Il Codice del processo amministrativo

Il Codice del processo amministrativo

di Giurdanella Carmelo

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Il presente contributo è un estratto dal volume “Il Processo amministrativo telematico (PAT)” di Carmelo Giurdanella ed Elio Guarnaccia. 

Il processo amministrativo telematico (PAT)

Il processo amministrativo telematico (PAT)

Carmelo Giurdanella - Elio Guarnaccia, 2017, Maggioli Editore

Il 1° gennaio 2017 è entrato in vigore il processo amministrativo telematico, le cui regole tecnico-operative sono dettate dal D.P.C.M. 16 febbraio 2016, n. 40. La presente opera, con formulario e schede pratiche, è un supporto concreto all’attività di operatori,...



Nell’analisi dell’evoluzione normativa che ha portato oggi all’approva­zione della specifica disciplina del processo amministrativo telematico, una tappa fondamentale è sicuramente rappresentata dal Codice del pro­cesso amministrativo, approvato con d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104.

Con il codice del processo amministrativo, il legislatore ha inteso riu­nire in un corpus unitario tutte le precedenti disposizioni sulla giustizia amministrativa, dislocate in una pluralità di testi normativi e spesso mal coordinate tra loro. Basti pensare che la disciplina in ordine alla giustizia amministrativa era contenuta in diversa misura nel testo unico delle leggi sul Consiglio di Stato (r.d. n. 1054/1924), nella legge istitutiva dei Tribu­nali amministrativi regionali (l. n. 1034/1971), nonché nel regolamento di procedura (r.d. n. 642/1907).

Ciò che rileva ai fini del presente lavoro sono le disposizioni del CPA relative all’informatizzazione del processo amministrativo, le quali, pri­ma hanno aperto la strada all’approvazione del regolamento sul processo amministrativo telematico, dopo hanno operato l’adeguamento del CPA al detto regolamento.

In via preliminare, giova osservare che tra i principi e i criteri direttivi della legge delega in virtù della quale il Codice è stato emanato, vi era anche quello di

assicurare la snellezza, concentrazione ed effettività della tutela, anche al fine di garantire la ragionevole durata del processo, anche mediante il ricorso a procedure informatiche e telematiche, nonché la raziona­lizzazione dei termini processuali, l’estensione delle funzioni istruttorie esercitate in forma monocratica e l’individuazione di misure, anche tran­sitorie, di eliminazione dell’arretrato” (art. 44, comma 2, lett. a), legge 18 giugno 2009, n. 69).

Ciò premesso, deve in primo luogo essere posta l’attenzione sulla spe­cifica norma del codice in tema di processo amministrativo telematico, contenente la delega al Presidente del Consiglio dei Ministri per l’emana­zione del Regolamento sul PAT.

Si sta parlando, in particolare, dell’art. 13 delle norme di attuazione del Codice (contenute nell’allegato 2 del d.lgs. n. 104/2010).

Il comma 1 della citata disposizione ha infatti previsto che, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, sentiti il Consiglio di presidenza della giustizia amministrativa e il DigitPA (oggi AgID), dovessero essere stabilite le regole tecnico-operative per la sperimentazione, la graduale applicazione, l’aggiornamento del processo amministrativo telematico, tenendo conto delle esigenze di flessibilità e di continuo adeguamento delle regole informatiche alle peculiarità del processo amministrativo, della sua organizzazione e alla tipologia di provvedimenti giurisdizionali.

Il successivo decreto legge 30 dicembre 2015, n. 210, ha poi inserito all’interno della norma in parola il comma 1-bis – successivamente modi­ficato – che ha costituito il fondamento normativo per la fase di sperimen­tazione del processo amministrativo telematico, effettivamente svolta nel mese di aprile 2016, e poi ripresa tra il 10 ottobre ed il 30 novembre dello stesso anno.

Altra disposizione rilevantissima in tema di informatizzazione del pro­cesso amministrativo è l’art. 136 CPA, recante “Disposizioni sulle comu­nicazioni e sui depositi informatici”. Tale norma è stata profondamente modificata dal d.l. 31 agosto 2016, n. 168, nonché dalla sua legge di con­versione 25 ottobre 2016, n. 197.

Il comma 1 dell’art. 136, già dal 2014, dispone che i difensori debbano indicare nel ricorso o nel primo atto difensivo un recapito di fax, preci­sando però che la comunicazione a mezzo fax è eseguita esclusivamente qualora sia impossibile effettuare la comunicazione all’indirizzo di posta elettronica certificata risultante da pubblici elenchi, per mancato funzio­namento del sistema informatico della giustizia amministrativa.

Questa previsione ha così disposto un preciso ordine di prevalenza tra i mezzi di comunicazione (ossia che il fax possa essere utilizzato solo ove sia impossibile effettuare le comunicazioni tramite PEC). In realtà, la ver­sione originaria dell’art. 136 onerava il difensore a indicare sia il proprio indirizzo PEC che il recapito di fax, i quali erano comunque considerati mezzi assolutamente equivalenti e alternativi ai fini delle comunicazioni relative al processo.

Tuttavia, nell’attuale versione è stato ripristinato l’obbligo di comunica­re alla segreteria del TAR ogni variazione del proprio indirizzo PEC, e ciò malgrado sia reperibile dagli elenchi pubblici appositamente predisposti.

