Il procedimento disciplinare nel pubblico impiego: quadro generale

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Il decreto legislativo del 25 maggio 2017, n. 75[1], c.d. Riforma del pubblico impiego, ha apportato importanti integrazioni e modifiche al procedimento disciplinare, in particolare al Titolo IV rubricato “Rapporto di lavoro” del d.lgs. del 30 marzo 2001, n. 165[2], contenente anche la regolamentazione del procedimento disciplinare. La riforma sopracitata fu molto attesa perché si era avvertita una certa necessità di rinnovare il procedimento disciplinare dei dipendenti della pubblica amministrazione, a seguito di svariate condotte deplorevoli e non conformi alle regole, più volte segnalate. Difatti, i crescenti fenomeni di illegalità e di malcostume nella pubblica amministrazione hanno portato ad acuire e a rendere più efficaci e duri i trattamenti punitivi applicati ai dipendenti pubblici, anche grazie all’apporto di una semplificazione e di uno snellimento al complesso iter procedimentale, con il fine di favorire la specializzazione punitiva[3] e di attenuare il rischio di vedere annullate delle sanzioni disciplinari per cause meramente formali.

Negli ultimi anni si sono succeduti più interventi in tema di procedimento disciplinare con l’obiettivo di punire, accelerare e concretizzare le sanzioni per educare i dipendenti e, molte di queste riforme, si sono ispirate alla necessità di dare una risposta alla pressione che l’opinione pubblica ha sempre più esercitato, ad esempio, su casi mediatici come “i furbetti del cartellino”.

Questi casi mediatici hanno dato una rappresentazione negativa[4] dei dipendenti pubblici e della pubblica amministrazione nel suo complesso, ma ciò non può e non deve significare che tutti i dipendenti pubblici siano inefficienti o che abbiano condotte illegittime, perché nella pubblica amministrazione è presente una gran percentuale di dipendenti pubblici efficienti e in linea con i codici etici[5], che si comportano nel pieno rispetto delle regole e nell’interesse unico dell’amministrazione.

Il nuovo procedimento disciplinare ha la finalità di elevare il livello di efficienza degli uffici pubblici, oltre che contrastare sia la scarsa produttività che l’assenteismo. Inoltre, un’altra importante novità introdotta riguarda i soggetti preposti all’applicazione del potere disciplinare, ma che ne attuano una violazione colposa o dolosa, omettendo o ritardandone il processo, divenendo essi stessi autori di un illecito disciplinare. Questo principio serve a far funzionare tutto il sistema, perché se il potere disciplinare non venisse attuato adeguatamente, tutto il procedimento non sarebbe efficace.

Infine, risulta importante considerare come il tema della responsabilità disciplinare dei dipendenti pubblici rappresenta un elemento fondamentale per ottenere una regolazione dell’agire nella pubblica amministrazione[6], ragion per cui diviene cruciale individuare un inquadramento dell’istituto in questione, soprattutto alla luce delle recenti riforme, che hanno avuto lo scopo di snellire l’applicazione dell’iter procedimentale attualmente in vigore, al fine di perseguire l’obiettivo della certezza della pena, ma anche ad evitare situazioni in cui possa prevalere il buonismo e l’impunità[7], specie per vizi meramente formali o per la lentezza burocratica dell’iter del procedimento disciplinare.

    Indice:

  1. Le competenze dell’avvio del procedimento disciplinare
  2. Le fasi del procedimento disciplinare
  3. Le fattispecie più gravi

1. Le competenze dell’avvio del procedimento disciplinare

Al Responsabile della struttura spetta la competenza per le infrazioni disciplinari meno gravi, per le quali è prevista l’irrogazione del rimprovero verbale a cui si applica la disciplina stabilita dal relativo CCNL di comparto[8]. Nel caso in cui il Responsabile di struttura irroghi al dipendente che ha commesso l’illecito disciplinare una sanzione superiore al rimprovero verbale, si ha un mancato rispetto del riparto delle competenze, per cui di conseguenza l’illegittimità del procedimento disciplinare e la nullità della sanzione[9].

