Brevi note sulla nuova disciplina della vigilanza privata

Brevi note sulla nuova disciplina della vigilanza privata

Montaruli Vito

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1. QUADRO NORMATIVO.
 
La vigilanza privata è un settore nel quale si intersecano e si influenzano le concorrenti istanze di garanzia della concorrenza e di tutela della sicurezza pubblica, di cui si fanno, rispettivamente, promotori l’ordinamento comunitario e quello interno.
Di questa peculiarità del settore è ben consapevole il massimo organo di giustizia amministrativa, allorquando osserva che “nella materia in oggetto confluiscono due diversi piani o livelli sia di normazione sia di configurazione delle potestà e dei diritti incisi e conformati da quelle: il livello dell’esercizio del diritto al lavoro e all’intrapresa economica, per il quale operano contestualmente entrambe gli ordinamenti (il nazionale e il comunitario) e quello del controllo per finalità di sicurezza, riservato alla normazione statuale ed ad una sua corretta interpretazione “[1].
Si premette, ancora, che la descritta intersezione di livelli normativi non è del tutto esente da potenziali conflitti, che potrebbero mettere in discussione l’ordinata applicazione della disciplina di settore scaturita dal concorrente apporto dei due ordinamenti, come si avrà modo di precisare nel prosieguo di questo lavoro.
I testi base che regolamentano la vigilanza privata sono, tuttora, il R.D. 18.6.1931, nr. 773, Testo unico delle leggi di Pubblica Sicurezza, artt. 133-141, e il R.D. 6 maggio 1940, n. 635, Regolamento di esecuzione, che sottoponevano tale attività, fino a poco tempo addietro, ad un rigido sistema autorizzatorio incentrato sulle licenze per gli istituti di vigilanza ex art. 134 e  per le guardie particolari giurate ex art. 138 del Testo unico, entrambe di competenza prefettizia e con efficacia limitata alla provincia nella quale era incardinata l’Autorità che rilasciava il titolo.
Il complesso normativo appena citato era conforme all’ispirazione originaria  del Testo unico delle leggi di P.S., mirante a subordinare la gran parte delle attività economiche al controllo del potere esecutivo, nella tipica ottica politica a quel tempo dominante [2] , soprattutto  in settori particolarmente delicati come il commercio delle armi ovvero i corpi armati, ritenuti una potenziale minaccia per l’ordine e la sicurezza pubblica.
Con l’evoluzione del quadro sociale e politico, tuttavia,  accanto a tali aspetti di natura prevalentemente pubblicistica, è stato necessario dare maggiore considerazione ai profili civilistici del settore, destinatario di una grande massa di risorse economiche, provenienti da enti pubblici e da privati obbligati o desiderosi di incrementare con mezzi propri l’offerta di sicurezza degli apparati di polizia pubblici.
 A ciò si deve il dibattito giurisprudenziale sulle cosiddette “tariffe di legalità” e sulla limitata efficacia territoriale delle autorizzazioni ex art. 134 T.U.L.P.S., nonchè  su altri aspetti della normativa in esame, poi sfociato nella sentenza della Corte di giustizia delle Comunità europee del 13 dicembre 2007, resa nella causa C-465/05, che ha rilevato difformità dall’ordinamento comunitario, così come rilevato dalla surriportata pronuncia della Sezione Atti normativi del Consiglio di Stato, con riferimento:
“ –                all’obbligo di prestare giuramento di fedeltà alla Repubblica italiana;
                                        alla mancata considerazione degli obblighi già assolti in altro Stato membro per i soggetti che intendano esercitare l’attività anche in Italia;
                                        alla validità territoriale limitata e alla subordinazione di un nuovo assenso al numero e all’importanza degli istituti già operanti nel medesimo contesto di riferimento;
                                        alla necessità di una sede operativa in ogni provincia;
                                        all’individuale autorizzazione di quanti intendano esercitare attività di vigilanza in Italia senza tener conto degli accertamenti e controlli dello Stato di stabilimento;
                                        all’obbligo di utilizzare un limite massimo o minimo di personale;
                                        all’obbligo di versamento di una cauzione presso la Cassa depositi e prestiti;
                                        alla fissazione di prezzi e di una loro limitata oscillazione affidata alla decretazione del Prefetto.”
Successivamente l’ordinamento italiano si è adattato all’ordinamento comunitario, sia con il decreto legge 8 aprile 2008, n. 59, convertito in l. 6 giugno 2008, nr. 101, sia con il regolamento di esecuzione di cui al D.P.R. 4 agosto 2008, nr. 153, oggetto di recente pubblicazione nella G.U. nr. 243 del 6.10.2008.
E’ bene precisare che il presente contributo non mira ad un esame complessivo di tali articolati normativi, bensì ad un’analisi di alcuni loro aspetti particolarmente significativi sotto il profilo del rapporto tra sicurezza pubblica e vigilanza privata.
 
