La discussa legittimità della sospensione della prescrizione per covid-19

La normativa di riferimento

Ad oggi, sia la Consulta, sia la Corte di cassazione più volte, si sono espresse sulla legittimità di quanto previsto dall’art. 83, D.L. n. 18 del 17 marzo 2020 (c.d. Cura Italia), e successive modifiche ed integrazioni.

In particolare, al comma 2, tale disposizione ha previsto che “dal 9 marzo 2020 al 15 aprile 2020 è sospeso il decorso dei termini per il compimento di qualsiasi atto dei procedimenti civili e penali” mentre, al seguente comma 4, che “nei procedimenti penali in cui opera la sospensione dei termini ai sensi del comma 2 sono altresì sospesi, per lo stesso periodo, il corso della prescrizione” oltre ad altri termini. Si segnala inoltre che il termine predetto è poi stato differito, per effetto della entrata in vigore del D.L. n. 23 del 2020 (il 9 aprile 2020), art. 36, comma 1, convertito con modificazioni con L. n. 40 del 2020, sino al giorno 11 maggio 2020. Le disposizioni che precedono vanno, peraltro, coordinate anche con le previsioni contenute nel comma 7 del citato art. 83, D.L. n. 18 del 2020, convertito con modificazioni con L. n. 27 del 2020, il quale ha previsto la possibilità – tra l’altro – per i capi degli uffici giudiziari di disporre il differimento della trattazione dei processi a data successiva al 30 giugno 2020, ed al comma 9 l’ulteriore sospensione del corso della prescrizione per i reati di cui ai processi interessati dall’appena detto differimento sino alla data di loro trattazione e, comunque, non oltre il 30 giugno 2020.

Dunque, l’art. 83, comma 4, del D.L. n. 18/2020, modificato dall’art. 36 D.L. n. 23/2020, ha previsto la sospensione della prescrizione fino all’11 maggio per tutti i procedimenti oggetto di sospensione dei termini nel periodo 9 marzo-11 maggio (c.d. fase 1). Al contempo, l’art. 83, comma 9, del Decreto ha disposto la sospensione della prescrizione non oltre il 30 giugno 2020 in relazione ai procedimenti le cui udienze – fissate tra il 12 maggio ed il 30 giugno 2020 – non si sono celebrate a fronte dei provvedimenti di rinvio adottati dai singoli capi degli uffici giudiziari (c.d. fase 2).

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La posizione della consulta

Ora, venendo prima alla decisione della Consulta, per i Tribunali di Siena[1] e di Spoleto[2] che hanno sollevato questione di legittimità costituzionale in riferimento all’art. 25, comma 2, Cost. e – per quanto riguarda il secondo – all’art. 117 Cost. (in relazione all’art. 7 C.E.D.U.), il rinvio fatto dall’art. 159, comma 1, c.p. farebbe necessariamente riferimento a norme entrate in vigore prima del fatto commesso, proprio al fine di evitare un surrettizio aggiramento del principio di irretroattività in peius; ancora, per il Tribunale di Roma[3] poi,  che ha sollevato la questione di legittimità costituzionale dell’art. 83, comma 4, del D.L. n. 18/2020 (in relazione all’art. 25, comma 2, Cost.) e del comma 9 del medesimo Decreto (in relazione agli artt. 3 e 25 Cost.), la sospensione retroattiva della prescrizione (per la stessa durata della sospensione dei termini processuali: 9 aprile-11 maggio 2020) violerebbe il principio di irretroattività della legge penale più sfavorevole all’imputato nella parte in cui prevede che lo stabilito periodo di sospensione della prescrizione debba applicarsi anche ai fatti di reato commessi anteriormente alla sua entrata in vigore. Sembra proprio che per il Giudice capitolino occorra, per giustificare un’applicazione retroattiva della decretazione d’urgenza, al più, come ha fatto la Corte europea dei diritti dell’uomo, una rilettura in chiave processuale dell’art. 159 c.p. rendendolo, così, non soggetto al principio di irretroattività della legge.

Nonostante i rilievi dei Giudici di merito detti, la Corte costituzionale, il 18 novembre scorso, ha ritenuto non fondate le questioni sottoposte al suo esame e si attende il deposito delle motivazioni della sentenza, necessarie per approfondire lo studio.

