Il coinvolgimento nella procedura espropriativa di un rilevante numero di proprietari consente in via derogatoria alla amministrazione espropriante di sostituire la comunicazione personale di avvio del procedimento con le forme di pubblicità alternative c

In sede di impugnazione proposta dal soggetto che lamenti di non avere ricevuto comunicazione personale della dichiarazione di pubblica utilità dell’opera, il giudice amministrativo può verificare in concreto se la valutazione della amministrazione di escludere le comunicazioni personali risulti ragionevole e coerente col principio di trasparenza ovvero se, per la inidoneità delle attuate forme di pubblicità, l’amministrazione non abbia posto in grado gli interessati di attivarsi per prendere effettiva visione degli atti_ Il coinvolgimento nella procedura espropriativa di un rilevante numero di proprietari consente alla amministrazione espropriante di sostituire la comunicazione personale di avvio del procedimento con le forme di pubblicità alternative consentite dall’art. 8 comma 3 l.n.241 del 1990._Il principio della “individualità” della comunicazione di avvio del procedimento esige peraltro che tale strumento pubblicitario, per essere idoneo allo scopo, menzioni partitamente tutte le particelle catastali interessate dal progetto di opera pubblica e renda individuabili, quantomeno per relationem, i relativi intestatari._ La partecipazione degli interessati al procedimento amministrativo prevista dagli articoli 7 e seguenti l.7 agosto 1990 n.241 costituisce un principio generale dell’ordinamento giuridico, per cui ogni disposizione che limiti o escluda tale diritto va interpretata in modo rigoroso, al fine di evitare di vanificare od eludere il principio stesso

  

Merita di essere segnalato il seguente passaggio tratto dalla decisione numero 3245 del 27 giugno 2008, inviate per la pubblicazione in data 2 luglio 2008, emessa dal Consiglio di Stato

 

< La portata generale del principio e la sua diretta correlazione con i canoni costituzionali di imparzialità e di buon andamento, non autorizzano interpretazioni arbitrariamente restrittive della norma, la quale risulta applicabile nella generalità dei procedimenti amministrativi con le sole eccezioni stabilite dal legislatore riguardanti essenzialmente: a) i provvedimenti tipici cautelare e di urgenza; b) le ipotesi in cui emergano in concreto peculiari esigenze di speditezza del procedimento, debitamente illustrate nello stesso atto; c) le tipologie procedimentali sottratte alla operatività della l.241 del 1990, per effetto dell’art. 13; d) gli atti disciplinati da speciali normative di settore; e) le altre deroghe espressamente formulate dal legislatore (Consiglio Stato, V, 22.5.2001, n.2823).

 

Il coinvolgimento nella procedura espropriativa di un rilevante numero di proprietari consente appunto in via derogatoria alla amministrazione espropriante di sostituire la comunicazione personale di avvio del procedimento con le forme di pubblicità alternative consentite dall’art. 8 comma 3 della l.241 del 1990.

 

In relazione al contenuto della censura accolta dal primo giudice, parte appellante deduce la sufficienza delle pubblicazioni effettuate in via alternativa (in luogo della comunicazione individuale), trattandosi di provvedimento che interessava la apprensione coattiva di ben 60 persone site in comuni diversi, con domicilii diversi e in diversi comuni.

 

Il Collegio ritiene che, in relazione alla natura dell’intervento da realizzare e del numero rilevante di destinatari, non vi sia dubbio sulla sussistenza dei presupposti per ricorrere a forme di pubblicità alternative alla comunicazione individuale.>

 

Nella specie, avendo l’amministrazione rappresentato che i destinatari corrispondevano all’incirca a sessanta persone, tra l’altro alcune volte in situazioni di comproprietà e rispetto a proprietà site in diversi comuni, non può negarsi che sussistessero quei presupposti ai quali la legge subordina il ricorso a forme alternative di comunicazione.>

  

 

Ma non solo

 

<Una volta accertata la sussistenza dei presupposti per ricorrere alla pubblicità alternativa in luogo della comunicazione individuale, va chiarito che il principio della “individualità” della comunicazione di avvio del procedimento esige peraltro che tale strumento pubblicitario, per essere idoneo allo scopo, menzioni partitamente tutte le particelle catastali interessate dal progetto di opera pubblica e renda possibile la identificazione dei relativi intestatari (menzionandoli se possibile).