Il successivo comma 2 dell’art. 136, inserito dal d.l. n. 83/2015, pre­vede l’obbligo per i difensori, per le parti (nei casi in cui stiano in giudi­zio personalmente) e per gli ausiliari del giudice di depositare tutti gli atti e i documenti con modalità telematiche, potendosi derogare a tale obbligo solo in casi eccezionali, e previa autorizzazione del presidente. Tuttavia, tale disposizione sarà operativa solo dall’entrata in vigore del processo amministrativo telematico, e cioè dal 1° gennaio 2017.

Infine, ancora con riferimento all’art. 136 CPA, deve essere richiamato il comma 2-bis, ai sensi del quale, dall’entrata in vigore del processo am­ministrativo telematico, come detto fissata al 1° gennaio 2017, “tutti gli atti e i provvedimenti del giudice, dei suoi ausiliari, del personale degli uffici giudiziari e delle parti sono sottoscritti con firma digitale”.

Si tratta di una previsione fondamentale in quanto prevede un preciso obbligo generalizzato di formazione elettronica di tutti gli atti del pro­cesso, adesso addirittura esteso ai pareri resi dal Consiglio di Stato e dal Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana e gli atti delle segreterie relativi all’attività consultiva. Tale obbligo, per inciso, non trova un suo corrispettivo nel PCT, dove non sussiste per gli atti e provvedimenti del giudice.

Tale estensione a tutti gli atti del processo è stata operata solo in seguito al d.l. 24 giugno 2014, n. 90, mentre l’originaria versione, inserita dal se­condo correttivo al codice (d.lgs. 14 settembre 2012, n. 160), contemplava esclusivamente la possibilità di redigere e sottoscrivere gli atti giudiziari con firma digitale. Tale obbligo, in ogni caso, decorre dal 1° gennaio 2017.

Al fianco dell’art. 136 – su cui torneremo alla fine del presente capitolo – il Codice contempla alcune disposizioni specifiche, che non sono in re­altà collegate con il tema del processo amministrativo telematico, ma che sono comunque state oggetto di modifica proprio in vista dell’imminente entrata in vigore del PAT.

Una prima disposizione è quella di cui all’art. 2 delle norme di attua­zione del Codice, che contempla la disciplina dei ruoli, dei registri, dei provvedimenti e delle forme di comunicazione.

Nella versione originaria del Codice, l’art. 2, comma 5 delle norme di attuazione disponeva che “la segreteria cura la formazione dell’originale dei provvedimenti del giudice, raccogliendo le sottoscrizioni necessarie e appo­nendo il timbro e la firma di congiunzione tra i fogli che li compongono”.

Quella appena richiamata è chiaramente una previsione che si pone­va in antitesi con il processo di dematerializzazione e informatizzazione del processo amministrativo e che, per quanto detto in precedenza, non avrebbe più potuto trovare applicazione una volta entrato a regime il pro­cesso amministrativo telematico.

Per tale ragione, il legislatore, con il d.l. n. 83/2015 ha giustamente di­sposto l’abrogazione del suddetto comma, condizionandone anche questa volta la decorrenza alla data di entrata in vigore del processo amministra­tivo telematico.

Infine, sempre con riferimento alle disposizioni specifiche sulle quali il processo di informatizzazione della giustizia amministrativa ha inciso, si può richiamare l’art. 129, comma 4, CPA, che disciplina il rito elettorale avverso gli atti preliminari di esclusione dal procedimento.

Ai sensi della citata norma,

le parti, ove stiano in giudizio personalmente e non siano titolari di indi­rizzi di posta elettronica certificata risultanti dai pubblici elenchi, indicano, rispettivamente nel ricorso o negli atti di costituzione, l’indirizzo di posta elettronica certificata o il numero di fax da valere per ogni eventuale comu­nicazione e notificazione”.

Posto infatti che nel rito elettorale in parola è consentito alle parti di stare personalmente in giudizio e che queste (a differenza dei difensori iscritti all’albo) non hanno un obbligo di possedere una casella di PEC, esse dovranno in ogni caso comunicare un indirizzo PEC a cui devono essere inviate le comunicazioni.

Questa previsione è stata così modificata sempre dal d.l. n. 83/2015, e come la precedente fattispecie avrà effetto solo in seguito all’entrata in vigore del processo amministrativo telematico.

In conclusione, alla luce di quanto sinora osservato, risulta dunque chiaro che, sin dal 2010, il legislatore ha espresso in maniera palese la propria volontà di avviare il cammino verso la digitalizzazione del pro­cesso amministrativo. Tale volontà si è però dovuta scontrare da un lato con i tempi alquanto lunghi per l’effettivo esercizio della delega relativa all’emanazione delle regole tecnico-operative sul PAT (sono infatti passati quasi 6 anni) e, dall’altro, con l’assenza di specifiche disposizioni che rico­noscessero una concreta rilevanza giuridica agli atti processuali formati in via elettronica.

Proprio per tale ragione i decreti correttivi al Codice e gli altri succes­sivi interventi modificativi sopra richiamati hanno provato a spianare la strada al processo amministrativo telematico, in attesa dell’approvazione del Regolamento PAT, facendo sì che l’astratta volontà del legislatore del 2010 non rimanesse lettera morta.

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Carmelo Giurdanella - Elio Guarnaccia, 2017, Maggioli Editore

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