 
2. LA COSIDDETTA “SICUREZZA COMPLEMENTARE”.
 
Uno dei punti di maggior rilievo della riforma è la formalizzazione della categoria della “sicurezza complementare”,  la cui nozione è ricavabile dall’art. 256 bis del Regolamento T.U.L.P.S., così come modificato dal D.P.R. 153/2008.
            La disposizione in esame, innanzitutto, delimita  il settore della vigilanza privata in genere,  sia in positivo, inquadrandovi “tutte le attività di vigilanza e custodia di beni mobili o immobili per la legittima autotutela dei diritti patrimoniali ad essa inerenti”, sia in negativo, escludendo quelle attività che “ implichino l’esercizio di pubbliche funzioni o lo svolgimento di attività che disposizioni di legge o di regolamento riservano agli organi di polizia”.
Viene così rescisso ogni possibile legame tra la figura dell’addetto alla vigilanza privata e la qualità di pubblico ufficiale, poiché, ai sensi dell’art. 357 c.p., “sono pubblici ufficiali coloro i quali esercitano una pubblica funzione legislativa, giudiziaria o amministrativa”.
 E’abbastanza ovvia la distinzione rispetto alla funzione legislativa e giudiziaria; assume invece rilievo la differenziazione della vigilanza privata rispetto alla funzione amministrativa, disciplinata, sempre secondo l’art. 357 c.p., “da norme di diritto pubblico e da atti autoritativi “ e, soprattutto, “caratterizzata dalla formazione e dalla manifestazione della volontà della pubblica amministrazione o dal suo svolgersi per mezzo di poteri autoritativi o certificativi”.
Il che dovrebbe dissipare ogni possibile interferenza della sicurezza privata rispetto a quella pubblica, essendo la prima al più servente rispetto alla seconda.
Questa impostazione sembra essere in linea con le previsioni del d.l. 8.4.2008, n. 59, convertito in l. 6.6.2008, n. 101, il cui art. 4, c. 3, nel riformulare l’art. 138 del T.U.L.P.S., vi inserisce una disposizione in forza della quale :”Salvo quanto diversamente previsto, le guardie particolari giurate nell’esercizio delle funzioni di custodia e vigilanza dei beni mobili ed immobili cui sono destinate rivestono la qualità di incaricati di un pubblico servizio”.
Si rammenta che, ai sensi dell’art. 358 c.p., “Per pubblico servizio deve intendersi un’attività disciplinata nelle stesse forme della pubblica funzione, ma caratterizzata dalla mancanza dei poteri pubblici di questa ultima, e con esclusione dello svolgimento di semplici mansioni di ordine della prestazione di opera meramente materiale”.
Incidentalmente si fa rilevare che l’assenza di poteri certificativi, derivante dalla mancanza della qualità di pubblico ufficiale nella guardia particolare giurata, sembra confliggere con la disposizione di cui all’art. 255 Reg. T.U.L.P.S., non modificato dai recenti interventi normativi, secondo il quale i verbali  redatti dalle guardie particolari giurate addette alla custodia dei beni, con riferimento a tale servizio, “fanno fede in giudizio fino a prova contrario” (cfr. anche artt. 2699-2700 c.c.).
Si rileva, ancora, da quanto previsto dall’art. 256 bis, comma I, che i confini della vigilanza privata possono essere ulteriormente delimitati sia a mezzo di normazione primaria che secondaria.
L’art. 256 bis, comma 2, definisce casisticamente la cosiddetta “sicurezza complementare”, in cui sono state fatte rientrare la vigilanza nelle grandi infrastrutture del trasporto, come integrazione della forza pubblica, nonché attività in materia di armi ed esplosivi, di trasporto e maneggio di contante, vigilanza armata mobile, sorveglianza di infrastrutture strategiche per l’economia nazionale e per la salvaguardia dell’ambiente.
Ai sensi dell’art. 256 bis, comma 3, “Speciali esigenze di sicurezza”, altresì, possono imporre servizi a mezzo di guardie particolari giurate presso infrastrutture industriali o commerciali, installazioni militari, tribunali ed altri edifici pubblici; dal tenore della disposizione, che non prevede, tra l’altro,  alcuna forma di intervento della forza pubblica, al contrario di quanto contemplato dallo stesso art. 256 bis, comma 2, per altre fattispecie, sembra potersi ragionevolmente dedurre che il personale delle Forze dell’Ordine deve essere disimpegnato dall’impropria attività di vigilanza finora svolta presso gli edifici pubblici sopra indicati, per essere impiegata in attività più confacenti alla propria missione istituzionale.
L’erodibilità dei confini della vigilanza privata è, inoltre, confermata dalla circostanza che l’affidamento dei servizi di sicurezza complementare alle guardie particolari giurate non avviene qualora “la legge disponga diversamente o vi provveda la forza pubblica”, così come previsto dall’art. 256 bis, c. 2; mentre la prima deroga  fa riferimento agli atti normativi citati dal comma I, nella seconda fattispecie dobbiamo ritenere che sia stato fatto un richiamo ai vari provvedimenti di competenza delle Autorità di P.S. e, in particolare, all’ordinanza del Questore ex art. 37 d.P.R. 782/1985. 
 
