Dalla “carriera” alla “qualifica funzionale”: Evoluzione dell’assetto del personale della P.A. - Il comparto Università, Parte quinta

Dalla “carriera” alla “qualifica funzionale”: Evoluzione dell’assetto del personale della P.A. – Il comparto Università, Parte quinta

Sabetta Sergio

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           Il comparto universitario è stato l’unico, tra i comparti indicati dalla legge n. 312/80 ad avere un rapido inquadramento definitivo per qualifiche, il personale non docente in servizio all’1/7/1979 è stato inquadrato provvisoriamente, ai  sensi dell’art. 82 della legge n. 312, in sei qualifiche che andavano dalla seconda qualifica, per il personale ausiliario e gli operai comuni, alla settima, per il personale delle carriere direttive, tuttavia la permanenza in queste qualifiche è stata di breve durata, in quanto si è immediatamente data attuazione alla procedura prevista per la collocazione nelle qualifiche funzionali corrispondenti alle mansioni effettivamente svolte, secondo il disposto dell’art. 85.

            Il primo passo fu la costituzione con decreto interministeriale P.I./Tesoro, in data 27/7/80, della Commissione nazionale paritetica al fine dell’identificazione delle qualifiche e dei profili professionali, nonché per la definizione delle procedure di accertamento delle mansioni e funzioni del personale indicato nell’art. 78 (art. 80).

            Nonostante i successivi decreti interministeriali del 18/8/1980 e del 15/10/1980, con i quali furono disposte modifiche alla Commissione predetta, questa con rapidità completava i lavori già nel settembre dell’anno successivo con la pubblicazione del D.P.C.M. in data 24/9/1981 (1), contenente la declaratoria delle qualifiche funzionali e dei profili professionali del personale non docente delle Università.

            Nel frattempo, sulla base dei verbali dei lavori della Commissione, con decreto interministeriale P.I./Tesoro del 10/12/1980 sono stati determinati i criteri per l’inquadramento del personale in servizio nella qualifica funzionale e nei relativi profili professionali.

            Innanzitutto si distingue fra personale assunto precedentemente o successivamente al luglio ’79, stabilendo per quest’ultimo che, ferme restando le qualifiche in base al provvedimento di nomina, l’inquadramento nei profili professionali avverrà con riferimento alle mansioni prevalentemente svolte, inoltre al personale in servizio alla data dell’1/7/1979 vengono assimilati, prescindendo dai requisiti temporali di svolgimento delle funzioni richieste al restante personale, i vincitori di concorsi già banditi alla stessa data.

 Perché vi possa essere inquadramento nella qualifica funzionale superiore rispetto all’inquadramento provvisorio di cui all’art. 82, occorre che le mansioni superiori siano state svolte in modo prevalente continuativo dall’1/11/1978 all’1/7/1979 o in alternativa per almeno 12 mesi anche non continuativi nel triennio accademico 1/11/1976 – 1/7/1979, mentre per coloro che siano stati legittimamente assenti dal servizio il periodo da prendersi in considerazione sarà l’ultimo triennio di effettivo servizio. Logicamente l’inquadramento per mansioni avverrà a prescindere dal possesso del titolo di studio, salvo il caso in cui sia richiesto da particolari norme di carattere generale per il tipo di attività svolta. Per il personale di cui all’art. 80, u.c., legge n. 312, l’inquadramento definitivo è subordinato alla positiva frequenza degli appositi corsi di qualificazione professionale.

            Riguardo alla procedura per l’inquadramento ai sensi dell’art. 85, occorre preliminarmente osservare circa l’avvenuto decentramento agli atenei della procedura in questione, che se da una parte vi è il pericolo di una disomogeneità negli inquadramenti fra ateneo e ateneo, dall’altro vi è una sicura accelerazione procedurale, mentre la più approfondita disamina delle singole posizioni può degenerare in marcati favoritismi, potenziati dalle aspettative createsi nel personale (2).

            Rilevata la struttura organizzativa di ciascun ufficio, biblioteca, etc. mediante la scheda generale, si procede al rilevamento mediante scheda individuale delle singole situazioni soggettive, queste schede, compilate dai direttori, vengono trasmesse alla Commissione istruttoria costituita da 2 a 7 membri del C. di A. a seconda delle dimensioni dei singoli atenei, alla Commissione possono essere aggregati degli esperti in numero comunque non superiore a 2 per ciascuna area, sentite le organizzazioni sindacali la Commissione formula al Consiglio di Amministrazione le proposte di inquadramento, spetterà poi al Rettore dare attuazione definitiva agli inquadramenti, su proposta dello stesso C. di A..

