quindi, alla precisazione del rapporto intercorrente tra programmazione e realizzazione (o esecuzione) ove, la prevalenza tra entrambi spetta alla seconda quanto all’Amministrazione non escludendo, seppur nel rispetto della prevalenza detta, la prima.

Le differenze sussistenti nell’Ordinamento interno tra Poteri dello Stato non significa che essi non esercitino altre funzioni ⁽¹⁾.

[Si hanno a menzione in proposito il Governo della Repubblica ed il Governo delle Autonomie della Repubblica soprattutto. Non tralasciando però che Amministrazione può significare anche in alcuni casi Organi Ausiliari (e Istituzioni Ausiliarie) ed altri Poteri dello Stato rispetto ai primi.

Badando ai primi, esaustivi in tal caso,oltre che idoneamente esemplificativi,si hanno (ufficialmente) l’Amministrazione Pubblica (innanzitutto e per il caso che qui ci riguarda) nonché Amministrazione Consultiva ed Amministrazione di Controllo (prestando attenzione, invece, in questi casi,per queste ultime, ai secondi)].

2.La funzione di indirizzo politico.

Nell’Amministrazione,come attività,si è sempre tenuta distinta l’attività politica o di governo (programmazione),cioè attività ugualmente concreta ed immediata,discrezionale e pertinente,ma preordinata alla suprema direzione della cosa pubblica ⁽²⁾.

[Rispetto alla realizzazione effettiva del fine ed alla esecuzione: dal che il Potere Esecutivo dello Stato, ad esempio,e nelle sue proprie funzioni ex artt.92 co.1 e 95 co.1 Cost.cit.]^.

Nel momento in cui si tratta di Amministrazione Pubblica,di Amministrazione Consultiva e di Amministrazione di Controllo e,nel momento in cui si tratta di una determinata estrazione professionale si può parlare rispettivamente di attività di amministrazione attiva, di attività di amministrazione consultiva e di attività di amministrazione di controllo nonché, per l’appunto della stessa funzione di indirizzo politico.

Questo descritto è l’assetto che nella normalità dei casi è quello da considerarsi consolidato.

L’attività amministrativa attiva, consultiva e di controllo,insieme alla funzione di indirizzo politico sono dirette,quindi,alla realizzazione effettiva del fine,e questo accade sotto diversi profili ed in diversa maniera: nel primo caso accade direttamente mentre,negli altri casi ed avendo riguardo qui alla sola funzione di amministrazione accade,invece, non direttamente ma accedendovi.

Ed allora, all’attività pubblicistica ed amministrativa atti va diretta alla immediata realizzazione effettiva del fine, accedono le attività amministrative consultiva, di controllo e la funzione di indirizzo politico che, nei confronti della prima e della realizzazione effettiva del fine si pongono in maniera perciò non immediata.

Si passa,quindi, dalla immediatezza e concretezza nei con-fronti della realizzazione effettiva del fine, al consiglio, alla revisione ed alla decisione, queste ultime rispettivamente che alle prime ineriscono e con differenti livelli di indipendenza riguardo ad esse.

Abbiamo visto in proposito gli artt.51,95 co.1 e 121 Cost.cit. che parlano espressamente della funzione di indirizzo politico e dai quali si può trarre agevolmente il motivo, ora esposto esplicitamente, a tenore del quale si può parlare di funzione di indirizzo politico: l’estrazione professionale.

Tanto però si parlare di funzione di indirizzo politico se essa è comunque in stretto collegamento con la supremazia.

[E cioè in relazione all’Amministrazione Pubblica del Governo della Repubblica e dei Governi delle Autonomie della Repubblica.

Il collegamento con la supremazia è rinvenibile riguardo ai vertici politici del Governo della Repubblica e delle Autonomie della Repubblica.

Il riferimento è diretto ai vertici politici rappresentativi ed esponenziali,esecutivi,legislativi ed amministrativi del Governo della Repubblica e del Governo delle Autonomie della Repubblica; quest’ultimo in tutti i propri ufficiali livelli di Amministrazione.

