Balneari: l’Adunanza Plenaria non può estromettere gli interventori

In un caso afferente una concessione balnearia demaniale marittima, le Sezioni Unite (Corte di Cassazione, Sezioni Unite Civili, Sentenza 23 novembre 2023, n. 32559) hanno chiarito che l’interventore adesivo non riveste un’autonoma legittimazione a impugnare in via principale nell’ipotesi ove la parte adiuvata non abbia esercitato il proprio diritto di proporre impugnazione ovvero abbia fatto acquiescenza alla decisione a essa sfavorevole, salvo che non vanti un proprio interesse direttamente riferibile alla sua posizione, come nell’ipotesi in cui sia stata negata la legittimazione all’intervento ovvero sia stata emessa verso esso la condanna alle spese giudiziali.
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1. La scadenza della concessione demaniale balneare

Il titolare di una concessione demaniale marittima che gestisce uno stabilimento balneare, in vista della scadenza del titolo concessorio, proponeva istanza per conseguire la proroga della concessione, ai sensi della L. n. 145/2018, art. 1, c. 682. Il Comune aveva deliberato di respingerla e di rivolgergli formale interpello al fine di conoscere se egli intendesse avvalersi della facoltà di prosecuzione dell’attività, del d.l. n. 34/2020, ex art. 182, convertito con L. n. 77/2020, con contestuale pagamento del canone per l’anno 2021 o, in via alternativa, non avvalersi di tale facoltà e accettare una proroga tecnica della concessione per la durata di tre anni. Il suo ricorso é stato accolto dal Tribunale amministrativo regionale per la Puglia. A seguito dell’impugnazione della sentenza da parte del Comune, il Presidente del Consiglio di Stato ha deferito all’Adunanza Plenaria, ex art. 99, c. 2, cod. proc. amm., la soluzione di tre complesse questioni di diritto rilevanti per la decisione.

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2. L’estromissione da parte del Consiglio di Stato

L’Adunanza ha estromesso dal giudizio tutti gli interventori, avendo dichiarato inammissibili i loro interventi spiegati sia nel giudizio di primo grado sia nella fase dinanzi a sé, e aveva così risposto ai quesiti posti:
“1. Le norme legislative nazionali che hanno disposto (e che in futuro dovessero ancora disporre) la proroga automatica delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative – compresa la moratoria introdotta in correlazione con l’emergenza epidemiologica da Covid-19 dal Decreto Legge n. 34 del 2020, articolo 182, comma 2, convertito in L. n. 77 del 2020 – sono in contrasto con il diritto Eurounitario, segnatamente con l’articolo 49 TFUE e con l’articolo 12 della direttiva 2006/123/CE (cd. Bolkestein). Tali norme, pertanto, non devono essere applicate né dai giudici né dalla pubblica amministrazione. Ancorché siano intervenuti atti di proroga rilasciati dalla P.A. (e anche nei casi in cui tali atti siano stati rilasciati in seguito a un giudicato favorevole o abbiamo comunque formato oggetto di un giudicato favorevole) deve escludersi la sussistenza di un diritto alla prosecuzione del rapporto in capo agli attuali concessionari. Non vengono al riguardo in rilievo i poteri di autotutela decisoria della P.A. in quanto l’effetto di cui si discute e’ direttamente disposto dalla legge, che ha nella sostanza legificato i provvedimenti di concessione prorogandone i termini di durata. La non applicazione della legge implica, quindi, che gli effetti da essa prodotti sulle concessioni già rilasciate debbano parimenti ritenersi tamquam non esset, senza che rilevi la presenza o meno di un atto dichiarativo dell’effetto legale di proroga adottato dalla P.A. o l’esistenza di un giudicato. Venendo in rilievo un rapporto di durata, infatti, anche il giudicato è comunque esposto all’incidenza delle sopravvenienze e non attribuisce un diritto alla continuazione del rapporto. Per evitare il significativo impatto socio-economico che deriverebbe da una decadenza immediata e generalizzata di tutte le concessioni in essere, di tener conto dei tempi tecnici perché le amministrazioni predispongano le procedura di gara richieste e, altresì, nell’auspicio che il legislatore intervenga a riordinare la materia in conformità ai principi di derivazione Europea, le concessioni demaniali per finalità turistico-ricreative già in essere continuano ad essere efficaci sino al (OMISSIS), fermo restando che, oltre tale data, anche in assenza di una disciplina legislativa, esse cesseranno di produrre effetti, nonostante qualsiasi eventuale ulteriore proroga legislativa che dovesse nel frattempo intervenire, la quale andrebbe considerata senza effetto perché in contrasto con le norme dell’ordinamento dell’U.E”.

3. Il diniego di giurisdizione

Per le Sezioni Unite si è trattato di un diniego o rifiuto della tutela giurisdizionale sulla base di valutazioni che, negando in astratto la legittimazione degli enti ricorrenti a intervenire nel processo, conducono a negare anche la giustiziabilità degli interessi collettivi (legittimi) da essi rappresentati, relegandoli in sostanza al rango di interessi di fatto. La sentenza impugnata, di conseguenza, è stata reputata affetta dal vizio di eccesso di potere denunciato sotto il profilo dell’arretramento della giurisdizione rispetto ad una materia devoluta alla cognizione giurisdizionale del giudice amministrativo. Per l’effetto, la Corte ha cassato la sentenza impugnata e rinvia al Consiglio di Stato.

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