Per tutte quelle fattispecie di rilievo disciplinare per le quali sia prevista l’irrogazione di sanzioni di livello superiore al rimprovero verbale, il Responsabile di struttura deve procedere a segnalare i fatti all’Ufficio Procedimenti Disciplinari entro il termine perentorio di dieci giorni. Difatti, l’Ufficio Procedimenti Disciplinari esercita la propria competenza per i procedimenti disciplinari per le quali siano previste le sanzioni di: rimprovero scritto, multa da una a quattro ore della retribuzione, sospensione dal servizio con privazione della relativa retribuzione fino a dieci giorni, sospensione dal servizio con privazione della relativa retribuzione da undici giorni a sei mesi, licenziamento con preavviso e licenziamento senza preavviso[10]. Le sanzioni possono essere integrate dai rispettivi CCNL, come dispone l’articolo 55 del decreto legislativo del 30 marzo 2001, n. 165.


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2. Le fasi del procedimento disciplinare

A seguito delle modifiche apportate dal decreto legislativo del 20 luglio 2017 n. 118[11], e dal decreto legislativo del 25 maggio 2017, n. 75, il nuovo procedimento disciplinare si suddivide in cinque fasi: fase preistruttoria, fase contestatoria, fase difensiva e fase decisoria[12].

In primo luogo, la fase preistruttoria avviene quando si è venuti a conoscenza del fatto da cui può derivare una sanzione disciplinare, per via di un atteggiamento non conforme[13] da parte di un dipendente. Nel caso il fatto abbia come conseguenza un rimprovero verbale, come detto, è il Responsabile di struttura che ha la competenza d’irrogare la sanzione, entro 20 giorni dalla conoscenza del fatto stesso[14]. Nei casi più gravi, invece, il Responsabile della struttura, entro dieci giorni, segnala il fatto all’Ufficio Procedimenti Disciplinari, trasmettendo a quest’ultimo i fatti contestati al dipendente da sanzionare[15].

In secondo luogo, avviene la fase contestatoria, dove l’UPD, entro trenta giorni dalla ricezione della segnalazione dal Responsabile di struttura, provvede a trasmettere una contestazione scritta, a pena di nullità, dell’addebito al dipendente, convocandolo con un preavviso di dieci giorni, per l’audizione disciplinare in contraddittorio a sua difesa[16].

L’organo competente a predisporre la contestazione dell’infrazione è il Responsabile della struttura per le sanzioni non più gravi del rimprovero verbale, per il quale non è necessaria una contestazione scritta, mentre l’UPD è competente per tutte le altre sanzioni disciplinari, per le quali è obbligatoria una contestazione scritta dell’addebito[17].

La contestazione dell’addebito costituisce il principio di immutabilità della contestazione stessa[18], il che significa che gli addebiti contestati al dipendente non potranno più essere modificati nel corso del procedimento disciplinare.

In terzo luogo, avviene la fase difensiva, tramite la quale il dipendente può esercitare il diritto a difendersi dalla contestazione dell’addebito. In questa fase il dipendente può essere sospeso cautelarmente e può farsi assistere da un rappresentante dell’associazione sindacale a cui aderisce o attraverso un professionista legale, o ancora, depositare memorie scritte[19]. La comunicazione di contestazione dell’addebito al dipendente, è effettuato tramite posta elettronica certificata ovvero tramite consegna a mano in ufficio o, in alternativa, tramite raccomandata postale con ricevuta di ritorno. Per le comunicazioni successive alla contestazione dell’addebito, è consentita la comunicazione tra l’amministrazione e il dipendente tramite l’utilizzo della posta elettronica, o altri strumenti informatici di comunicazione, comunicati previamente dal dipendente[20].