 
3. LA NUOVA CONFORMAZIONE DELLA LICENZA EX ART. 134 T.U.L.P.S. E DELLE RELATIVE VERIFICHE AMMINISTRATIVE.
 
Utili indicazioni in merito al ruolo della sicurezza complementare nell’ordinamento italiano e ai suoi rapporti con l’Autorità di Pubblica sicurezza si traggono dal citato parere del Consiglio di Stato nr. 1247/2008 che, in difformità dall’impostazione dell’Amministrazione, orientata ad inquadrare il provvedimento ex art. 134 T.U.L.P.S. nella categoria delle autorizzazioni, ritiene che tale atto di assenso possa essere più utilmente accostato alla nozione di concessione, sia pure con forti tratti di atipicità.
Ciò sia in quanto, secondo l’autorevole Collegio consultivo,  viene a mancare “ogni corrispondenza tra esercizio dell’attività e compatibilità con un controllo amministrativo sulle leggi di mercato”, non essendo più possibile denegare la licenza in ragione del numero e del dimensionamento degli istituti operanti in una provincia; sia perché i servizi in questione “erano originariamente riservati alla forza pubblica e sono stati progressivamente affidati o consentiti agli istituti di vigilanza, in virtù di specifiche disposizioni normative..”, determinando un fenomeno riconducibile al più ampio concetto della sussidiarietà, che “implica con evidenza una situazione ad effetti traslativi o derivativi che dir si voglia rispetto alle attribuzioni statuali”.
D’altro canto, a salvaguardia della specificità e della complessità dell’atto in questione, si osserva che non può sussistere alcuna preclusione in danno di altri soggetti dall’esercizio dell’attività in questione, come invece dovrebbe avvenire nel caso di vera e propria concessione, per cui si ritiene più tranquillizzante l’ “antica”, ma forse anche meno definita, nozione di “licenza”.
A tal proposito si fa rilevare che natura del concetto di “licenza” è estremamente controversa, perché secondo alcuni “le licenze andrebbero distinte dalle autorizzazioni in quanto per l’esplicazione di certe attività la legge richiede una valutazione discrezionale, da parte dell’autorità amministrativa, limitata alla loro convenienza, piuttosto che alla loro corrispondenza a parametri strettamente giuridici. Secondo altri, invece, le licenze rientrebbero appieno negli atti autorizzatori per il fatto che in essi la discrezionalità può investire la legittimità, il merito, o entrambi gli aspetti” [3].
In ogni caso, pertanto, la categoria delle licenze dovrebbe ricomprendere provvedimenti contraddistinti da elevata discrezionalità, il che, a ben vedere, sembra contraddire alla nuova conformazione del titolo autorizzativo in questione, costruito dalla normativa vigente come atto con forti profili di vincolatività.
Le argomentazioni della Sezione Atti normativi, comunque, lungi dal costituire un mero esercizio formale, hanno il merito di ribadire che lo Stato è il depositario originario di tutte le potestà in materia di ordine e sicurezza pubblica e che la sicurezza complementare ne costituisce una mera derivazione, su cui le Autorità di pubblica sicurezza esercitano un “penetrante sindacato …non solo al momento dell’atto di assenso ma anche nel corso dell’intera durata della licenza”, sotto il profilo dell’idoneità tecnica dei vari soggetti richiedenti, così come evidenziato dal Consiglio di Stato.
A questo principio si ispira tutto il sistema delle verifiche di competenza dell’Autorità prefettizia, pregiudiziali rispetto al rilascio della licenza in questione, che deve essere preceduta da un’istanza, formulata ai sensi dell’art. 257 del Regolamento, contenente tutta una serie di dettagliate indicazioni sulla futura attività nonché sullo stesso richiedente, ivi compresa la struttura societaria.