Tali presupposti non sono sufficienti a garantire la correttezza in sé della pubblicità utilizzata, dovendo farsi riferimento anche alle modalità in concreto utilizzate al fine, se non della conoscenza effettiva, quantomeno della conoscibilità (che è la caratteristica della pubblicità).

I soggetti coinvolti devono cioè essere messi in condizione di conoscere che i propri terreni sono interessati da una procedura ablatoria e di poter prendere parte in tempo utile al procedimento>

 

A cura di *************

 

N.3245/2008

Reg. Dec.

N. 11156 Reg. Ric.

Anno 2004

 

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) ha pronunciato la seguente

Sul ricorso rg.n.11156/2004 proposto in appello da ANAS spa, in persona del l.r.p.t., e per la Prefettura – Ufficio Territoriale del Governo, in persona del Prefetto pro tempore, rappresentati e difesi dalla Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici ope legis domicilia in Roma alla via dei Portoghesi n.12,

ALFA srl, in persona del l.r.p.t., rappresentata e difesa dall’avv. ******************, e dall’avv. ***************, con domicilio eletto in Roma alla via G.Porro n.8, presso ********************** legale,

Comune di Cerignola, non costituito;

della sentenza n.3054/2004 depositata in data 16.7.2004 con la quale il TAR Puglia, Bari, seconda sezione ha annullato tutti gli atti della procedura espropriativa seguiti alla dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità e urgenza disposta con delibera n.9399 del 30.4.2003 del presidente dell’ANAS di approvazione dei lavori di ampliamento della sede stradale da due a quattro corsie – 3° lotto – con innesto nella S.S. n.161 località Cerignola disponendo l’occupazione e la successiva espropriazione di parte della azienda ALFA.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di ALFA srl;

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

Relatore alla udienza pubblica del 20 maggio 2008 il Consigliere ****************;

Uditi gli avvocati delle parti, come da verbale di causa;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue;

Con ricorso proposto innanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, sezione seconda, la ALFA srl, proprietaria di area interessata da un intervento viario (ampliamento della sezione da due a quattro corsie – 3° lotto, innesto S.S.n.161 – Cerignola- dal Km 700+000 al km 709+200), impugnava il decreto di occupazione di urgenza, l’avviso di immissione in possesso e la redazione dello stato di consistenza, la approvazione del progetto contenente la dichiarazione di pubblica utilità, urgenza e indifferibilità.

Il giudice di primo grado accoglieva il ricorso, sulla base della lamentata violazione dell’art. 7 della L.241/1990, ritenendo che la proprietaria di area, sulla quale va ad incidere il progetto approvato dall’Anas, doveva ricevere comunicazione di avviso di procedimento espropriativo e che la pubblicazione con avviso su un quotidiano a tiratura locale e all’albo pretorio del comune di Cerignola avvenuta il giorno 11 febbraio 2003, recante il solo numero di particella catastale, dei terreni occorrenti per realizzare l’opera progettata senza il nominativo dei proprietari degli stessi, non costituiva forma di pubblicità idonea e comunque il numero dei destinatari non era tale da impedire l’invio di comunicazioni individuali.

L’Anas propone appello deducendo quanto segue.

In primo luogo, si duole della mancata corretta instaurazione del contraddittorio, in quanto l’Anas è rimasto contumace a causa della irritualità della notifica, effettuata solo presso la sede del Compartimento Viabilità per la Puglia in Bari e non presso la sede legale dell’Anas spa in Roma alla via Monzambano n.10.

Né può ritenersi sussistano i presupposti per l’errore scusabile.

In secondo luogo, si lamenta la effettuazione della notifica nei confronti della Prefettura di Foggia, mentre già nel marzo 2004 (epoca della introduzione del giudizio) la Prefettura, quale ufficio periferico del Ministero dell’Interno, non esisteva più, trasformata prima in Ufficio territoriale del Governo e poi in Prefettura-Ufficio territoriale del Governo.

Conseguenza sarebbe la inammissibilità del ricorso di primo grado.

In relazione al contenuto della censura accolta dal primo giudice, parte appellante deduce la sufficienza delle pubblicazioni effettuate, trattandosi di provvedimento che interessava la apprensione coattiva di ben 60 persone site in comuni diversi, con domicilii diversi e in diversi comuni.

