La Consulta boccia il terzo mandato per i governatori

Il dibattito sul terzo mandato dei presidenti di Regione ha assunto connotazioni ideologiche contrastanti e trasversali alle forze politiche presenti in Parlamento. Infatti, taluni governatori, come quello della Campania e quello del Veneto, avevano affermato che, in base alla normativa vigente, il limite al terzo mandato non si applicherebbe a quelle Regioni. In particolare il Presidente della Regione Campania, Vincenzo De Luca che, dopo due mandati, vorrebbe ricandidarsi di nuovo, ha sostenuto che, dopo l’approvazione di una normativa regionale (legge n.16/2024), il computo dei due mandati dovrebbe iniziare da quando la Regione recepisce la legge e cioè da novembre 2024. Tuttavia, il governo ha impugnato la normativa regionale campana dinanzi alla Corte costituzionale la quale, in data 9 aprile 2025, ha dichiarato illegittima tale legge ponendo fine al dibattito in corso.

1. La questione del terzo mandato per i Governatori

In seguito alla riforma del titolo V della Costituzione il Presidente della Giunta regionale (o Presidente della Regione) ha assunto un ruolo sempre più determinante. In particolare, mentre quest’ultimo in passato veniva eletto dal Consiglio regionale tra i suoi componenti, l’odierno art. 122 Cost., come modificato dalla legge costituzionale. n. 1/1999, dispone che “Il Presidente della Giunta regionale, salvo che lo statuto regionale disponga diversamente, è eletto a suffragio universale e diretto”.[1]
Accanto alla forza politica derivante dalla legittimazione popolare, negli ultimi anni si è assistito al mutamento del quadro politico caratterizzato da una personalizzazione del ruolo dei presidenti in cui la scelta politica non tiene conto dell’ideologia o del partito bensì della personalità del leader.[2]
Tutto ciò si è verificato a discapito degli altri organi regionali (Giunta e Consiglio), in quanto il Presidente della Giunta regionale, oltre al potere di nomina e revoca dei componenti della Giunta, ai sensi dell’art. 121 Cost., rappresenta la Regione; dirige la politica della Giunta e ne è responsabile; promulga le leggi ed emana i regolamenti regionali; dirige le funzioni amministrative delegate dallo Stato alla Regione, conformandosi alle istruzioni del Governo della Repubblica.
In questo contesto, pertanto, risulta attuale la questione del limite ai mandati del Presidente della Giunta regionale. Tale limite trova la sua ratio in diverse esigenze: garantire un ricambio della classe dirigente al fine di evitare i rischi derivanti dalla protratta concentrazione di poteri in una sola persona; assicurare la libera espressione del voto; limitare il vantaggio derivante dall’elezione diretta per garantire una condizione di parità fra candidati. Più in generale, esso risponde all’antica logica del costituzionalismo che ha bisogno di limitare il potere per evitare che degeneri in tirannide.[3]
L’art. 122, primo comma, Costituzione prevede che “il sistema di elezione e i casi di ineleggibilità e di incompatibilità del Presidente e degli altri componenti della Giunta regionale, nonché dei Consiglieri regionali, sono disciplinati con legge dalla Regione nei limiti dei principi fondamentali stabiliti con legge della Repubblica, che disciplina anche la durata degli organi elettivi”.
La legge n. 165/2004 ha dato, poi, attuazione al citato precetto costituzionale, stabilendo i principi fondamentali ai quali deve attenersi la Regione nel disciplinare la materia e riservando allo Stato la definizione dei casi di ineleggibilità e di incompatibilità di componenti di organi costituzionali e di appartenenti ad amministrazioni od enti pubblici statali.
In particolare, tale legge prevede che “le Regioni disciplinano con legge il sistema di elezione del Presidente della Giunta regionale e dei consiglieri regionali […]” nei limiti di alcuni princìpi tra cui, all’art. 2, comma 1, lettera f), la previsione della non immediata rieleggibilità allo scadere del secondo mandato consecutivo del Presidente della Giunta regionale eletto a suffragio universale e diretto, sulla base della normativa regionale adottata in materia.
