Codice antimafia: il labile confine tra l’amministrazione giudiziaria e il controllo giudiziario

di Simona Postorino
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     Indice

  1. Analisi della misura patrimoniale di prevenzione dell’amministrazione giudiziaria
  2. Il controllo giudiziario: la misura patrimoniale di prevenzione c.d. dolce
  3. L’applicazione del controllo giudiziario su istanza della parte privata
  4. Procedimenti di fronte al giudice amministrativo e al giudice penale in materia di informazione interdittiva antimafia e controllo giudiziario. Analisi delle SS.UU. “Ricchiuto”
  5. La sentenza Ricchiuto della Corte di Cassazione, Sezioni Unite n. 46898 del 2019 in materia di appellabilità o ricorribilità per Cassazione del provvedimento del giudice penale
  6. Conclusioni

1. Analisi della misura patrimoniale di prevenzione dell’amministrazione giudiziaria

Il D.lgs. 159/2011 come modificato con L.161/2017 nell’art.34 bis disciplina la misura di prevenzione patrimoniale del controllo giudiziario.

Il legislatore ha introdotto tale misura al fine di contrastare il fenomeno criminoso all’interno delle aziende, con lo scopo di risanare il mercato economico – finanziario con un intervento diretto a bonificare l’impresa. Il controllo giudiziario, come si evince dalla lettera della legge, è applicata quale misura di prevenzione patrimoniale dolce rispetto alla più gravosa misura dell’amministrazione giudiziaria disciplinata nell’art. 34 del codice antimafia.

Prima di addentrarsi in una disamina del controllo giudiziario, occorre prendere le mosse da un’analisi dell’amministrazione giudiziaria e, quindi, dell’art.34: l’art. 34 bis nel comma 1 richiama, infatti, l’articolo di legge precedente.

Il Tribunale sezione misure di prevenzione può applicare l’amministrazione giudiziaria, quale misura di prevenzione patrimoniale, delle aziende o dei beni utilizzabili – direttamente o indirettamente – per lo svolgimento delle attività economiche, quando accerta l’infiltrazione mafiosa radicata nelle imprese commerciali in maniera abituale e ove non ricorrono i presupposti per l’applicazione di altra misura patrimoniale. Si applicherà l’amministrazione giudiziaria, laddove sussistano sufficienti indizi per ritenere che un’impresa commerciale sia soggetta a intimidazione da parte di organizzazioni mafiose ovvero l’attività aziendale agevoli una persona a cui sia stata applicata una misura di prevenzione personale o patrimoniale ovvero sottoposta a procedimento penale per i seguenti reati: associazione a delinquere di stampo mafioso, intermediazione e sfruttamento del lavoro, estorsione, usura, riciclaggio, impiego di denaro, beni o utilità di provenienza illecita, truffa aggravata per il conseguimento di erogazioni pubbliche o associazione a delinquere, peculato mediante profitto dell’errore altrui, malversazione di erogazioni pubbliche, indebita percezione di erogazioni pubbliche, concussione, corruzione a livello nazionale o internazionale.

L’amministrazione giudiziaria è disposta per un periodo non superiore ad un anno e può essere prorogata di ulteriori sei mesi per un periodo, comunque, complessivamente non superiore ai due anni. Nel caso in cui su richiesta del pubblico ministero o d’ufficio, sentito l’amministratore giudiziario, il giudice, non potendo provvedere – per decorso dei termini di cui sopra – al rinnovo del provvedimento e si necessiti di gestire ulteriormente l’azienda e i beni derivanti da attività illecita, delibera in camera di consiglio la confisca dei beni. Se dalla relazione dell’amministratore giudiziario emergeranno elementi tali, quali il venir meno della radicalità dell’associazione mafiosa nell’azienda, per cui non sia più giustificabile la prosecuzione della gestione dell’impresa e dell’esercizio dei diritti spettanti sui beni ai titolari, il giudice revoca il provvedimento ed eventualmente dispone la meno gravosa misura patrimoniale del controllo giudiziario.