Sulla  funzione di indirizzo politico (e procedimento amministrativo) potrebbe intervenire anche il D.lgs.n.33/2013 rubricato Riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni:art.13 co.1 lett.a) – Obblighi di pubblicazione concernenti l’organizzazione delle pubbliche amministrazioni – <<Le Pubbliche Amministrazioni pubblicano e aggiornano le informazioni e i dati concernenti la propria organizzazione, corredati dai documenti anche normativi di riferimento. Sono pubblicati,tra gli altri,i dati relativi a) agli organi di indirizzo politico e di amministrazione e gestione con l’indicazione delle relative competenze>>.

L’art.14 co.1 lett. a) b) c) dello stesso provvedimento – Obblighi di pubblicazione concernenti i componenti degli organi di indirizzo politico – dice sul punto ancora che:<<Con riferimento ai titolari di incarichi politici anche se non di carattere elettivo,di livello statale, regionale e locale,lo Stato,le Regioni e gli Enti Locali pubblicano con riferimento a tutti i propri componenti,i seguenti documenti ed informazioni:a)l’atto di nomina o di proclamazione,con l’indicazione della durata dell’incarico o del mandato elettivo;b) il curriculum;c) i compensi di qualsiasi natura connessi all’assunzione della carica;gli importi di viaggi di servizio e missioni pagati con fondi pubblici>>].

In altri casi,e rispetto a quanto rappresentato all’inizio del periodo precedente,quand’anche si riscontrino delle affinità non si può parlare di funzione di indirizzo politico.

In tal caso il discrimine è fornito dalla sicura esistenza di un determinato Potere dello Stato:il Potere Esecutivo.

[Altro discrimine può essere fornito dall’art.134 co.2 Cost.cit.in relazione alla altrettanto sicura esistenza del Governo delle Autonomie della Repubblica].

La funzione di indirizzo politico è caratterizzata,quindi, dalla funzione e dall’attività in sé,dagli Organi,dalle estrazioni professionali e dall’appartenenza ad un determinato  Potere dello Stato.

Di definizioni in merito  ve ne sono, ad esempio:suprema direzione della cosa pubblica ed attività assè ⁽³⁾ oppure,attività di scelta dei fini che si decide debbano di volta in volta essere perseguiti ⁽⁴⁾ ed ancora,direzione suprema della cosa pubblica ⁽⁵⁾ .

Queste,tra le definizioni che possono darsi.

[Essa può essere vista pertanto sia come una pubblica funzione non immediata,in questi contesti,che co-me,invece,una diversa tipologia di decisione immediata e di diverso livello.

Potrebbe essere considerata anche non circoscritta,nel momento in cui si analizzano le estrazioni professionali di altri Poteri dello Stato ma,non può essere considerata comunque totalmente estensibile nonostante,per l’appunto,le estrazioni professionali dei vari Poteri dello Stato (e di altri Poteri dello Stato).

Definizione ne può venire anche dal D.lgs.n.165/2001 cit. all’art. 4 co.1 (Indirizzo politico – amministrativo.Funzioni e reponsabilità):<<Gli organi di governo esercitano le funzioni di indirizzo politico  – amministrativo,definendo gli obiettivi ed i programmi da attuare ed adottando gli altri atti rientranti nello svolgimento di tali funzioni,e verificando la rispondenza dei risultati dell’attività amministrativa e della gestione agli indirizzi impartiti:ad essi spettano in particolare:a) le decisioni in materia di atti normativi e l’adozione dei relativi atti di indirizzo interpretativo ed applicativo;b) la definizione di obiettivi,priorità,piani,programmi,direttive generali per l’azione amministrativa e per la gestione;c) la individuazione delle risorse umane,materiali e economico – finanziarie da destinare alle diverse finalità e la loro ripartizione tra gli uffici di livello dirigenziale generale;d) la definizione dei criteri generali in materia di ausili finanziari a terzi e di determinazione delle tariffe,canoni ed analoghi oneri a carico di terzi;e) le nomine,designazioni ed atti analoghi ad essi attribuiti da specifiche disposizioni;f) le richieste di pareri alle Autorità Amministrative Indipendenti ed al Consiglio di Stato;g) gli altri atti indicati dal presente decreto.>>].

3.Gli atti politici.