In caso di grave ed oggettivo impedimento, fermo restando la possibilità di depositare memorie scritte, il dipendente può richiedere il differimento dell’audizione a difesa[21], che può essere richiesto soltanto una volta, con conseguente proroga della conclusione del procedimento[22].

Infine, l’ultima fase corrisponde alla fase decisoria, che può concludersi con l’archiviazione del procedimento disciplinare o con l’irrogazione della sanzione[23]. Nel caso in cui il fatto commesso dal dipendente necessita dell’irrogazione della sanzione, vengono applicate le sanzioni disciplinari nel rispetto della gradualità e della proporzionalità al fatto contestato al dipendente, di seguito elencate: rimprovero verbale, rimprovero scritto, multa da una a quattro ore della retribuzione, sospensione dal servizio con privazione della relativa retribuzione fino a dieci giorni, sospensione dal servizio con privazione della relativa retribuzione da undici giorni a sei mesi, licenziamento con preavviso e licenziamento senza preavviso[24].

L’UPD conclude il procedimento con l’atto di archiviazione o con l’irrogazione della sanzione, nel termine perentorio di centoventi giorni dalla contestazione dell’addebito al dipendente.

Per quanto riguarda i termini sopraindicati, gli unici termini perentori riguardano la contestazione degli addebiti, pari a trenta giorni, e la conclusione del procedimento, pari a centoventi giorni[25]. Gli altri termini, invece, sono da considerarsi ordinatori[26], questo perché il legislatore non ha voluto che il procedimento disciplinare venisse affossato dalla professionalità dei legali in difesa del dipendente a cui viene contestato l’addebito, oppure per la scarsa perizia di chi lavora negli uffici disciplinari, ed ha così previso che eventuali violazioni di norme o termini del procedimento non comportino la decadenza dell’azione disciplinare, né la nullità degli atti[27]. Non possono comunque essere violati, come detto, i termini della contestazione degli addebiti, pari a trenta giorni, e della conclusione del procedimento, pari a centoventi giorni.

Diverso è il caso del licenziamento disciplinare dei c.d. “furbetti del cartellino”[28], i quali risultano colpevoli del reato di falsa attestazione della presenza in servizio, per cui è stato introdotto un iter accelerato del procedimento disciplinare che, nel caso in cui venga accertata in flagranza la falsa attestazione della presenza in servizio, il Responsabile della struttura o l’UPD, deve predisporre, entro quarantotto ore da quando si è avuta conoscenza dei fatti, un provvedimento motivato che applica la sospensione cautelare del dipendente con privazione della retribuzione[29]. Nella fattispecie il provvedimento di licenziamento viene disposto entro trenta giorni e, il dirigente che omette il provvedimento di sospensione cautelare e/o il provvedimento di licenziamento, è lo stesso destinatario di provvedimento disciplinare di licenziamento.

3. Le fattispecie più gravi

Un altro principio importante che il legislatore ha voluto garantire è la certezza della pena, per cui a fronte di un procedimento non deve esserci una scappatoia con sanzioni di minore entità, in cui prevalga il buonismo e l’impunità[30]. Per ovviare a tale problema, il legislatore ha individuato alcune fattispecie disciplinari, le più gravi, sottraendole al contratto collettivo e che comportano il licenziamento disciplinare.

Tra queste abbiamo la falsa attestazione della presenza in servizio o la falsa certificazione medica, l’assenza ingiustificata[31], l’ingiustificato rifiuto del trasferimento, le false dichiarazioni e le falsità documentali fornite dal lavoratore al momento dell’assunzione ovvero nel caso di progressione di carriera, reiterate condotte aggressive, molestie, minacce, ingiurie o comunque lesive dell’onore e della dignità della persona. Inoltre, anche la condanna penale definitiva comporta il licenziamento disciplinare[32]. Queste fattispecie erano già esistenti e, recentemente, il d.lgs. del 25 maggio 2017, n. 75, in combinato con il d.lgs. del 25 maggio 2017, n. 74, ha integrato dette fattispecie con, in primo luogo, le gravi o reiterate violazioni dei codici di comportamento. In secondo luogo, lo scarso rendimento e la reiterata violazione di obblighi concernenti la prestazione lavorativa. In terzo luogo, l’insufficiente rendimento con valutazione negativa per ogni anno nell’ultimo triennio. Infine, abbiamo una fattispecie che riguarda coloro che devono applicare il potere disciplinare, riguardante la commissione dolosa o colposa dell’infrazione consistente nel mancato esercizio o nella decadenza dell’azione disciplinare, dovuti all’omissione o al ritardo dell’azione disciplinare[33].