Tuttavia, secondo alcune decisioni della Corte costituzionale e della Corte di cassazione, una legge quadro non dovrebbe essere specifica e quindi i principi fondamentali che esprime non dovrebbero essere applicati direttamente. Secondo questa interpretazione dunque, la legge n.165/2004 non inserirebbe direttamente un limite di due mandati, ma piuttosto l’obbligo per le regioni di inserire tale limite nella legge elettorale.[4]
Inoltre, l’articolo 5 della legge costituzionale 1/1999 prevede che nelle more dell’adozione di nuove leggi elettorali regionali si applicano le regole previste in precedenza, regole che non includevano alcun limite di mandati.
Infatti, le Regioni Campania e Puglia, guidate da governatori al secondo mandato, non hanno recepito con legge regionale la norma sul limite del doppio mandato.
D’altronde, però, è la stessa legge quadro a esprimere esplicitamente questa distinzione. Il vincolo infatti è imposto solo nel caso in cui sia adottata una legge elettorale che prevede l’elezione diretta del presidente. Se una Regione si dota invece di un modello istituzionale di tipo parlamentare, come ad esempio la Valle d’Aosta, tale limite non si applica.
Si deve rilevare, anche, che secondo alcuni autori, il principio statale, in virtù del suo evidente e ben definito portato normativo, che non necessita di una specifica regolazione regionale per essere applicato, sarebbe immediatamente vincolante in quelle Regioni i cui statuti abbiano optato per l’elezione a suffragio universale e diretto del Presidente della Giunta (come ora ha deciso la Corte Costituzionale). Secondo altri, invece, il principio statale rimarrebbe improduttivo di effetti finché non sia recepito dalla legislazione elettorale regionale, continuando ad applicarsi, nel frattempo, la disciplina statale preesistente alla riforma dell’art. 122 Cost.[5]
Si ritiene, al riguardo, che il divieto del terzo mandato per i presidenti di Regione direttamente eletti dal corpo elettorale è previsto dalla citata legge n. 165/2004 che all’articolo 2, detta i “principi fondamentali” che le Regioni devono recepire nel disciplinare i casi di ineleggibilità dei propri rappresentanti e tra questi, alla lettera f), individua la “non immediata rieleggibilità allo scadere del secondo mandato consecutivo del Presidente della Giunta regionale eletto a suffragio universale e diretto, sulla base della normativa regionale adottata in materia”. In questo modo è stato recepito un principio c.d. “secco”, non generico, che è di fatto auto-applicativo, ovvero è entrato in vigore dal 2004 per tutte le Regioni ordinarie che prevedano l’elezione diretta visto che nessuna ha effettuato una scelta diversa in deroga.
Nonostante ciò, il Presidente della Regione Campania, Vincenzo De Luca che, dopo due mandati, vorrebbe ricandidarsi di nuovo, ha sostenuto che, dopo l’approvazione di una normativa regionale (legge n.16/2024), il computo dei due mandati dovrebbe iniziare da quando la Regione recepisce la legge e cioè da novembre 2024.
La scelta di candidarsi autonomamente, come annunciato da De Luca e ipotizzato anche dal Presidente del Veneto, Luca Zaia (anche lui colpito dal divieto), anche se gli stessi si presentassero alle prossime elezioni con liste autonome o per conto di forze politiche diverse dalle attuali, non risolverebbe comunque il problema, perché il divieto del terzo mandato ricade sulla persona e non sul partito.
Orbene, il divieto del terzo mandato, anche prima della decisione della Corte Costituzionale in materia, aveva indubbiamente un contenuto definito, al punto che, al di là dell’auto-qualificazione che ne fa l’art. 2, lett. f) della l. n. 165/2004, pare atteggiarsi piuttosto come norma stringente piuttosto che come principio.

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2. La decisione della Corte Costituzionale del 9 aprile 2025