Gli atti politici pur se formalmente e sostanzialmente amministrativi, sono sottratti al sindacato giurisdizionale in quanto espressione della fondamentale funzione di direzione e di indirizzo politico del Paese,

Sugli atti politici il Codice del Processo Amministrativo (D.lgs.n.104/2010) all’art.7 (giurisdizione amministrativa) co.1 dice:<<Sono devolute alla giurisdizione amministrativa le controversie,nelle quali si faccia questione di interessi legittimi e,nelle particolari materie indicate dalla legge,di diritti soggettivi,concernenti l’esercizio del potere amministrativo,riguardanti provvedimenti,atti,accordi o comportamenti riconducibili anche mediatamente all’esercizio di tale potere,posti in essere da pubbliche amministrazioni.Non sono impugnabili gli atti e provvedimenti emanati dal Governo nell’esercizio del potere politico>> mentre al co.2:<<per pubbliche amministrazioni,ai fini del presente codice,si intendono anche i soggetti ad esse equiparati o comunque tenuti al rispetto dei principi del procedimento amministrativo>>.

All’art. 7 co.1 e 2,quindi,il Codice del Processo Amministrativo fornisce alcuni elementi circa gli atti politici e nel contempo circa anche alcune modalità di individuazione delle pubbliche amministrazioni.

[In relazione all’art.7 co.1 del Codice del Processo Amministrativo ai sensi del D.lgs.n.104/2010:in giurisprudenza Corte Cost. Sent.n.52/2016 e che riguarda ipotesi  di Delibera del Consiglio dei Ministri che riportano ad  una decisione,in questo caso, relativa al non avviare trattative finalizzate alla conclusione dell’intesa ai sensi dell’art.8 co.3 Cost.

In proposito l’art.8 co.3 Cost.:<<i loro rapporti (delle confessioni religiose) con lo Stato sono regolati per legge sulla base di intese con le relative rappresentanze>>.

L’oggetto di questo atto o provvedimento politico risulta essere l’intesa tra Stato e Unione  degli Atei e degli Agnostici Razionalisti (UAAR)].

L’atto politico di per sé è espressione della funzione di in-dirizzo politico e della funzione politica e,quindi,gode della relativa discrezionalità e che può avere delle sfumature.

Talvolta soggetto a dubbi può comunque essere visto anche aldilà di questi.

L’essere talvolta in dubbio del resto non è proprio solo dell’atto politico ma, può verificarsi anche in altri casi nel momento in cui le manifestazioni ufficiali tipiche degli altri vari Poteri dello Stato sono caratterizzate anch’esse da discrezionalità che funge, quest’ultima,anche da confine nei confronti di derive eccessive e non ammissibili di essi.

Si può procedere pertanto anche sulla base di criteri di esclusione e distintivi.

L’atto politico può essere però ritenuto appartenente al genere del procedimento (amministrativo) e può avere confini propri ben precisi.

Oltre al processo giurisdizionale amministrativo (ricordando che v’è differenza tra procedimento e processo),ora rap-presentato dal Codice del Processo Amministrativo, in relazione alla disposizione di cui all’art.7 co.1 e 2 cit.,la funzione politica e di indirizzo politico può avere difese anche nei confronti di altre funzioni giurisdizionali e che possono manifestarsi in maniera diversa.

Esso,l’atto politico,può essere considerato comunque provvedimento amministrativo: Consiglio di Stato,Sez.I Cons.,Del.n.2483/2019].

Gli atti politici lungi dalla sindacabilità ma,anche dalla irresponsabilità,si possono collocare sotto il profilo della giusta ma anche odierna valutazione ordina mentale ⁽⁶⁾.

Altro esempio di atto politico (l’atto di nomina degli Assessori regionali da parte del Presidente della Giunta regionale),unitamente ad una propria  ricostruzione, può essere rappresentato dal contenuto di una pronunzia  della Corte Costituzionale (Corte Costituzionale,Sent.n.81/2012)].

4.Ritorno alla funzione di indirizzo politico.