2. Il controllo giudiziario: la misura patrimoniale di prevenzione c.d. dolce

Premessi brevi cenni sull’amministrazione giudiziaria, si pone l’attenzione sul controllo giudiziario: in merito alla ratio legis della misura, la sua applicabilità e le questioni di diritto risolte dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione.

Come espressamente previsto dall’art.34 bis del codice antimafia, ove si accerti che occasionalmente vi siano agevolazioni all’interno dell’azienda o a favore dei soggetti individuati per l’applicazione della misura di prevenzione dell’amministrazione giudiziaria e ove ci siano sufficienti indizi di pericolo concreto di infiltrazione mafiosa, il tribunale su istanza del pubblico ministero o d’ufficio dispone il controllo giudiziario. Questa misura di prevenzione patrimoniale può essere adottata per un periodo non inferiore ad un anno e non superiore a tre anni. Se il Prefetto aveva disposto la misura amministrativa di prevenzione collaborativa applicabile in caso di agevolazione occasionale, con il provvedimento che dispone il controllo giudiziario la misura prefettizia cessa di avere efficacia. Con questa misura amministrativa collaborativa con le interforze di cui dispone il Prefetto per l’adempimento del suo ufficio, gli amministratori dell’azienda sottoposta alla misura sono tenuti a comunicare entro quindici giorni dal compimento dell’atto ogni acquisto, disposizione o pagamento nei confronti di terzi. Laddove dai controlli del gruppo interforze emergesse la cessazione dell’agevolazione occasionale, il Prefetto dispone un’informazione antimafia liberatoria e procede con l’iscrizione della stessa nella banca dati nazionale unica della documentazione antimafia.

Analogo procedimento è posto in essere dal Tribunale al momento in cui con provvedimento motivato dispone il controllo giudiziario dell’impresa. Nel caso concreto, emanando il provvedimento, il giudice delle misure di prevenzione fissa a chi ha la titolarità, l’uso o l’amministrazione dell’azienda l’obbligo di comunicare al Questore e al nucleo di polizia tributaria gli atti di disposizione, acquisto, pagamento effettuati e ricevuti, gli incarichi professionali di gestione e di amministrazione ricevuti o gli altri atti e contratti indicati dal Tribunale. Il Questore e la polizia tributaria a cui devono pervenire le comunicazioni sono del luogo ove il proposto ha dimora abituale ovvero la sede legale se si tratta di un’impresa. L’obbligo imposto nel provvedimento del giudice deve essere assolto entro dieci giorni dal compimento dell’atto e comunque entro il 31 gennaio di ogni anno per gli atti posti in essere nell’anno precedente. Disponendo il controllo giudiziario, il Tribunale – peraltro – può nominare un giudice delegato e un amministratore giudiziario al quale sono attribuiti dei compiti. Come si è anzi detto, in caso di applicazione dell’amministrazione giudiziaria, l’amministratore assolve al compimento delle attività di gestione dell’azienda, quando è applicato il controllo giudiziario l’amministratore giudiziario svolge un ruolo di mero controllore sugli atti posti in essere dall’imprenditore.

Con il provvedimento che dispone il controllo giudiziario e la nomina del giudice delegato e dell’amministratore giudiziario, il Tribunale stabilisce i compiti dell’amministratore per l’attività di controllo e impone una serie di obblighi tassativamente previsti nell’art.34 bis del D.lgs. 159/2011.

I titolari dell’azienda non devono modificare la sede, la denominazione e la ragione sociale, l’oggetto sociale e la composizione degli organi di amministrazione, direzione e vigilanza e non devono compiere fusioni o altre trasformazioni senza l’autorizzazione del giudice delegato; hanno – inoltre – l’obbligo di comunicare all’amministratore giudiziario gli atti che in sua assenza dovrebbero essere dichiarati al Questore e al nucleo di polizia tributaria di cui si è detto; devono informare l’amministratore giudiziario di eventuali forme di finanziamento della società ad opera dei soci o di terzi soggetti; devono organizzare l’azienda e evitare ogni attività che possa creare il pericolo di infiltrazione o condizionamento mafiosi. Il Tribunale verifica l’adempimento di questi obblighi autorizzando gli ufficiali e gli agenti di polizia giudiziaria ad effettuare delle ispezioni o accessi in azienda o presso studi professionali, banche e società al fine di acquisire gli elementi utili ad accertare la posizione dell’impresa. Laddove sia accertata la violazione di uno o più degli obblighi di cui sopra o ricorrono i presupposti, il Tribunale può disporre l’amministrazione giudiziaria dell’impresa.