Parte appellante fa riferimento a disegni di legge in via di approvazione, che ammettono una visione sostanziale e non formale dei vizi, anche quelli attinenti alla partecipazione e che consentono una sanatoria nel caso in cui il contenuto dell’atto non potrebbe essere diverso da quello emanato e ritenuto invalido.

Con riguardo agli altri motivi proposti in primo grado e assorbiti, deduce la infondatezza.

Si è costituita l’appellata, che chiede il rigetto dell’appello perché infondato.

Alla udienza pubblica del 20 maggio 2008 la causa è stata trattenuta in decisione.

1.Il Collegio osserva che si potrebbe prescindere dall’esame dei mezzi di appello formulati dalla Difesa della Avvocatura dello Stato con riguardo al difetto di contraddittorio in primo grado e alla eventuale inammissibilità del ricorso di primo grado, in quanto in ogni caso l’appello è fondato quanto alla legittimità dell’operato dell’amministrazione e alla idoneità della pubblicità utilizzata.

2. Per completezza, con riguardo alla censura di mancata corretta instaurazione del contraddittorio, in quanto l’Anas sarebbe rimasto contumace a causa della irritualità della notifica, effettuata solo presso la sede del Compartimento Viabilità per la Puglia in Bari e non presso la sede legale dell’Anas spa in Roma alla via Monzambano n.10, si osserva che in realtà, il ricorso originario è stato notificato anche all’ANAS presso la sede legale in Roma alla via Monzambano n. 10, sicchè il rilievo è infondato.

3.Con riguardo alla notifica effettuata soltanto alla Prefettura di Foggia mentre già nel marzo 2004, epoca della introduzione del giudizio, e al fatto che la Prefettura, quale ufficio periferico del Ministero dell’Interno, si era trasformata prima in Ufficio territoriale del Governo e poi in Prefettura-Ufficio territoriale del Governo, si osserva che la costituzione in giudizio e la mancata rilevazione di tale erronea notifica costituisce in ogni caso elemento che non consente di rilevare l’eventuale errore di notifica.

4. Nel merito, il giudice di primo grado accoglieva il ricorso, sulla base della lamentata violazione dell’art. 7 della L.241/1990, ritenendo che la proprietaria di area sulla quale va ad incidere il progetto approvato dall’Anas doveva ricevere comunicazione di avviso di procedimento espropriativo e che la pubblicazione con avviso su un quotidiano a tiratura locale e all’albo pretorio del comune di Cerignola avvenuta il giorno 11 febbraio 2003, recante il solo numero di particella catastale, dei terreni occorrenti per realizzare l’opera progettata senza il nominativo dei proprietari degli stessi non costituiva forma di pubblicità idonea; comunque, il numero dei destinatari non era tale da impedire l’invio di comunicazioni individuali.

Questo Collegio è tenuto a valutare in primo luogo la sussistenza di quei presupposti che consentono, in base ai principi generali e alla normativa nazionale, l’utilizzo di forme di pubblicità alternative rispetto alle comunicazioni individuali; in secondo luogo, occorre valutare in sé la idoneità della forma pubblicitaria utilizzata.

In sede di impugnazione proposta dal soggetto che lamenti di non avere ricevuto comunicazione personale della dichiarazione di pubblica utilità dell’opera, il giudice amministrativo può verificare in concreto se la valutazione della amministrazione di escludere le comunicazioni personali risulti ragionevole e coerente col principio di trasparenza ovvero se, per la inidoneità delle attuate forme di pubblicità, l’amministrazione non abbia posto in grado gli interessati di attivarsi per prendere effettiva visione degli atti (C. Stato, IV, 30.6.2005, n.3444).

Il coinvolgimento nella procedura espropriativa di un rilevante numero di proprietari consente alla amministrazione espropriante di sostituire la comunicazione personale di avvio del procedimento con le forme di pubblicità alternative consentite dall’art. 8 comma 3 l.n.241 del 1990.

Il principio della “individualità” della comunicazione di avvio del procedimento esige peraltro che tale strumento pubblicitario, per essere idoneo allo scopo, menzioni partitamente tutte le particelle catastali interessate dal progetto di opera pubblica e renda individuabili, quantomeno per relationem, i relativi intestatari.