Attesi l’indirizzo politico e la funzione politica, ed attesi gli assetti ordina mentali visti, l’indirizzo politico e amministrativo potrebbe essere visto anche alla luce del D.lgs.n.267 del 18 agosto 2000 – Testo unico delle leggi  sull’Ordinamento degli Enti Locali – che all’art.42 – Attribuzioni dei Consigli – stabilisce che il Consiglio comunale è l’organo di indirizzo e

controllo  politico e amministrativo, cui vengono affidati la competenza ad approvare solo gli atti fondamentali degli Enti locali nonché il compito di verificare i risultati dell’azione amministrativa da parte della Giunta e dei suoi componenti.

Assieme al Consiglio sono organi di Governo all’uopo il Sindaco (ed il Presidente della Provincia) e la Giunta ed i suoi componenti (art.48 del D.lgs.n.267/2000 cit.).Solo il Consiglio però è organo di indirizzo politico ed amministrativo.

[Sull’attività politica e sulla funzione di indirizzo politico abbiamo perciò visto le disposizioni di cui agli artt.95 co.1 e 121 Cost. cit. e quelle che possono essere alcune manifestazioni ufficiali di esse nonché le manifestazioni normative e le definizioni che se ne possono dare.

Non escluso l’indirizzo politico e amministrativo per tutti e per gli altri livelli di Amministrazione, la Costituzione però sembra prediligere ufficialmente in proposito il Governo (centrale) della Repubblica.

Le fonti subordinate alla Costituzione prevedono poi, anche la funzione di indirizzo politico ed am-ministrativo dei songoli Ministri:art.14 co.1 lett.a e b primo periodo e co. 2 primo periodo – Indirizzo politico e amministrativo – del d.lgs.n.165/2001 cit. (indirizzo politico ed amministrativo che si sostanzia in atti politici e verifiche dell’attività am-ministrativa dei singoli Ministeri):<<Il Ministro esercita le funzioni di cui all’art.4 co.1.A tal fine periodicamente,e comunque ogni anno entro dieci giorni dalla pubblicazione della legge di bilancio, anche sulla base delle proposte dei dirigenti di cui all’art.16 a) definisce obiettivi, priorità, piani e programmi da attuare ed emana le conseguenti direttive generali per l’attività amministrativa e la gestione; b) effettua ai fini dell’adempimento dei compiti definiti ai sensi della lett.a, l’assegnazione ai dirigenti preposti ai centri di responsabilità delle rispettive amministrazioni delle risorse di cui all’art.4 co.1 lett.c del presente decreto, ivi comprese quelle di cui all’art.3 del d.lgs.n.279/1997 e successive modificazioni ed integrazioni, ad esclusione delle risorse necessarie per il funzionamento degli uffici di cui al co.2;provvede alle variazioni di assegnazioni con le modalità previste dal medesimo decreto legislativo 7 agosto 1997 n.279,tenendo altresì conto dei procedimenti e sub procedimenti attribuiti ed adotta gli altri provvedimenti ivi previsti.>>.

Per l’esercizio delle funzioni di cui al comma 1 il Ministri si avvale di uffici di diretta collaborazione, aventi esclusive competenze di supporto e di raccordo con l’Amministrazione, istituitit e disciplinati con regolamento adottato ai sensi dell’art.17 co.4 – bis della l.n.400/1988>>.

Può essere interessante osservare che di indirizzo politico ed amministrativo e di indirizzo politico ed istituzionale ne parla anche la Corte dei Conti (e non solo) in quanto la persona del suo Presidente è titolare di alcune funzioni in merito rispondendo ed essendo intestatario perciò in relazione ad alcune disposizioni normative citate sul punto.

Il  Presidente  della  Corte  dei  Conti quale  organo  di  governo  dell’Istituto,  esercita  le funzioni  di  indirizzo  politico-istituzionale: Corte dei Conti SS.RR.,Del.n.1/2010 – recante il Regolamento per l’organizzazione ed il funzionamento degli uffici amministrativi e degli altri uffici con compiti strumentali e di supporto alle attribuzioni della Corte dei Conti – all’art.3 – Il Presidente – nonché art.15 d.lgs.n.165/2001 cit. (il Presidente della Corte dei Conti possiede le attribuzioni di organo di governo per la istituzione Corte dei Conti)].