Il titolare dell’impresa sottoposta a controllo giudiziario può presentare al Tribunale sezione misure di prevenzione istanza di revoca della misura patrimoniale. Il tribunale decide in camera di consiglio sentiti il pubblico ministero e l’amministratore giudiziario, ove nominato. Secondo la giurisprudenza consolidata, il giudice competente a decidere in merito all’istanza di revoca del controllo giudiziario è quello che ha emanato il provvedimento con cui è stata disposta.

3. L’applicazione del controllo giudiziario su istanza della parte privata

L’art.34 bis, comma 6, disciplina la particolare ipotesi di disposizione del controllo giudiziario su istanza della parte privata. Infatti, se il Prefetto ha emanato un’informazione interdittiva antimafia e la stessa è stata impugnata di fronte al giudice amministrativo, l’imprenditore può chiedere al Tribunale l’applicazione della misura di prevenzione patrimoniale del controllo giudiziario. Ove ricorrano i presupposti, secondo la disposizione di legge, il giudice sentiti il pubblico ministero e il prefetto che ha emanato l’atto può provvedere applicando la misura e nominando un amministratore giudiziario; successivamente, presa visione della relazione dell’amministratore giudiziario, il giudice può revocare l’applicazione della misura e, ove necessario, dispone altre misure di prevenzione patrimoniali. Questa norma ha suscitato non pochi dissidi circa la pendenza contestuale e simultanea di due procedimenti, uno amministrativo e l’altro penale che potrebbero portare a due provvedimenti tra loro contrastanti. La questione è stata oggetto di giudizio in seno alla Corte di Cassazione, la quale ha stabilito che una rivalutazione nel merito dell’interdittiva antimafia da parte del giudice penale determinerebbe un’inutile duplicazione del giudizio amministrativo essendo attribuita al giudice amministrativo la giurisdizione sulla valutazione dei presupposti dell’informazione interdittiva del Prefetto.

Il decreto-legge 152 del 2021 che ha modificato il codice antimafia ha introdotto un contraddittorio tra il Prefetto e il soggetto che potrebbe essere interessato dall’informazione interdittiva antimafia. Il D.lgs. 159/2011, come modificato, stabilisce che il Prefetto, se all’esito delle indagini delle Forze di polizia ritenga sussistenti i presupposti per l’adozione dell’informazione interdittiva antimafia e non vi sono ragioni di celerità del procedimento, dà comunicazione al soggetto interessato indicando gli elementi sintomatici dei tentativi di infiltrazione mafiosa. Con tale comunicazione è assegnato un termine non superiore ai venti giorni per presentare osservazioni scritte difensive ed evitare l’adozione dell’interdittiva antimafia. La procedura del contraddittorio si conclude entro sessanta giorni dalla data di ricezione della comunicazione. Con motivazione circostanziata valutate le risultanze informative, emette provvedimento interdittivo antimafia, se il contraddittorio è risultato infruttuoso. Come evidenziato dal Consiglio di Stato, le organizzazioni mafiose tentano di aggirare la barriera dell’interdittiva inserendo nell’azienda persone incensurate ma controllabili attraverso il rapporto di parentela. Tuttavia, i giudici amministrativi hanno sottolineato la necessità di fornire ulteriori elementi a riscontro per la legittimità del provvedimento amministrativo: ai fini dell’interdittiva antimafia possono assumere rilievo anche le relazioni dei titolari, soci, amministratori, dipendenti dell’impresa con soggetti raggiunti da provvedimenti penali o da misure di prevenzione antimafia.