La ripetuta posizione della Corte di Cassazione

Sul tema si era già pronunciata anche la Corte di cassazione[4] ritenendo, al contrario dei suddetti Giudici di merito, manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale, in riferimento al principio di irretroattività della legge penale sfavorevole previsto dall’art. 25, comma 2, Cost., dell’art. 83, comma 4, D.L. n. 18 del 2020, che dispone la sospensione del corso della prescrizione nei procedimenti in cui operano la sospensione dei termini ed il rinvio delle udienze per il periodo dal 9 marzo 2020 all’11 maggio 2020, ancorando la propria decisione sul rilievo che tale disposizione non avrebbe introdotto una “nuova” figura di sospensione o modificato in senso sfavorevole la disciplina codicistica, ma si sarebbe limitata a prevedere una fattispecie di sospensione obbligatoria del processo riconducibile alla norma generale prevista dall’art. 159, comma 1, c.p.

Subito dopo, altra Sezione della medesima Corte di Piazza Cavour[5], ha ritenuto manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale, sollevata dalla difesa, quando decideva su una sentenza della Corte di appello di Venezia che aveva riformato la precedente condanna (escluse le attenuanti generiche, alla pena di mesi 6 di reclusione oltre accessori) stabilita dal Tribunale di Padova in ordine al reato di cui al D. Lgs. n. 74 del 2000, art. 10 bis, per avere l’imputato omesso il versamento, quanto all’anno di imposta 2011, dell’I.V.A. risultante dalla dichiarazione da lui presentata, per un ammontare pari a circa 360.000,00 Euro. Nella fattispecie il reato contestato risultava essere stato commesso, trattandosi di reato omissivo, alla inutile scadenza del termine ultimo per proficuamente adempiere alla obbligazione tributaria gravante sul prevenuto, ossia alla data del 27 dicembre 2012; da tale momento iniziava a decorrere il termine prescrizionale previsto per il reato in questione che, in presenza di atti interruttivi del medesimo, costituiti nella specie quanto meno dalla emissione del decreto di citazione a giudizio, può essere pari, trattandosi di imputazione riguardante un delitto punito nel massimo con la pena della reclusione in misura non superiore ai sei anni ed in assenza di fattori di ulteriore differimento di esso, ad anni 7 e mesi 6 (ossia anni 6 maggiorati di 1/4, stante l’intervenuta interruzione del termine in questione); detto termine, pertanto, sarebbe andato a scadere il 27 giugno 2020 e, pertanto, esso sarebbe stato, alla data della decisione degli Ermellini, da considerarsi già interamente decorso anche tenuto conto del fatto che la trattazione del giudizio de quo, già fissata per l’udienza del 29 maggio 2020, è stata differita al 23 luglio 2020 per effetto dell’applicazione nella normativa emergenziale. Sulla base della natura anche sostanziale della prescrizione dei reati e, pertanto, nella riconosciuta applicabilità al predetto istituto ed alle sue vicende – ivi compresa la disciplina della sospensione – del principio della irretroattività della lex durior[6], il ricorrente ha ritenuto che sia trasgressiva del predetto principio una normativa che, introducendo un’autonoma ipotesi di sospensione del termine prescrizionale dei reati applicabile anche alle fattispecie criminose maturate anteriormente alla sua entrata in vigore, determini un trattamento penale sfavorevole della posizione del reo rispetto a quello vigente