Per le Regioni l’art.121 co.4 Cost.cit. all’uopo sancisce e,si ripete, che il Presidente della Giunta rappresenta la Regione e dirige la politica della Giunta e ne è responsabile.

[Essendo la Giunta regionale l’organo esecutivo delle Regioni].

Stante le definizioni di indirizzo politico – amministrativo (e di indirizzo politico – istituzionale),si può parlare anche di principio di separazione tra indirizzo politico  e gestione:ad es. art.1 ter – Azione di responsabilità – della l.n.20 del 14 gennaio 1994 – Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei Conti – :<<Nel caso di deliberazioni di organi collegiali la responsabilità si imputa esclusivamente a coloro che hanno espresso voto favorevole.Nel caso di atti che rientrano nella competenza propria degli uffici tecnici o amministrativi la responsabilità non si estende ai titolari degli organi politici che in buona fede li abbiano approvato, autorizzato o consentito l’esecuzione>>.

Potendo porre a tal punto come logici corollari gli artt.4 co.1 cit. e art.4 co.2 d.lgs.n.165/2001:<<Ai dirigenti spetta l’adozione degli atti e provvedimenti, compresi tutti gli atti che impegnano l’Amministrazione verso l’esterno, nonchè la gestione finanziaria ,tecnica e amministrativa mediante autonomi poteri di spesa di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo .Essi sono responsabili in via esclusiva dell’attività amministrativa, della gestione e dei relativi risultati>>.Questo, per quest’ultima prescrizione rispetto alla prima.

Mentre, negli stessi termini di immediata successiva pertinenza, per l’art.14 co.1 cit. e co.3 primo periodo del d.lgs.n.165/2001:<<Il Ministro non può revocare, riformare, riservare o avocare a sé o altrimenti adottare provvedimenti o atti di competenza dei dirigenti>>.

Può intervenire,infine,in merito,ed in assetto distintivo, la prescrizione di cui all’art.97 co.4 Cost. e secondo cui:<<Agli impieghi nelle Pubbliche Amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge>>].

La funzione di indirizzo politico ed amministrati-vo (anche nelle sue proprie esternazioni tipiche) scorge,quindi,ed in chiusura, tutti i livelli di Amministrazione posti del Governo della Repubblica e del Governo delle Autonomie della Repubblica, trovando espressioni ufficiali, nella Costituzione,a favore prima del Governo della Repubblica e poi del Go-verno delle Autonomie della Repubblica.

Note

⁽¹⁾cfr.Nunziante Cesàro R.”L’Amministrazione Pubblica”,Edisud,Salerno,2021

⁽²⁾ Può essere considerata quindi altra funzione:così si esprimono Forti U. – Iaccarino C.M. voce “Amministrazione Pubblica”,in Novissimo Digesto Italiano,Utet,Torino,1968.

⁽³⁾ cfr.Forti U. – Iaccarino C.M. voce Amministrazione,cit.,1968.

⁽⁴⁾   cfr.Di Cosimo G.”L’indirizzo politico regionale fra legislativo ed esecutivo”,in Il Filangieri,Roma,2009 che riporta questa definizione di Crisafulli.

⁽⁵⁾  cfr.Delpino L. – Del Giudice F. “Compendio di Diritto Amministrativo”,Simone,Napoli,2018.

⁽⁶⁾ Sull’atto politico ci sono delle ricostruzioni di Dickmann R.”L’atto politico questo sconosciu-to”,www.forumcostituzionale.it,2012 e del Consiglio di Stato,Sez.I Cons.,Del.n.2483/2019 cit..

BIBLIOGRAFIA

DELPINO L. – DEL GIUDICE F. “Compendio di Diritto Amministrativo”,Napoli,2018.

DICKMANN R.”L’atto politico questo sconosciu-to”,www.forumcostituzionale.it,2012.

DI COSIMO G.”L’indirizzo politico regionale fra legislativo ed esecutivo”,in Il Filangieri,Roma,2009.

FORTI U. – IACCARINO C.M. voce “Amministrazione Pubblica”,in Novissimo Digesto Italiano,Torino,1968.

NUNZIANTE CESARO R.”L’Amministrazione Pubblica,Salerno,2021.