Nel codice antimafia è contenuta l’espressa previsione di legge di due istanze presentate a tribunali differenti: il giudice amministrativo è adito avverso l’interdittiva prefettizia antimafia per il cui annullamento il TAR del luogo ove ha sede il Prefetto che ha adottato l’atto deve entrare nel merito della domanda; per l’applicazione del controllo giudiziario è presentata istanza al giudice penale della sezione misure di prevenzione. Il giudice ordinario, in caso di accoglimento dell’istanza, nomina un giudice delegato con poteri di controllo sull’amministratore giudiziario indicato nel provvedimento al fine di controllare le attività economico-finanziarie dell’azienda. Il tribunale sezione misure di prevenzione valuta altresì i presupposti della occasionalità e il pericolo di infiltrazione mafiosa, ma non giudica sulla legittimità dell’interdittiva antimafia, su cui delibera il giudice amministrativo. L’interdittiva ha la funzione di evitare che l’imprenditore abbia rapporti e stipuli contratti con la pubblica amministrazione; ha una validità limitata di dodici mesi, cosicché alla scadenza del termine occorre procedere alla verifica della persistenza delle circostanze che giustificano la sua emissione con l’effetto, in caso di conclusione positiva dell’accertamento, della reiscrizione nell’albo delle imprese artigiane e in generale del recupero dell’impresa al mercato. Se non fosse accolto il ricorso avverso l’informazione interdittiva antimafia da parte del giudice amministrativo e fosse rigettata la richiesta di applicazione del controllo giudiziario dal giudice penale, l’imprenditore vedrebbe compromessa la propria libertà di iniziativa economica. La Corte di Cassazione si è espressa sulla legittimità della misura di prevenzione patrimoniale che di fatto incide sul diritto costituzionale alla libertà di iniziativa economica. La Corte di Cassazione, operando un bilanciamento tra l’interesse pubblico alla repressione del fenomeno mafioso e il diritto del privato alla prosecuzione delle attività economiche con la pubblica amministrazione, ha stabilito che debba prevalere l’interesse della collettività sul diritto del singolo essendo la libertà economica limitata per ragioni giustificative di giustizia sociale.


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4. Procedimenti di fronte al giudice amministrativo e al giudice penale in materia di informazione interdittiva antimafia e controllo giudiziario. Analisi delle SS.UU. “Ricchiuto”

I procedimenti amministrativo e penale sono autonomi e separati anche se il giudice ordinario deve verificare che sia stata presentata impugnazione dell’interdittiva al giudice amministrativo, essendo la stessa giustificativa della richiesta della parte privata di applicazione del controllo giudiziario al fine di bonificare l’azienda. Il procedimento di prevenzione conserva la sua autonomia e il giudice non può vagliare la legittimità dell’interdittiva antimafia oggetto di impugnazione innanzi al Tribunale amministrativo regionale, trattandosi di una valutazione rimessa al giudice amministrativo. Spetta a quest’ultimo giudicare la correttezza della decisione del Prefetto di disporre un’informazione interdittiva antimafia. È pacifico dalla giurisprudenza di legittimità che a fronte della richiesta volontaria avanzata ai sensi del D.lgs. 159/2011, art.34 bis comma 6, il giudice penale non deve sindacare il contenuto della misura prefettizia, ma deve limitarsi a verificare, proceduralmente, che la stessa sia stata impugnata in sede amministrativa e a verificare, sostanzialmente, se il libero svolgimento dell’attività economica possa determinare in favore dei soggetti di cui al comma 1 un’agevolazione a carattere occasionale e sia comunque inidonea tale da legittimare l’applicazione delle misure di prevenzione patrimoniali; deve, altresì, verificare se sussiste la concreta possibilità che l’impresa, in forza delle specifiche misure e prescrizioni applicate con il provvedimento che dispone il controllo giudiziario, possa riallinearsi con il contesto economico sano, affrancandosi dal condizionamento delle organizzazioni mafiose. Come chiarito dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, l’ambito di apprezzamento del giudice delle misure di prevenzione ricomprende necessariamente la concreta possibilità dell’azienda di compiere fruttuosamente il cammino verso il riallineamento con il contesto economico sano, anche attraverso i controlli e le sollecitazioni che il giudice può rivolgere nel guidare l’impresa soggetta ad infiltrazioni mafiose tramite l’amministratore giudiziario. Con la sentenza “Ricchiuto”, le SS.UU. della Corte di Cassazione hanno affermato che il tribunale deve sempre accertare i presupposti della misura di prevenzione necessariamente comprensivi della occasionalità della agevolazione dei soggetti pericolosi, come si desume dal rilievo che l’accertamento della insussistenza di tale presupposto ed eventualmente di una situazione più compromessa possono comportare il rigetto della domanda e, magari, l’accoglimento di quella relativa alla più gravosa misura dell’amministrazione giudiziaria. Il giudice della prevenzione è titolare di un potere di controllo autonomo rispetto a quello del giudice amministrativo. Il procedimento penale non è funzionale a confermare o revisionare la misura interdittiva antimafia, ma è diretto a verificare la possibilità di sottoporre l’impresa ad una gestione con controllo pubblico non invasivo, sufficiente solo nei casi in cui l’infiltrazione mafiosa sia occasionale e non stabile e si configuri come emendabile, ovvero lasci prevedere la possibilità che l’azienda possa reinserirsi nel circuito economico sano. Tale interpretazione trova conforto nell’art.34 bis, comma 1 che prevede l’accertamento della occasionalità dell’infiltrazione mafiosa ogni volta che sia richiesta l’ammissione al controllo giudiziario, a prescindere da quale sia la parte istante.