al momento in cui il fatto fu commesso. Ebbene, anche in questa occasione la Suprema Corte si uniformava alle precedenti decisioni di altre Sezioni, pur riconoscendo che ciò comportava il possibile sacrificio di interessi primari – giova ricordare che il principio previsto dall’art. 2, comma 4, c.p. si pone quale limite, ad imprescindibile garanzia delle libertà fondamentali del cittadino, all’effettività di un possibile perverso uso del potere produttivo spettante al Legislatore – o, comunque, l’esigenza di dovere operare, per effetto di una situazione di ritenuto contenuto eccezionale, un arduo contemperamento fra situazioni parimenti tutelate a livello di legge fondamentale. Nella fattispecie è stato sostenuto dalla Corte che la disciplina di diritto sostanziale regolatrice della fattispecie non è quella dettata dal D.L. n. 18 del 2020, art. 83, convertito con modificazioni con L. n. 27 del 2020 e successive modificazioni, dunque dalla disciplina eccezionale, ma è, più ordinariamente, quella dettata dall’art. 159 c.p., il quale prevede che il corso della prescrizione rimanga sospeso in ogni caso in cui la sospensione del procedimento e del processo penale sia imposta da una particolare disposizione di legge “oltre che nei casi di…”. Il termine temporale cui ancorare, pertanto, gli effetti del meccanismo sospensivo della prescrizione, onde rispettare il principio della irretroattività della disposizione meno favorevole, non è quello della entrata in vigore della norma che stabilisce una ipotesi di sospensione del processo, che è norma di sicuro contenuto processuale e che pertanto non è condizionata dal principio di irretroattività della disposizione meno favorevole, ma è quello della entrata in vigore della disposizione la quale stabilisca, a processo sospeso (quale che possa essere la collocazione cronologica della fonte legislativa che abbia determinato tale ultimo effetto a carico del processo), la sospensione della prescrizione. Momento che, nel caso di specie, sarebbe indubbiamente da collocare ampiamente prima della commissione del fatto costituente reato da parte del reo, posto che esso corrisponde all’entrata in vigore dell’art. 159 c.p., nel testo attualmente vigente. Analogamente deve intendersi e concludersi in relazione a quanto previsto dal combinato disposto del D.L. n. 18 del 2020, art. 83, comma 7, lett. g) e comma 9, per il quale la sospensione della prescrizione è la conseguenza della sospensione del procedimento derivante dal rinvio di ufficio delle udienze già fissate fra il 12 maggio 2020 ed il 30 giugno 2020 disposto dal capo del singolo Ufficio giudiziario in base al potere a lui attribuito nel senso indicato del medesimo D.L. n. 18 del 2020, art. 83, comma 6. Concludeva dunque il Supremo Collegio che, posto che la sospensione del corso della prescrizione nel presente caso non è il frutto di una disposizione sostanziale introdotta successivamente alla commissione del reato ascritto all’imputato, ma è la conseguenza, derivante dalla ordinaria applicazione dell’art. 159, comma 1, c.p. della intervenuta sospensione del processo a suo carico deve affermarsi (certamente la rilevanza, ma anche) la manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale del D.L. n. 18 del 2020, art. 83, convertito con modificazioni con L. n. 27 del 2020, prospettata dalla difesa del ricorrente in relazione all’art. 25 Cost., comma 2 e art. 117 Cost., comma 1.