            La procedura appare complessa ma la creazione di una Commissione istruttoria ristretta si è resa necessaria per evitare la paralisi dell’attività istituzionale del C. di A., a seguito del gravoso impegno del reinquadramento per funzioni del personale non docente; quanto detto è valido per le Università e gli Istituti di istruzione universitaria, in quanto per il personale degli osservatori astronomici, astrofisici, vulcanologi e vesuviano l’inquadramento è di competenza del Ministro della P.I., su proposta del Consiglio di Amministrazione del Ministero, previa istruttoria di una Commissione nazionale, con le stesse procedure previste per il personale non docente delle Università.

            In questa lunga catena istruttoria si è evidenziato più volte nella pratica il problema della vincolatività dei pareri espressi sia dalla Commissione istruttoria che dal C. di A. – Occorre preliminarmente riconoscere che l’accertamento delle mansioni del personale da inquadrare è compito proprio della Commissione istruttoria, infatti come ha puntualizzato la Sez. del controllo Stato la Commissione è l’organo cui compete in via esclusiva l’accertamento delle mansioni (Del. n. 1657 del 22/5/1986). Nel caso in cui il Rettore, il quale non è fornito di un proprio potere di accertamento, venga a conoscenza da organi interni di ulteriori indicazioni tali da presumere un discostarsi dalle mansioni indicate dalla commissione, non può procedere autonomamente ma dovrà chiedere alla commissione stessa un supplemento di istruttoria; a maggior ragione dovrebbe ritenersi escluso che il Rettore possa tenere conto di indicazioni che gli fossero pervenute da canali totalmente estranei allo svolgimento del previsto iter.

            Come abbiamo detto il contrasto può sorgere non solo fra Commissione e Rettore, ma anche fra Commissione e C. di A., anche in questo caso è intervenuta più volte la Sez. del controllo che, pur riconoscendo il potere del C. di A. di valutare in modo diverso le risultanze della Commissione istruttoria, dandone adeguata motivazione “non può disattendere i dati di fatto che hanno dato luogo alla pronuncia della Commissione, se non attraverso la rinnovazione della fase accertativa con l’introduzione di nuovi elementi non presi in considerazione nella prima sede” (Del. n. 1626 del 23/1/1986 e n. 1733 del 26/2/1987) (3).

            L’allegato B del D.P.C.M. 24/9/1981 individua una serie di profili professionali nell’ambito di sei aree funzionali: a) amministrativo-contabile; b) tecnico-scientifici; c) socio-sanitario; d) elaborazione dati; e) biblioteche; f) servizi generali tecnici e ausiliari. L’area funzionale dei servizi generali tecnici e ausiliari è ulteriormente suddivisa in quattro gruppi funzionali; 1) gruppo degli uffici tecnici; 2) gruppo delle stamperie; 3) gruppo dei servizi ausiliari; 4) gruppo della ristorazione; Inoltre la Commissione paritetica ha segnalato, in un apposito documento allegato alla relazione, l’esistenza nella realtà universitaria di funzioni di contenuto professionale talmente complesso e specifico da risultare compresse nel più alto livello previsto dalla legge n. 312 (4). In accoglimento di queste osservazioni con la L. 29/1/86, n.23 (5) sono istituiti i ruoli speciali del personale tecnico scientifico e delle biblioteche (art.12), oltre ad introdurre la nona qualifica funzionale dell’area amministrativo-contabile (art. 15).

            Il ruolo speciale è articolato in due qualifiche funzionali, ognuna delle quali comprende i seguenti profili professionali: a) area tecnico-scientifica e socio-sanitaria; b) area di elaborazione dati; c) area delle biblioteche; d) area dei servizi generali tecnici ed ausiliari, l’accesso avverrà mediante concorso nazionale per titoli ed esami, a cui potrà partecipare per la prima qualifica speciale il personale della settima ed ottava qualifica appartenente alle aree funzionali sopra indicate e che abbia maturato rispettivamente otto o quattro anni di effettivo servizio nella qualifica, mentre per la seconda qualifica speciale il personale dell’ottava qualifica e prima qualifica speciale, con otto e quattro anni di effettivo servizio nella propria qualifica. In caso di mancanza del prescritto titolo di studio, vi sarà un ulteriore incremento di cinque anni di effettivo servizio nelle qualifiche delle rispettive aree funzionali (art. 14).