La partecipazione degli interessati al procedimento amministrativo prevista dagli articoli 7 e seguenti l.7 agosto 1990 n.241 costituisce un principio generale dell’ordinamento giuridico, per cui ogni disposizione che limiti o escluda tale diritto va interpretata in modo rigoroso, al fine di evitare di vanificare od eludere il principio stesso.

La portata generale del principio e la sua diretta correlazione con i canoni costituzionali di imparzialità e di buon andamento, non autorizzano interpretazioni arbitrariamente restrittive della norma, la quale risulta applicabile nella generalità dei procedimenti amministrativi con le sole eccezioni stabilite dal legislatore riguardanti essenzialmente: a) i provvedimenti tipici cautelare e di urgenza; b) le ipotesi in cui emergano in concreto peculiari esigenze di speditezza del procedimento, debitamente illustrate nello stesso atto; c) le tipologie procedimentali sottratte alla operatività della l.241 del 1990, per effetto dell’art. 13; d) gli atti disciplinati da speciali normative di settore; e) le altre deroghe espressamente formulate dal legislatore (Consiglio Stato, V, 22.5.2001, n.2823).

Il coinvolgimento nella procedura espropriativa di un rilevante numero di proprietari consente appunto in via derogatoria alla amministrazione espropriante di sostituire la comunicazione personale di avvio del procedimento con le forme di pubblicità alternative consentite dall’art. 8 comma 3 della l.241 del 1990.

In relazione al contenuto della censura accolta dal primo giudice, parte appellante deduce la sufficienza delle pubblicazioni effettuate in via alternativa (in luogo della comunicazione individuale), trattandosi di provvedimento che interessava la apprensione coattiva di ben 60 persone site in comuni diversi, con domicilii diversi e in diversi comuni.

Il Collegio ritiene che, in relazione alla natura dell’intervento da realizzare e del numero rilevante di destinatari, non vi sia dubbio sulla sussistenza dei presupposti per ricorrere a forme di pubblicità alternative alla comunicazione individuale.

Nella specie, avendo l’amministrazione rappresentato che i destinatari corrispondevano all’incirca a sessanta persone, tra l’altro alcune volte in situazioni di comproprietà e rispetto a proprietà site in diversi comuni, non può negarsi che sussistessero quei presupposti ai quali la legge subordina il ricorso a forme alternative di comunicazione.

Una volta accertata la sussistenza dei presupposti per ricorrere alla pubblicità alternativa in luogo della comunicazione individuale, va chiarito che il principio della “individualità” della comunicazione di avvio del procedimento esige peraltro che tale strumento pubblicitario, per essere idoneo allo scopo, menzioni partitamente tutte le particelle catastali interessate dal progetto di opera pubblica e renda possibile la identificazione dei relativi intestatari (menzionandoli se possibile).

Tali presupposti non sono sufficienti a garantire la correttezza in sé della pubblicità utilizzata, dovendo farsi riferimento anche alle modalità in concreto utilizzate al fine, se non della conoscenza effettiva, quantomeno della conoscibilità (che è la caratteristica della pubblicità).

I soggetti coinvolti devono cioè essere messi in condizione di conoscere che i propri terreni sono interessati da una procedura ablatoria e di poter prendere parte in tempo utile al procedimento (in tal senso, Consiglio Stato, IV, 22.6.2006, n.3885).

La applicazione dell’art. 8 comma 3 della l.241 del 1990 oltre a presupporre un numero di destinatari tale da essere impeditivo di una notificazione individuale (nella specie la notifica avrebbe dovuto essere diretta a 60 soggetti e tale numero avuto riguardo alla organizzazione di cui dispone l’ANAS pare idonea a giustificare una comunicazione di massa), richiede che i mezzi di comunicazione sostitutivi siano idonei a dare effettiva pubblicità all’intrapreso procedimento.

Il controllo giurisdizionale sul ricorso da parte dell’amministrazione alle forme di pubblicità di cui al comma 3 dell’art. 8 L. 7 agosto 1990 n.241, secondo il quale “qualora per il numero dei destinatari la comunicazione personale non sia possibile o risulti particolarmente gravosa, l’amministrazione provvede a rendere noti gli elementi di cui al comma 2 mediante forme di pubblicità idonee di volta in volta stabilite dall’amministrazione medesima”, può riguardare sia la sussistenza dei presupposti previsti dalla norma per ricorrere a tale procedura alternativa sia la idoneità delle forme di pubblicità in concreto utilizzate dall’amministrazione.