Ma la sospensione opera per quanto e per quali processi?

Andando oltre, rispetto alle precedenti decisioni, il Supremo Consesso di legittimità ha dato risposta alla questione se la sospensione della prescrizione, stabilita dalla normativa emergenziale, dovesse ritenersi applicabile a tutti i procedimenti e processi pendenti, ovvero solo a quelli le cui udienze erano fissate nel periodo previsto dalla decretazione d’urgenza[7]. Nella recentissima decisione, il reato contestato era stato consumato in data 5 ottobre 2012 e il giudizio in cassazione, fissato per la trattazione all’udienza del 17 marzo 2020 – dunque nell’ambito della prima fase di emergenza –, era stato rinviato d’ufficio, nel rispetto dell’art. 83, comma 1, D.L. n. 18 del 2020, al 13 luglio 2020 – quindi oltre il termine di sospensione legislativo ovvero quello (eventuale) giudiziario stabilito.

Si poneva, così, il problema di stabilire se il termine di prescrizione del reato (anche qui pari ad anni sette e mesi sei) fosse trascorso o meno.

La Cassazione ha deciso secondo la prima soluzione assumendo come decorsa la prescrizione in data 8 giugno 2020 (anni sette e mesi sei oltre ai 64 giorni di sospensione ex D.L. n. 18 del 2020, art. 83, commi 1, 2 e 4): trattandosi di processo, fissato per la trattazione all’udienza del 17 marzo 2020, e rinviato di ufficio a data successiva al 30 giugno, lo stesso risente della sola sospensione della prescrizione disciplinata dal D.L. n. 18 del 2020, art. 83 (che, al comma 1, prevede il rinvio di ufficio di tutte le udienze dei procedimenti civili e penali pendenti presso tutti gli uffici giudiziari a data successiva all’11 maggio 2020; al comma 2, la sospensione del decorso dei termini per il compimento di qualsiasi atto dei procedimenti civili e penali dal 9 marzo 2020 all’11 maggio 2020; al comma 4, la sospensione del corso della prescrizione nei procedimenti penali “per lo stesso periodo” di cui al comma 2) in quanto questo, a dire della Corte, ha “congelato” i procedimenti penali per il tempo ritenuto strettamente indispensabile a superare l’emergenza sanitaria predeterminato per legge nella misura fissa e inderogabile di sessantaquattro giorni: dal 9 marzo al 11 maggio 2020. Insomma, “la lettura complessiva delle disposizioni consente di ricostruire il seguente quadro: – a causa del periodo di emergenza pandemica, il legislatore, come aveva già fatto per altre calamità (es. gli eventi sismici), ha disposto, al comma 2, la sospensione di tutti i termini processuali, mutuando caratteri e modalità espressive dalla disciplina che regola la sospensione dei termini nel periodo feriale, prevedendone l’estensione anche ai provvedimenti giudiziari e al deposito della loro motivazione (vale a dire a termini di regola esclusi dalla sospensione); – nel concetto di sospensione dei termini sono ricomprese, pacificamente, anche le udienze; il legislatore, al comma 1, si è fatto carico di regolamentare la sorte delle udienze fissate nella “prima fase” dell’emergenza, stabilendo il rinvio di ufficio a data successiva al 11 maggio 2020 (salve le eccezioni di cui al comma 3 che qui non interessano); – per i procedimenti penali, in relazione al medesimo periodo di sospensione dei termini processuali (9 marzo-11 maggio 2020), il legislatore ha previsto la sospensione del corso del termine di prescrizione. In sintesi, attraverso il rinvio di tutte le udienze fissate nel periodo 9 marzo-11 maggio 2020 e la sospensione “assoluta” di tutti i termini processuali (compresi quelli generalmente estranei ad altre tipologie di sospensione), il legislatore ha perseguito l’intento di congelare tout court il procedimento penale, per il tempo ritenuto strettamente indispensabile a superare l’emergenza sanitaria predeterminato per legge nella misura fissa e inderogabile di sessantaquattro giorni: dal 9 marzo (compreso) al 11 maggio 2020”. La Corte ha dunque invece escluso l’applicazione della sospensione connessa alla seconda fase di emergenza (dal 12 maggio al 30 giugno) disciplinata dal D.L. n. 18 del 2020, art. 83, commi 6, 7 e 9, secondo cui per i processi con udienza fissata nella seconda fase, interessati dai provvedimenti organizzativi adottati dai capi degli uffici (art. 83, comma 6), la prescrizione opera dalla data di udienza a quella di rinvio e comunque non oltre al 30 giugno (comma 9).

Secondo la Cassazione, infatti, il procedimento in rassegna – ricadente nella prima fase, e rinviato di ufficio a nuovo ruolo in data successiva al 30 giugno – non può soggiacere, in aggiunta ai 64 giorni, alla ulteriore sospensione collegata al secondo periodo in quanto il dato testuale dell’art. 83, comma 9, pone l’effetto sospensivo in rapporto di esclusiva correlazione con il rinvio dell’udienza penale fissata nel “secondo periodo”.