            Pubblicato il decreto delle declaratorie delle qualifiche e dei profili funzionali, le singole amministrazioni universitarie, nominata l’apposita Commissione istruttoria, procedettero rapidamente agli inquadramenti definitivi per mansioni, ai sensi dell’art. 85 della legge n. 312, ben presto sorsero contrasti con la Corte dei conti al momento della registrazione dei singoli decreti di inquadramento. Le Commissioni istruttorie, ma il discorso può estendersi alla Amministrazione universitaria in generale, diedero interpretazioni piuttosto estensive sia ai dati risultanti dalle schede di rilevamento individuali che ai contenuti delle singole qualifiche funzionali.

            Si preferì dare la più ampia soddisfazione alle attese del personale al fine di evitare contrasti e malumori, la qual cosa può rientrare senz’altro in una politica valida del personale se indirizzata a creare consenso per il raggiungimento di determinati fini, che possono essere di rinnovamento delle strutture o di compattezza organizzativa.

            Purtroppo ne sono derivati vari inconvenienti, il primo dei quali è il parziale svuotamento della carica innovativa della introduzione delle qualifiche funzionali, ridotte a fasce aventi carattere prevalentemente retributivo, in questa spinta verso l’alto si sono creati vuoti nelle qualifiche inferiori che da una parte hanno costretto il personale, inquadrato in soprannumero nelle qualifiche superiori, a svolgere le mansioni inferiori del proprio originario inquadramento provvisorio dall’altro hanno indotto ad un ulteriore ampliamento degli organici.

            L’operazione non è comunque risultata delle più limpide, in quanto nelle schede di rilevamento delle mansioni vi è stata una notevole differenza fra il personale dei Dipartimenti e delle Facoltà ed il restante personale di supporto amministrativo del Rettorato, per i primi vi sono stati casi di rilevamenti estremamente largheggianti in cui l’interessato, sebbene di quarta qualifica funzionale, venne dichiarato applicato a mansioni di collaboratore se non di funzionario con conseguenti salti di tre/quattro qualifiche, questi non risultarono casi eccezionali ma abbastanza ricorrenti, che diedero luogo ad una notevole giurisprudenza. Si può concludere che in alcuni settori quali Dipartimenti e Facoltà, ha comunque vinto il sistema delle clientele, in grado di trasformare un metodo di rilevamento in uno strumento di potere per premiare o penalizzare soggettivamente questo o quel dipendente.

            Quanto detto ha trovato conferma nelle previsioni che nel 1983 il Capo Ufficio Personale non docente della Libera Università degli Studi di Urbino pubblicava in un seminario di studi all’Università di Bari, su 180 dipendenti, con esclusione delle carriere dei Tecnici e delle Biblioteche, suddivisi in circa 50 ausiliari, 50 coadiutori, 15 di concetto e 6 direttivi prevedeva che alla fine degli inquadramenti iniziali, anche a seguito dei nuovi concorsi banditi per rimpinguare le qualifiche rimaste scoperte, si sarebbe dovuti approssimativamente ritrovare 50 unità nella seconda e terza qualifica funzionale, 50 nella quarta e quinta, 40/50 nella sesta e 13/16 nella settima (6). Anche i dati ISTAT aggiornati al 1989 hanno confermato la tendenza evidenziata previsionalmente dal dirigente dell’Università di Urbino, su 40.940 unità totali ben 10.859 rientrano nelle qualifiche superiori settima e ottava, con un rapporto di uno a tre (7).

            I problemi di inquadramento e le aspettative continuano con il successivo D.P.R. 28/9/87, n. 567 (8), dove al 3° comma dell’art. II si istituisce il nuovo profilo professionale del Segretario amministrativo del Dipartimento, con qualifica funzionale 8° dell’area amministrativo-contabile, nei successivi commi si procede all’inquadramento di coloro che già espletavano tale funzione, prevedendo un apposito concorso riservato per coloro che risultino inquadrati nella 7° o 6° qualifica, purchè questi ultimi con laurea; il dubbio non è tanto nella procedura che legittima una situazione consolidata quanto nel fatto che precedentemente siano stati applicati dagli Atenei come Segretari, a questi rilevanti organi, personale di 6° qualifica funzionale nonostante il complesso apparato amministrativo da gestire.