In realtà, è opportuno segnalare che le nuove fattispecie tipizzate dal legislatore nel 2017 non rappresentato una novità assoluta, perché le stesse già erano sanzionabili in precedenza[34]. Difatti, ad esempio, anche le condotte di scarso e insufficiente rendimento non rappresentano una previsione legislativa ex novo, per le quali si è risposto più ad una logica di sistematizzazione delle ipotesi già previste dalla giurisprudenza amministrativa[35] e dal legislatore[36], eppure nonostante ciò queste due ipotesi citate rappresentano oggi quelle per cui l’applicazione è più problematica, dato che l’ambito discrezionale dell’amministrazione e, in fase successiva, del giudice del lavoro, è senz’altro più marcato rispetto a condotte quali, ad esempio, la condanna penale definitiva e la falsa attestazione della presenza in servizio[37].

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Note

[1] Recante “Modifiche e integrazioni al decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, ai sensi degli articoli 16, commi 1, lettera a), e 2, lettere b), c), d) ed e) e 17, comma 1, lettere a), c), e), f), g), h), l) m), n), o), q), r), s) e z), della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche.”.

[2] Recante “Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche”.

[3] Tenore V., Le novità apportate al procedimento disciplinare nel pubblico impiego dalla riforma Madia (d.lgs. n.75 del 2017 e n.118 del 2017), Rivista Lavoro Diritti Europa, fasc. 1, 2017.

[4] Militello M.G., Etica comportamentale, procedimento disciplinare e sanzioni. L’homo novus nel pubblico impiego?, in Il lavoro pubblico a vent’anni dalla scomparsa di Massimo D’Antona, Centre For The Study Of European Labour Law “Massimo D’Antona”, Bruno C. (a cura di), 2019, 192 ss.

[5] Beato G., I furbetti del cartellino e l’etica del servizio pubblico, eticapa.it, 2017.

[6] Militello M.G., Etica comportamentale, procedimento disciplinare e sanzioni. L’homo novus nel pubblico impiego?, in Il lavoro pubblico a vent’anni dalla scomparsa di Massimo D’Antona, Centre For The Study Of European Labour Law “Massimo D’Antona”, Bruno C. (a cura di), 2019, 192 ss.

[7] Antonucci D., Il procedimento disciplinare nel pubblico impiego, Napoli, Edizioni Giuridiche Simone, 2018.

[8] Colosimo N., Il procedimento disciplinare nel pubblico impiego dopo gli interventi del d.lgs. 75/2017, www.ordines.it, 2017.

[9] Bassani M., Italia V., Codice di comportamento dei dipendenti pubblici, Milano, Key Editore, 2018.

[10] Militello M.G., Etica comportamentale, procedimento disciplinare e sanzioni. L’homo novus nel pubblico impiego?, in Il lavoro pubblico a vent’anni dalla scomparsa di Massimo D’Antona, Centre For The Study Of European Labour Law “Massimo D’Antona”, Bruno C. (a cura di), 2019, 192 ss.

[11] Recante “Disposizioni integrative e correttive al decreto legislativo 20 giugno 2016, n. 116, recante modifiche all’articolo 55-quater del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, ai sensi dell’articolo 17, comma 1, lettera s), della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di licenziamento disciplinare”.

[12] Bassani M., Italia V., Codice di comportamento dei dipendenti pubblici, Milano, Key Editore, 2018.