A mettere un punto fermo sulla questione è intervenuta la Corte Costituzionale, che con decisione del 9 aprile 2025, ha dichiarato l’incostituzionalità della legge della Regione Campania che consente al presidente della giunta regionale uscente che ha già svolto due mandati consecutivi di candidarsi per un terzo.[1]
Secondo la Consulta, l’articolo 1 della legge della Regione Campania numero 16/2024, dopo avere previsto che non è immediatamente rieleggibile alla carica di Presidente della Giunta regionale chi, allo scadere del secondo mandato, ha già ricoperto ininterrottamente tale carica per due mandati consecutivi, ha tuttavia stabilito che, “[a]i fini dell’applicazione della presente disposizione, il computo dei mandati decorre da quello in corso di espletamento alla data di entrata in vigore della presente legge”.
Quindi, con tale ultimo inciso, il legislatore campano ha reso inapplicabile, per la prossima tornata elettorale, il principio fondamentale del divieto del terzo mandato consecutivo posto dal legislatore statale con la citata legge  n.165/2004, così violando l’articolo 122, primo comma, della Costituzione, che attribuisce al legislatore regionale il compito di disciplinare, tra l’altro, le ipotesi di ineleggibilità del Presidente della Giunta regionale nel rispetto dei principi fondamentali stabiliti con legge della Repubblica.
Il divieto del terzo mandato consecutivo opera, infatti, per tutte le Regioni ordinarie, dal momento in cui esse hanno adottato una qualsiasi legge in materia elettorale, nel contesto di una scelta statutaria a favore dell’elezione diretta del Presidente della Giunta regionale.
Pertanto, per il giudice delle leggi, l’aggiramernto di fatto operato dalla regione Campania  deve ritenersi inammissibile.
Si deve rilevare anche che nello stesso giorno di adozione della decisione della Consulta, la Provincia Autonoma di Trento ha dato il via libera ad una legge che consentitrà al suo presidente di candidarsi per la terza volta nel 2028. Non è escluso, tuttavia, che il divieto della Corte Costituzionale possa avere effetti anche nei confronti di questo provvedimento, anche se la Corte distingue tra Regioni ordinarie e a statuto speciale e queste ultime non dovrebbero essere vincolate al limite dei due mandati.

3. Conclusioni

L’attenzione si sposta, ora, sulle prossime elezioni regionali di Campania e Puglia che si terranno nel 2025 e i cui rispettivi Presidenti concluderanno un secondo mandato e sulle conseguenti scelte politiche.
Tuttavia, si tiene la decisione della Consulta sia pienamente condivisibile, in quanto nell’ordinamento italiano gli incarichi di presidente di Regione e di Sindaco sono gli unici due incarichi monocratici al vertice di un organo politico esecutivo cui si accede con elezione diretta sul modello del presidenzialismo degli Stati Uniti. Incarichi che peraltro garantiscono un potere notevole nell’ambito del proprio livello di governo. Non a caso anche il modello americano prevede questo limite per il ruolo di presidente, mentre lo stesso non vale per i suoi ministri o per i parlamentari.
D’altronde è la stessa legge quadro a esprimere esplicitamente questa distinzione. Il vincolo infatti è imposto solo nel caso in cui sia adottata una legge elettorale che prevede l’elezione diretta del presidente. Se una Regione si dota invece di un modello istituzionale di tipo parlamentare, come ad esempio la Valle d’Aosta, tale limite non si dovrebbe applicare.
Tuttavia, il provvedimento in questione apre una riflessione più ampia, di natura politica in quanto siamo di fronte a un sistema che presenta evidenti contraddizioni e disparità, poiché il blocco dei mandati vale solo per alcune Regioni e per alcuni Sindaci. Infatti, tutte le altre cariche istituzionali non sono soggette ad alcun limite di mandato.
Resta, inoltre, il problema politico di due candidati ingombranti che hanno un grande consenso nel territorio e che potrebbero diventare due personaggi estremamente insidiosi per le forze politiche a cui appartengono.
In conclusione, in mancanza di un intervento del Parlamento o del Governo finalizzato a porre fine alla questione, la decisione della Consulta appare provvidenziale e i contraccolpi sono destinati ad essere avvertiti anche in Veneto perché i principi stabiliti dalla Consulta, come detto si applicano secondo la Corte a tutte le Regioni a Statuto ordinario

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Note

[1] F. Lamacchia, Il limite ai mandati del presidente della giunta regionale, in Jus in itinere del 5 febbraio 2024.
[2]P. Gentilucci, Il possibile terzo mandato di alcuni governatori: il punto sul dibattito, in Diritto.it del 27 febbraio 2024.
[3] M. Galdi, Il terzo mandato del Presidente di regione di fronte al limite dei principi fondamentali stabiliti con “legge della Repubblica”, 2021, p. 14.
[4] Redazione, I presidenti di regione e il limite dei due mandati, in Openpolis dell’11 luglio 2023.
[5] M. Galdi, Il terzo mandato del Presidente di regione di fronte al limite dei princìpi fondamentali stabiliti con “legge della Repubblica”, in Autonomie n.2/2021.
[6]Comunicato stampa della Corte Costituzionale in data 9 aprile 2025.