Alla domanda devono essere allegate sia il progetto organizzativo, con annessa documentazione comprovante anche “il possesso delle capacità tecniche occorrenti, proprie e delle persone preposte alle unità operative dell’istituto”, nonché il progetto di regolamento tecnico dei servizi, da cui dovrà risultare l’adeguatezza, tra l’altro, “alle locali condizioni della sicurezza pubblica”.
Ai sensi dell’art. 257 del Regolamento, c. 4, nuova formulazione, “le caratteristiche minime cui deve conformarsi il progetto organizzativo ed i requisiti minimi di qualità degli istituti e dei servizi di cui all’art. 134 della legge, nonché i requisiti professionali e di capacità tecnica richiesti per la direzione dell’istituto e per lo svolgimento degli incarichi organizzativi” sono fissati con decreto del Ministro dell’Interno, sentiti l’Ente nazionale di unificazione e la Commissione di cui all’articolo 260-quater.
Correlativamente l’art. 136 T.U.L.P.S., rimasto in vigore, vincola l’Amministrazione al rigetto dell’istanza presentata da “chi non dimostra di possedere capacità tecnica ai servizi che intende esercitare”.   
Il controllo svolto dalle Autorità statali sembra, allora, assumere una connotazione più consona alla loro funzione istituzionale, perché non ha più come obiettivo primario quello di evitare la saturazione del mercato mediante un limitato rilascio di licenze, stante l’abrogazione del comma II dell’art. 136, bensì quello di garantire che gli istituti di vigilanza siano in possesso di adeguati requisiti tecnici, alla luce delle condizioni dell’ordine pubblico.
Il livello politico e quello politico-amministrativo, quindi, fissano le regole che disciplinano il settore della vigilanza privata e ne garantiscono l’osservanza, mentre la selezione degli operatori viene effettuata dal mercato in base alla loro competitività.
Sembra di intravedere il classico schema che ha accompagnato il pieno avvento della concorrenza sulla scena economica italiana negli ultimi venti anni, con la contestuale nascita delle Autorità indipendenti, aventi funzioni regolatorie e di vigilanza.
Tuttavia, pur nella consapevolezza della necessaria applicazione delle regole concorrenziali, in conformità all’ordinamento comunitario, non si può mancare di evidenziare la necessità di un loro bilanciamento con le primarie istanze di tutela della sicurezza pubblica.
Il che comporta un forte rigore nell’esercizio della regolazione e della vigilanza sul settore della sicurezza complementare, proprio perché la sicurezza è, prima di tutto, “pubblica”, in quanto patrimonio e diritto inalienabile di tutti i cittadini, senza distinzione di censo o di altro genere, in ossequio agli insegnamenti e alle prescrizioni dell’art. 3 della Costituzione, il cui esercizio deve essere in prima battuta riservato ad organismi amministrativi operanti secondo il criterio dell’ imparzialità.
Per tali motivi, inoltre, un sistema della sicurezza con prevalenza della componente privatistica non sarebbe condivisibile dal punto di vista dei principi costituzionali e, anzi, potrebbe determinare qualche rischio per la tenuta del sistema democratico, anche in considerazione della circostanza che, molto probabilmente, in un ambiente puramente concorrenziale sopravviveranno pochi grandi gruppi, dotati di un rilevante potere economico ma anche di grande disponibilità di risorse umane munite di strumenti di coazione.
Trattasi di un nuovo elemento di riflessione , che si aggiunge a quello della mera dimensione numerica della vigilanza privata e del suo rapporto con l’organico delle forze dell’ordine in provincia, preso in considerazione dalla Commissione Affari Costituzionali della Camera dei deputati nella XIV legislatura in ordine al progetto di riforma del settore e dal Consiglio di Stato nel parere 2937/05 [4].