Il giudice amministrativo si pronuncia sulla interdittiva antimafia, quale provvedimento amministrativo attraverso il quale viene fatto conoscere alla pubblica amministrazione l’esistenza o meno di impedimenti e situazioni indici di criminalità organizzata a carico dei soggetti che si pongono con essa. Per emanare l’interdittiva è sufficiente il tentativo di infiltrazione avente lo scopo di condizionare le scelte imprenditoriali, anche se tale fine non si è concretamente realizzato. Mentre nel processo penale vigono i più rigidi criteri della prova oltre ogni ragionevole dubbio, per l’emissione dell’interdittiva trova applicazione il principio del più probabile che non. Ne deriva che il pericolo di un’infiltrazione mafiosa può essere accertato anche soltanto sulla base di una prova che lo renda probabile, senza che sia necessario raggiungere il massimo grado della certezza dei suoi presupposti. Pertanto, i procedimenti amministrativo e penale sulla infiltrazione mafiosa seguono indici di giudizio differenti che li rendono autonomi e separati. I giudici amministrativo e penale devono bilanciare l’interesse generale della collettività a mantenere l’ordine pubblico e quello particolare del singolo individuo destinatario dell’interdittiva alla prosecuzione dei suoi affari aziendali. È pacifico che, al fine di contrastare il fenomeno mafioso, è preminente tutelare l’interesse generale apponendo delle limitazioni giustificate al diritto della libertà economica del privato. Lo scopo, pertanto, dei procedimenti amministrativo e penale è il medesimo, ma i giudizi derivanti possono prendere strade opposte posto che le valutazioni concrete effettuate dai giudici poggiano su decisioni differenti. Nulla quaestio se si considera che ai fini del procedimento penale misure di prevenzione l’impugnazione dell’interdittiva nel termine di 60 giorni dalla sua approvazione, come da interpretazione letterale del dettato normativo, è posta a condizione di procedibilità a nulla rilevando l’eventuale contrasto di pronunce che traggono ragion d’essere dal medesimo provvedimento, ma poggiano l’una sulla sua legittimità, l’altra su un’eventuale applicazione del controllo giudiziario. Se si considera, come da giurisprudenza consolidata, che il giudice penale sentito il procuratore distrettuale verifica autonomamente l’occasionalità dell’infiltrazione mafiosa nell’azienda e gli altri presupposti per l’applicazione della misura, potrebbe essere irrilevante un’eventuale pronuncia di annullamento dell’interdittiva in sede amministrativa.