            La giurisprudenza della Corte dei conti, con particolare riguardo alla qualifica funzionale 7° ed 8° è stata abbastanza copiosa, gli elementi su cui si è basato il giudizio sono il numero di reparti e il numero di unità addetti ai reparti stessi per quanto riguarda l’area amministrativo-contabile, le dimensioni e la conseguente ampiezza dell’attività svolta per le biblioteche e la necessaria abilitazione professionale per le aree dei servizi tecnici e socio-sanitari.

            Il profilo di funzionario amministrativo, 8° qualifica prevede la responsabilità di un settore operativo con conseguenti compiti di sovra direzione e coordinamento di unità operative, tali mansioni non possono rinvenirsi nell’attività di chi abbia operato con margine di larga autonomia ma in un rapporto di subordinazione col Direttore dell’intero settore. Parallelamente al profilo di collaboratore amministrativo, 7° qualifica funzionale è essenziale la circostanza che il dipendente abbia espletato mansioni di direzione e coordinamento dei compiti assegnati ad una unità operativa, in quanto preposto all’unità operativa medesima e quindi responsabile dell’attività da essa svolta (Sez. controllo Stato del n. 1733 del 26/2/87 n. 1573 del 4/7/1985).

            Riguardo alle qualifiche di funzionario tecnico e collaboratore tecnico l’elemento qualificante non è dato dalla direzione dei lavori, come sostenuto bensì dall’esercizio delle mansioni proprie di ciascun profilo, così che nella circolare del Ministero P.I. in data 1/2/1981, n. 804, al punto 4 si indica come indispensabile per lo svolgimento delle mansioni di ingegnere degli Uffici Tecnici delle Università il possesso della laurea  in ingegneria o architettura con l’abilitazione all’esercizio professionale, consegue che i diplomati geometri non possano  rientrare nell’8° qualifica ma nella 7°, in quanto non hanno potuto esercitare pienamente le mansioni proprie dell’8° essendo privi dell’abilitazione necessaria.

            Anche per l’area delle biblioteche vi è stato un notevole contendere incentrato sulla introduzione del termine “eccezionale”, in modo da sdoppiare la qualifica di “biblioteche di notevoli dimensioni” con la qualifica di “biblioteche di eccezionali dimensioni”. La Corte ha respinto tale nuova definizione riducendo la classificazione in tre livelli: 1) biblioteche di notevoli dimensioni a cui è addetto un funzionario (VIII); 2) biblioteche normali, solitamente di istituto, a cui è addetto un collaboratore (VII); 3) piccole biblioteche con a capo un assistente (VI). Inoltre è stato affermato che la responsabilità di alcuni dei servizi della biblioteca non concretizza automaticamente la figura del “responsabile di settore”, se non si riferisce a settori di una grande biblioteca costituenti unità operative organizzate (Del. n. 1698 del 6/11/1986 e n. 1983 del 14/11/1988).

            Finora ci siamo soffermati sulle figure dei funzionari e dei collaboratori, ma anche per le altre qualifiche funzionali vi sono stati interventi chiarificatori della Corte dei conti, così affermato che le mansioni proprie del profilo professionale di assistente amministrativo sono assolutamente estranee ai compiti afferenti al servizio di archivio, in quanto compete alla sesta qualifica funzionale una attività istruttoria degli atti amministrativi sia pure di modesto livello, si è riconosciuto pertinente a tale servizio l’attribuzione del profilo professionale di agente amministrativo (quarta qualifica). Eventualmente riconoscendo, ove trattasi di dipendente che abbia assunto la responsabilità di singoli servizi o uffici dell’archivio, il profilo professionale di operatore amministrativo (quinta qualifica).