La medesima Sezione della Suprema Corte, però, si è dopo apparentemente contraddetta con la sentenza del 9 novembre 2020, n. 31269. In virtù del D.L. 17 marzo 2020, n. 18, art. 83, comma 4, e ss.mm.ii., l’arco temporale di sospensione della prescrizione dovrebbe ritenersi comprensivo, non solo del periodo 9 marzo-11 maggio 2020 (giorni 64), determinato ope legis, ma anche dell’ulteriore periodo 12 maggio-30 giugno 2020 (giorni 49), in relazione al quale è stato rimesso ai capi degli uffici di adottare (art. 83, comma 6) le misure organizzative necessarie tra cui il rinvio delle udienze penali a data successiva al 30 giugno 2020, con le eccezioni indicate al comma 3 – v. art. 83, comma 7, lett. g). Nel caso in esame l’udienza era fissata in data 3 aprile 2020, ricadente nella “prima fase” ex art. 83, comma 2; il procedimento era stato rinviato di ufficio ex art. 83, comma 1 e ne era stata (ri)fissata la trattazione all’udienza del 14 settembre, ragion per cui i Giudici di legittimità hanno ritenuto applicabile l’intero periodo di sospensione (113 giorni) alla data in cui sarebbe maturato il termine di prescrizione del reato (25 maggio 2020). Il reato per cui si procedeva, consumato il 25 novembre 2012, non era prescritto, venendo in rilievo la sospensione introdotta dal D.L. 8 marzo 2020, n. 18, art. 83, comma 4, e successive modificazioni. Ne viene che nel giudizio davanti alla Corte di cassazione – per il quale il Primo Presidente ha adottato i decreti nn. 47[8] del 31.03.2020 (si badi, successivamente alla data dell’udienza del 17 marzo di cui al caso precedente) e 55[9] del 10.04.2020 di cui all’art. 83, comma 6 – il rinvio dei procedimenti già fissati nella seconda fase abbia ex se comportato la preclusione alla rifissazione, nel medesimo arco temporale, dei procedimenti rinviati d’ufficio nella prima fase, da trattarsi – come avvenuto nella specie – in epoca successiva al 30 giugno 2020. Di guisa che, per questi ultimi, è venuto a determinarsi un complessivo arco temporale (dal 9 marzo al 30 giugno 2020) nel quale è stata esclusa la possibilità di trattazione, con conseguente sospensione anche del termine di prescrizione per la stessa durata. Ed invero, una volta esercitato il potere di cui all’art. 83, comma 6, il secondo periodo (di rinvio obbligatorio dei procedimenti già fissati non oggetto di deroga) viene a saldarsi con il primo, condividendone la medesima ratio e, dunque, deve essere unitariamente e complessivamente considerato, ai fini della sospensione della prescrizione, anche in relazione ai procedimenti rinviati ex lege nel primo periodo.

Degna di evidenza è poi l’indirizzo espresso anche nella recentissima sentenza della Sez. III Penale della Corte di cassazione, n. 21367 del 17 luglio 2020, secondo cui “quanto al dies a quo, la decorrenza della sospensione opera dalla data in cui avrebbe dovuto tenersi l’udienza, e non dal 9 marzo 2020, e ciò in quanto, rispetto all’udienza fissata (13 marzo 2020), erano già decorsi i termini per il compimento di atti processuali a far tempo dal 9 marzo 2020 (termine di 15 giorni per il deposito dei motivi aggiunti e delle memorie)”. Si è inteso evitare, quindi, ai fini della sospensione, il computo di un periodo che, in assenza di emergenza, non sarebbe stato comunque computato e che, in presenza di essa, non ha inciso sul regolare svolgimento processuale.

Si segnala, infine, la informazione provvisoria n. 23 del 2020 delle SS.UU. In particolare, era stata rimessa alle Sezioni Unite la seguente questione di diritto: “se la sospensione della prescrizione di cui all’art. 83, comma 3-bis, d.l. n. 18 del 2020, conv. in I. n. 27 del 2020, operi con riferimento ai soli procedimenti che, tra quelli pendenti dinanzi alla Corte di cassazione, siano pervenuti alla cancelleria della stessa nel periodo dal 9 marzo al 30 giugno 2020, ovvero, invece, con riferimento a tutti i procedimenti comunque pendenti in detto periodo, anche se non pervenuti alla cancelleria tra le date suddette”.