5. La sentenza Ricchiuto della Corte di Cassazione, Sezioni Unite n. 46898 del 2019 in materia di appellabilità o ricorribilità per Cassazione del provvedimento del giudice penale

La Corte di Cassazione è stata chiamata a pronunciarsi anche in merito all’art.34 bis comma 6 sulla appellabilità o ricorribilità per Cassazione del provvedimento che rigetta l’istanza della parte privata di applicazione del controllo giudiziario. Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno richiamato la giurisprudenza di legittimità che aveva qualificato come non presidiata da mezzi di impugnazione l’amministrazione giudiziaria, valorizzando il criterio ostativo della tassatività di tali mezzi per far risaltare che la sola norma del codice antimafia dedicata alle impugnazioni, cioè l’art.27 del D.lgs. 159/2011, le disciplinava con riferimento ad una serie di istituti tra i quali non figurava quello dell’amministrazione giudiziaria. Un primo orientamento della Giurisprudenza di legittimità sostiene l’impugnabilità del rigetto dell’istanza della parte privata di applicazione del controllo giudiziario soltanto con ricorso per Cassazione ex art.127, comma 7 c.p.p., norma che contiene la previsione della ricorribilità per Cassazione del provvedimento emesso in Camera di Consiglio. Traendo le mosse dal divieto di analogia delle leggi penali e muovendo dalla tassatività dei mezzi di impugnazione si sosteneva l’inappellabilità del provvedimento di rigetto del controllo giudiziario. Con sentenza additiva, la Corte costituzionale aveva introdotto il doppio grado di giudizio per l’amministrazione giudiziaria dichiarando che l’inoppugnabilità del provvedimento e il divieto di applicazione analogica dei mezzi di impugnazione avrebbero provocato una disparità di trattamento relativamente alla confisca, per cui era previsto il doppo grado di giudizio, e all’amministrazione giudiziaria. Vista la lacuna normativa di cui all’art.34 del codice antimafia in materia di impugnazioni, la Corte di Cassazione ha mutato orientamento interpretando in maniera conforme alla pronuncia costituzionale dei Giudici delle Leggi e disponendo per l’amministrazione giudiziaria il doppio grado di giudizio. Tale interpretazione è stata poi recepita dal legislatore con L.153/2014 che ha integrato il comma 7 dell’art.34 ed infine anche dalla L.161/2017 che ha interamente riscritto l’art.34, inserendo nell’ultima parte del comma 6 una previsione di impugnazione col doppio grado di giudizio ivi riferita non solo alla confisca emessa a seguito della revoca dell’amministrazione giudiziaria, ma anche alla misura del controllo giudiziario adottabile nello stesso contesto.  Il legislatore non si è espresso sui mezzi di impugnazione nell’art.34 bis in materia di controllo giudiziario. Visto che l’art.34 bis è stato introdotto dal legislatore del 2017 che ha anche riscritto l’art.34 prevedendo i mezzi di impugnazione, si potrebbe considerare inoppugnabile il controllo giudiziario nulla essendo stato prescritto. In virtù del principio della parità di trattamento, essendo appellabile per espressa previsione di legge il controllo giudiziario adottato a seguito di revoca dell’amministrazione giudiziaria, appare appellabile anche il controllo giudiziario disposto ex art.34 bis. Con la sentenza Ricchiuto, n. 46898 del 19/11/2019, le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno stabilito l’applicabilità ai sensi degli artt.10, 27 e 34, comma 6 del D.lgs. 159/2011 dell’impugnabilità del rigetto dell’istanza di applicazione del controllo giudiziario con ricorso presso la Corte d’Appello anche per il merito.

6. Conclusioni

In conclusione, la ratio legis che giustifica l’applicazione del controllo giudiziario risiede in un’effettiva e concreta possibilità di bonificare l’azienda e assicurare quindi un risanamento dell’impresa in ambito economico – finanziario svincolata dall’assoggettamento e dall’infiltrazione mafiosa. Se si considera però che la nomina dell’amministratore giudiziario è prevista limitatamente ad un’attività di mero controllo sulla gestione dell’impresa da parte di chi ne è titolare o ne utilizza i beni o ne è amministratore, si potrebbe valutare come non idonea al recupero dell’azienda la misura dolce del controllo giudiziario e si renderebbe, di converso, necessaria l’applicazione della più grave misura dell’amministrazione giudiziaria posto che – in tal caso – i poteri dell’amministratore giudiziario sono estesi al compimento di atti di gestione di impresa.

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