            Altro caso tipico è quello in cui la Corte, in contrasto con l’Università, ha affermato che le mansioni di “addetto ai lavori prevalentemente esecutivi” rientrano nella quarta qualifica e non nella quinta, a nulla rilevando le eventuali affermazioni dell’Amministrazione sul grado di professionalità del dipendente, in quanto non modificanti la natura ed il livello delle mansioni (Del. n. 1695 del 6/11/1986), ma il contrasto non si è limitato alle qualifiche, si è esteso anche all’individuazione dei profili professionali all’interno delle qualifiche stesse. Così in una serie di decisioni si è affermato che le figure professionali del profilo di agente dei servizi ausiliari (quarta qualifica funzionale) costituiscono un numero chiuso di posizioni ben definite – biblioteche, magazzini, centraline telefoniche, guardaroba, lavanderia, stireria, sicché l’assegnazione ad uno dei settori o servizi elencati nel profilo è presupposto di legittimità dell’inquadramento nel profilo stesso (Del. n.1748 del 26/3/87).

            Questa rapida ed incompleta panoramica ha voluto semplicemente porre in evidenza la complessità dell’intervento giurisprudenziale e razionalizzatore della Corte a fronte di una varia attività delle Commissioni istruttorie dei singoli atenei. L’omogeneizzazione ed il restringimento delle aperture interpretative è apparso, dopo un primo momento, estremamente necessario a causa di una eccessiva disinvoltura di alcune Commissioni e la mancanza di qualsiasi elemento frenante sia all’interno che all’esterno delle stesse.

            Tuttavia il lavoro è risultato nel suo complesso sufficientemente razionale ed esteso, tenendo conto anche delle correzioni adottate direttamente dalle Commissioni, ma purtroppo vano in quanto ai sensi dell’art. 2 della L. 21/2/1989, n. 63 (8) i provvedimenti di inquadramento nelle qualifiche funzionali e nei relativi profili originariamente adottati dispiegano in ogni caso gli effetti giuridici ed economici, eventuali provvedimenti adottati successivamente a quelli originari di inquadramento e in difformità degli stessi restano conseguentemente privi di effetti, fatti salvi in ogni caso i provvedimenti che abbiano già prodotto effetti più favorevoli ai dipendenti. Il citato articolo, privando di qualsiasi valore le deliberazioni della Sez. del controllo Stato e conseguentemente i Decreti rettorali adottati dall’Amministrazione universitaria a seguito delle pronunce o comunque dei rilievi della Corte, venne a ledere non tanto l’attribuzione del controllo riconosciuta allora costituzionalmente alla Corte dei conti, come avanzato da più parti, quanto un principio di buona amministrazione consistente nel potere di autotutela e coordinamento spettante alla P.A. in contraddittorio con le parti interessate.

            Si può quindi concludere con le parole di Guido Crainz: “Nel 1980 vi era stato solo un “riordino della docenza”: una gigantesca promozione ope legis che rigonfierà gli organici e impedirà per molti anni un ricambio reale. Intanto gli Atenei si moltiplicano: dai 39 del 1981 ai 57 del 1990, ulteriormente “articolati” sul territorio con una dispersione spesso dissennata. Non si interviene invece sugli scompensi creati nel 1969 dalla liberalizzazione degli accessi all’Università, e cresce così enormemente il numero dei fuoricorso e di coloro che non termineranno gli studi. Nel 1990 il fenomeno riguarda ormai due studenti su tre, dato senza paragone in Europa: una parte crescente della popolazione viene dunque ad avere un’esperienza negativa della massima istituzione culturale del Paese, con effetti devastanti anche nel settore civile” (9).

 

NOTE

 

1)     G.U. n. 340 dell’11/12/1981;

2)    Leonzio Pampaloni, Atti del seminario nazionale di studio: “Nuovo assetto funzionale del personale non docente universitario previsto dalla legge 11/7/1980, n. 312” (Università degli Studi di Bari, SAFRA SRL Bari), p. 89;

3)    Riv. Consiglio di Stato, Anno 1987, parte II, p. 1030;

4)    Giancarlo Caiano, Lo stato di attuazione della legge 11/7/1980, n. 312 (Riv. Trim. di Dir. Pubbl. 1983), p. 518;

5)    G.U. n. 35 del 12/2/1986;

6)    Cesare Cangiotti, Atti del seminario nazionale di studio, citato, p. 72;

7)    Statistiche sulla Amministrazione Pubblica anni 1985-1987, ed. I.S.T.A.T. – Istituto Centrale di Statistica, 1989, p. 49, Tav. I.25;

8)    G.U. n. 34 dell’11/2/1988;

9)    Guido Crainz , Storia della Repubblica, Donzelli ed., 2016, p. 250.

 

(Rielaborazione della relazione presentata dall’autore alla Scuola Superiore della P.A. – Roma)

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