All’udienza del 26 novembre 2020, le Sezioni Unite della Corte di cassazione hanno adottato la seguente soluzione: “La sospensione della prescrizione di cui all’art. 83, comma 3-bis, d.l. n. 18 del 2020, conv. in I. n. 27 del 2020, opera con riferimento ai procedimenti pendenti dinanzi alla Corte di Cassazione che siano pervenuti alla cancelleria della stessa nel periodo dal 9 marzo al 30 giugno 2020.
Il corso della prescrizione è rimasto sospeso ex lege, ai sensi dei commi 1, 2 e 4 del citato art. 83, dal 9 marzo all’11 maggio 2020, nei procedimenti nei quali nel suddetto periodo era stata originariamente fissata udienza e questa sia stata rinviata ad una data successiva al termine del medesimo.
Analogamente, ai sensi del successivo comma 9 dello stesso art. 83, la prescrizione è rimasta sospesa dal 12 maggio al 30 giugno 2020 nei procedimenti in cui in tale periodo era stata fissata udienza e ne è stato disposto il rinvio a data successiva al termine del medesimo, in esecuzione del provvedimento emesso dal capo dell’ufficio giudiziario ai sensi dell’art. 83 c. 7 lett. g).
Nel caso in cui il provvedimento ai sensi dell’art. 83 c. 7 lett. g). sia stato adottato successivamente al 12 maggio 2020, la sospensione decorre dalla data della sua adozione.
Le Sezioni Unite  hanno, altresì, precisato che i due periodi di sospensione suindicati si sommano in riferimento al medesimo procedimento esclusivamente nell’ipotesi in cui l’udienza, originariamente fissata nel primo periodo di sospensione obbligatoria, sia stata rinviata a data compresa nel secondo periodo e, quindi, ulteriormente rinviata in esecuzione del provvedimento del capo dell’ufficio”.

Chi scrive si permette infine di sottolineare però come possa (quantomeno) sembrare ingiustificato sottoporre le cause di sospensione della prescrizione espressamente previste dall’art. 159 c.p. al principio di irretroattività della legge, mentre non le cause a venire previste dal Legislatore (come queste intervenute da marzo 2020), facendo così ricadere il “peso dell’emergenza” in questo caso esclusivamente all’imputato. Ciò accade se si considera e tiene come riferimento l’indirizzo espresso anche nella decisione del 7 settembre dalla Corte di cassazione.

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Note

[1] Ordinanza del 21 maggio 2020.

[2] Ordinanza del 27 maggio 2020.

[3] Ordinanza del 18 giugno 2020.

[4] Cass. Pen., Sez. V, sent. 7 settembre 2020, n. 25222.

[5] Cass. pen. Sez. III, sent. 9 settembre 2020, n. 25433.

[6] Cass. Pen., Sez. IV, sent. 28 marzo 2019, n. 13582. Impostazione dogmatica definitivamente consacrata dalla Corte costituzionale che, con la sentenza n. 115 del 2018, ha ribadito che un istituto come la prescrizione, che incide sulla punibilità della persona riconnettendo al decorso del tempo l’effetto di impedire la applicazione della pena, nell’ordinamento giuridico nazionale rientra nell’alveo costituzionale del principio di legalità sostanziale, presidiato, con formula di particolare ampiezza, dall’art. 25 Cost., comma 2.

[7] Cass. Pen., Sez. V, sent. 17 settembre 2020, n. 26215.

[8] Il quale ha previsto, per il settore penale, tra l’altro, alla lett. a) del n. 2) che “tutti i procedimenti già fissati nelle udienze e nelle camere di consiglio nel periodo fino al 15 aprile 2020 sono rinviati d’ufficio e fuori udienza a una data successiva al 30 giugno 2020, fatti salvi quelli per cui ricorrono le ipotesi previste dall’art. 83, comma 3, d.l. n. 18 del 2020” e, alla lett. d), che “i procedimenti già fissati nelle udienze e nelle camere di consiglio dal 16 aprile al 30 giugno sono rinviati d’ufficio e fuori udienza a una data successiva al 30 giugno 2020, fatti salvi quelli per cui ricorrono le ipotesi previste dall’art. 83, comma 3, d.l. n. 18 del 2020[…]”.

[9] Ha sostituito, rispetto al precedente decreto n. 47, le parole “15 aprile” con “11 maggio” (v. lett. B) n. 2) e “16 aprile” con “12 maggio” (v. lett. B) n. 4).