[13] Conti B., Procedimento disciplinare a carico del dipendente pubblico, www.laleggepertutti.it, 2019.

[14] Tenore V., Le novità apportate al procedimento disciplinare nel pubblico impiego dalla riforma Madia (d.lgs. n.75 del 2017 e n.118 del 2017), Rivista Lavoro Diritti Europa, fasc. 1, 2017.

[15] Boiero L., Il nuovo procedimento disciplinare per i dipendenti pubblici, diritto.it, 2017.

[16] Vannini C., Le norme disciplinari del dipendente pubblico, www.nurse24.i, 2018.

[17] Antonucci D., Il procedimento disciplinare nel pubblico impiego, Napoli, Edizioni Giuridiche Simone, 2018.

[18] Conti B., Procedimento disciplinare a carico del dipendente pubblico, www.laleggepertutti.it, 2019.

[19] Vannini C., Le norme disciplinari del dipendente pubblico, www.nurse24.i, 2018.

[20] Antonucci D., Il procedimento disciplinare nel pubblico impiego, Napoli, Edizioni Giuridiche Simone, 2018.

[21] Tamperi A., Il Licenziamento del dipendente pubblico, Torino, Giappichelli, 2019.

[22] Galatino L., Lanotte M., Diritto del lavoro pubblico, Torino, Giappichelli, 2019.

[23] Vannini C., Le norme disciplinari del dipendente pubblico, www.nurse24.i, 2018.

[24] Antonucci D., Il procedimento disciplinare nel pubblico impiego, Napoli, Edizioni Giuridiche Simone, 2018.

[25] Tenore V., Le novità apportate al procedimento disciplinare nel pubblico impiego dalla riforma Madia (d.lgs. n.75 del 2017 e n.118 del 2017), Rivista Lavoro Diritti Europa, fasc. 1, 2017.

[26] Tamperi A., Il Licenziamento del dipendente pubblico, Torino, Giappichelli, 2019.

[27] Pezzuto S., I termini nei procedimenti disciplinari dei dipendenti delle Amministrazioni pubbliche, www.giuricivile.it, 2019.

[28] articolo 55-quater, d.lgs. del 30 marzo 2001, n. 165, come integrato dal d.lgs.20 giugno 2016, n.116.

[29]Pezzuto S., I termini nei procedimenti disciplinari dei dipendenti delle Amministrazioni pubbliche, www.giuricivile.it, 2019.

[30] Pezzuto S., Rimprovero verbale per le infrazioni di minore gravità dei dipendenti pubblici, diritto.it, 2020.

[31] Nel dettaglio, vedi art. 55-quater, co. 1, let. b) del d.lgs. del 30 marzo 2001, n. 165.

[32] Quinzone S. G., La falsa attestazione della presenza in servizio e la particolare tenuità del fatto: l’interessante pronuncia della Cassazione relativa a tale causa di esclusione della punibilità, diritto.it, 2018.

[33] Tamperi A., Il Licenziamento del dipendente pubblico, Torino, Giappichelli, 2019.

[34] Cusumano C., Pubblico impiego: nuove ipotesi di licenziamento disciplinare e tutela reale per i licenziamenti illegittimi, diritto.it, 2017.

56 Cfr., ad esempio, TAR Emilia-Romagna – Bologna, 20 febbraio 2009, n. 178, in Foro amm.vo, 2009, 398; Cons. Stato, sez. IV, 31 marzo 2009, n. 1916, in Foro amm.vo, 2009, 710, rientrante nell’ampia giurisprudenza esistente sulla dispensa per scarso rendimento del personale militare.

[36] Tamperi A., Il Licenziamento del dipendente pubblico, Torino, Giappichelli, 2019.

[37] Cusumano C., Pubblico impiego: nuove ipotesi di licenziamento disciplinare e tutela reale per i licenziamenti illegittimi, diritto.it, 2017.

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