E’ evidente, quindi, che in tema della sicurezza privata, accanto all’opera di vigilanza svolta dagli organi appartenenti all’Amministrazione dell’Interno sul sistema della vigilanza privata, assumerà un ruolo di primo piano l’attività dei competenza dell’Autorità Garante della concorrenza e del mercato, cui spetterà il compito di evitare fenomeni di concentrazione e le relative conseguenze, che, per quanto si è visto, non sono di carattere non esclusivamente economico.
Si osserva, incidentalmente, che l’effettività del monitoraggio in questione sarebbe meglio garantita da una banca dati, analoga a quella prevista dall’art. 252 bis del Regolamento T.U.L.P.S. per le guardie particolari giurate, che registri tutti gli istituti di vigilanza operanti sul territorio nazionale e, soprattutto, i “rapporti di controllo attivi o passivi e delle eventuali partecipazioni in altri istituti”, risultanti dall’istanza di licenza ai sensi dell’art. 257 del Regolamento.
Si sottolinea, inoltre, che  all’Autorità cui spetta rilasciare la licenza de quo compete un giudizio di adeguatezza sul progetto di regolamento tecnico dei servizi anche alla luce delle “locali condizioni della sicurezza pubblica”, ai sensi dell’art. 257 c. 3, e che, pertanto, nel caso di istituti di vigilanza che aspirino a operare su scala multiprovinciale  dovrebbe essere garantita qualche forma di coordinamento a livello nazionale che agevoli la valutazione istruttoria.
 Tale esigenza deriva dalla circostanza che il Consiglio di Stato, nel più volte citato parere nr. 1247/2008, non ha condiviso la scelta dell’Amministrazione di richiedere il parere dei prefetti delle altre province in cui l’istituto tende ad operare, pertanto non introdotto nel testo definitivo del D.P.R. 153/2008, esclusivamente sulla base di considerazioni riguardanti il venir meno delle finalità di programmazione della licenza e dell’inserimento in ciascuna area territoriale dell’istituto di vigilanza; ma se l’adeguatezza tecnica riguarda anche aspetti attinenti la sicurezza pubblica locale, così come previsto dalla disciplina appena introdotta, pur prendendo atto che non si è inteso coinvolgere tutte le Autorità di p.s. interessate, bisognerà necessariamente individuare un referente unico a livello nazionale che contribuisca a fornire gli elementi informativi indispensabili per esprimere il giudizio di adeguatezza in questione.
Diverse soluzioni, con ogni probabilità, presenterebbero gravi problematiche sia sotto il profilo del rispetto dei principi base dell’istruttoria amministrativa che sotto il profilo del rispetto dell’ordinamento su base provinciale delle Autorità di P.S. e degli ambiti delle loro responsabilità; né avrebbe efficacia risolutiva, sotto questo aspetto, la standardizzazione dei requisiti tecnici ex art. 257, c. 4 del Regolamento, poiché è difficile ritenere che valutazioni riguardanti la sicurezza pubblica possano essere racchiuse in predefinite formule numeriche,  applicabili da Autorità di P.S. non aventi competenza sul territorio in cui dovrebbe operare l’istituto di vigilanza richiedente.
                        L’importanza di adeguate regole e di un’efficace vigilanza sul settore in esame è ulteriormente corroborata dalle attuali vicende economiche, che segnalano alla nostra attenzione, se mai ce ne fosse bisogno, che il mercato non è autosufficiente e che i soggetti pubblici sono chiamati a svolgere pienamente e autorevolmente le funzioni di controllo loro affidate  nell’esclusivo interesse della cittadinanza, senza alcuna possibilità di abdicarvi, tanto più nella delicata materia della sicurezza dei cittadini.
           
Dott. Vito Montaruli


[1] Consiglio di Stato, Sezione Consultiva per gli Atti Normativi, nr. 1247/2008.
[2] CHIAPPETTI, voce “Polizia (Diritto pubblico)”, Enciclopedia del diritto, pagg. 150-151;
[3] GALLI, Corso di diritto amministrativo, Milano,1994, pag. 536;
[4] Circolare nr. 557 /PAS/2731/10089.D (1), del 29.2.2008, pubblicata sul sito www.poliziadistato.it.
 

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