Sulla idoneità in concreto della pubblicità effettuata, le appellanti amministrazioni osservano che in data 20 luglio 2001 (cioè diversi mesi prima della approvazione del progetto) sulla Gazzetta del Mezzogiorno del 20 luglio 2001 fu comunicato l’avvio del procedimento volto alla approvazione del progetto definitivo e che era stata richiesta la convocazione della Conferenza di servizi affinché si esprimesse su di esso.

Con altro avviso pubblicato sulla Gazzetta del Mezzogiorno dell’8 novembre 2002 fu data comunicazione della medesima Conferenza di servizi, sulla Gazzetta del Mezzogiorno del 7 dicembre 2002 e del 17 dicembre 2002; fu dato, in quelle medesime occasioni, altro avviso in ordine agli sviluppi del suddetto procedimento al fine di mettere i proprietari in condizione di avere contezza del medesimo e della definitiva versione del progetto definitivo.

Avviso analogo fu successivamente affisso nell’albo pretorio del comune di Cerignola in data 11 febbraio 2003.

Tali molteplici avvisi contenevano la individuazione delle particelle catastali, consentendo, sia pure per relationem, di individuare i destinatari finali.

Il Collegio è consapevole dell’orientamento espresso dalla Sezione, secondo cui lo strumento pubblicitario quale forma alternativa alla comunicazione individuale, per essere idoneo allo scopo, dovrebbe menzionare partitamente tutte le particelle catastali interessate dal progetto di opera pubblica e i relativi intestatari (ché solo in tale modo i soggetti coinvolti sono messi in condizione di conoscere che i propri terreni sono interessati da una procedura ablatoria e di poter prendere parte in tempo utile al procedimento, così C. Stato, IV, 22.6.2006, n.3885), ma nella richiamata vicenda ci si riferiva a fattispecie nella quale l’avviso pubblicato non conteneva né l’elenco degli espropriandi né l’elenco delle particelle.

Nel caso in esame, inoltre, trattandosi di ampliamento di una strada preesistente con localizzazione dei lavori di un’opera pubblica già individuata, la indicazione delle sole particelle può ben ritenersi idonea nei confronti dei proprietari dei fondi confinanti.

Nella specie, pur non essendo menzionati specificatamente tutti i destinatari, la pubblicità effettuata mediante la sola menzione delle particelle catastali è stata anche continuata e ripetuta.

Può cioè dirsi che, in concreto, gli interessati erano messi nella condizione di essere a conoscenza del procedimento “di massa” che li riguardava.

5.Sulle censure riproposte perché assorbite in primo grado – relative alla classificazione derivante dal certificato di destinazione urbanistica così come alla generica asserzione della violazione degli articoli 41 e 42 della costituzione per omessa comparazione degli interessi in gioco – il Collegio le ritiene infondate, in quanto non in grado, per come proposte, di sovvertire il giudizio di piena legittimità dell’attività della amministrazione.

Da un lato, la destinazione richiamata non è in grado di intervenire sulla legittimità del procedimento di esproprio diretto alla realizzazione dell’opera pubblica; dall’altro lato, il generico richiamo alla collaborazione tra le parti è sostanzialmente stato affrontato e risolto nell’esame delle censure relative alla esigenza della giusta partecipazione al procedimento.

6.Per le considerazioni sopra svolte, l’appello va accolto e, in riforma della impugnata sentenza, va respinto il ricorso di primo grado.

Sussistono giusti motivi per disporre tra le parti la compensazione delle spese di giudizio del doppio grado.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione quarta,

definitivamente pronunciando sul ricorso indicato in epigrafe, così provvede:

accoglie l’appello e, in riforma della impugnata sentenza, respinge il ricorso proposto in primo grado. Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dalla autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 20 maggio 2008, con l’intervento dei magistrati:

****************,                    Presidente

**************,                                     Consigliere

***************,                                    Consigliere

*************,                                   Consigliere

****************,                                 Consigliere, estensore

L’ESTENSORE                                             IL PRESIDENTE

****************                            ****************

IL SEGRETARIO

*****************

 

Depositata in Segreteria 27/06/2008

(Art. 55, L. 27.4.1982, n.186)

Il Dirigente

Dott. **************