Applicazione del decreto Brunetta – norme di immediata applicazione e norme ad applicazione differita – circolare del dipartimento della funzione pubblica n. 7/2010 – effetti della manovra finanziaria

Applicazione del decreto Brunetta – norme di immediata applicazione e norme ad applicazione differita – circolare del dipartimento della funzione pubblica n. 7/2010 – effetti della manovra finanziaria

Rapicavoli Carlo

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1. Premessa
2. Norme di immediata applicazione
3. Adeguamento dei contratti  integrativi  vigenti:  le disposizioni relative alla ripartizione delle materie  tra contratto e legge e quelle del Titolo III del d.lgs. n. 150 del 2009.
4. Disposizioni  la cui  applicazione decorre a  partire dalla stipulazione contratti collettivi relativi  al  periodo contrattuale 2013-2015
5. Pubblicazione e comunicazione e connesse sanzioni in caso di inadempimento

 

1. Premessa

    La Circolare del Dipartimento della Funzione Pubblica 13 maggio 2010 n. 7, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 15 luglio 2010, “Contrattazione  integrativa.  Indirizzi   applicativi   del   decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150”, indica i tempi di applicazione del Decreto Brunetta in materia di contrattazione integrativa e di premialità.

    La Circolare non può peraltro non essere letta con le previsioni del D. L. 78/2010 in fase di conversione in legge, il cui testo, dopo la fiducia votata al Senato sul maxiemendamento, sembra potersi considerare come definitivo.

     

    2. Norme di immediata applicazione

      Secondo la Circolare sono di immediata applicazione:

      a) Relazioni tecnico-finanziaria ed illustrativa.

      I contratti integrativi, ai sensi  dell’articolo 40, comma  3-sexies,  d.lgs.  n. 165  del  2001, devono essere corredati dalle  relazioni tecnico-finanziaria ed illustrativa, redatte sulla base  di  appositi schemi predisposti dal Ministero dell’economia e finanze d’intesa con il Dipartimento della funzione pubblica e certificate dai  competenti organi di controllo.

      Nelle more della pubblicazione nei siti istituzionali degli “appositi schemi”, le amministrazioni sono tenute ad utilizzare  gli  schemi già in uso, accompagnando, in ogni caso, la  relazione  tecnica  con una relazione illustrativa che evidenzi il significato,  la  ratio  e gli effetti attesi da ogni norma anche e soprattutto con  riferimento alla natura premiale e selettiva cui è connessa  l’erogazione  delle risorse, la ricaduta  sui  livelli  di  produttività  individuale  e collettiva, la garanzia del servizio pubblico, l’interesse  specifico della collettività.

      La relazione illustrativa,  infatti,  secondo  la  legge  deve  fra l’altro evidenziare  gli  effetti  attesi  dalla  sottoscrizione  del contratto integrativo in materia di produttività ed  efficienza  dei servizi erogati, anche in  relazione  alle  richieste  dei  cittadini (articolo 40-bis, comma 4, nuovo testo).

      La relazione illustrativa deve distintamente illustrare il rispetto dei principi di legge e di  contratto,  anche  con  riferimento  alle materie oggetto di contrattazione integrativa. 

       

      b) Il sistema dei controlli.

      Sono di immediata applicazione i controlli sui contratti integrativi previsti dall’articolo 55 del  d.lgs.  n.  150  del  2009 che  sostituisce  il  testo dell’articolo 40-bis  del  d.lgs.  n.  165  del  2001. 

      La   materia   dei   controlli   sulla contrattazione integrativa viene disciplinata con estrema ricchezza e puntualità.

      Più precisamente, il controllo avrà  ad  oggetto  la  verifica  del rispetto da parte del contratto integrativo:

      a) dei  vincoli  derivanti  dal  contratto   nazionale,   anche   con   riferimento  alle  materie   contrattabili,   che devono essere espressamente delegate dal contratto nazionale alla  contrattazione decentrata;

      b) dei vincoli derivanti da norme di legge e dello stesso  d.lgs.  n.   165 del  2001,  che  per  espressa  disposizione  legislativa  sono   definite “imperative” e, quindi, inderogabili da  tutti  i  livelli   contrattuali;

      c) delle disposizioni sul  trattamento  accessorio,  secondo  i  già   descritti criteri in relazione  alla  finalizzazione  “teleologica”  della contrattazione integrativa a merito e produttività  (con  la   necessaria selettività  delle  integrazioni  retributive  e  delle  progressioni orizzontali);

      d) della compatibilità economico-finanziaria;  

      e) dei  vincoli   di   bilancio   risultanti   dagli   strumenti   di   programmazione annuale e pluriennale di ciascuna amministrazione.

       

      c) Le sanzioni.

      Le sanzioni relative alla contrattazione  integrativa  sono  definite dall’articolo 40, comma 3- quinquies, del d.lgs.  n.  165  del  2001, come modificato dall’articolo 54 del d.lgs. n. 150 del 2009.

      Detta disposizione prevede che nei casi di violazione dei  vincoli  e dei limiti di competenza imposti  dalla  contrattazione  nazionale  o dalle norme di legge,  le  clausole sono nulle, non possono essere applicate e sono sostituite di diritto ai sensi degli articoli  1339  e  1419,  secondo  comma,  del  codice civile.

      Inoltre, il medesimo articolo, dispone che in caso di superamento dei vincoli finanziari, comunque accertato  dalle  sezioni  regionali  di controllo della Corte dei  conti,  dal  Dipartimento  della  funzione pubblica o dal Ministero dell’economia  e  delle  finanze,  è  fatto “obbligo di recupero” nella sessione negoziale  successiva  (articolo 40, comma 3-quinquies, sesto periodo).

      Si  sottolinea  che  le  suddette  disposizioni  si  applicano   alle pubbliche amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 ed a tutti i contratti  integrativi sottoscritti successivamente al 15 novembre 2009, data di entrata  in vigore del d.lgs. n. 150 del  2009,  indipendentemente  dall’anno  di riferimento finanziario del fondo di amministrazione regolato.

      Con  particolare  riferimento  agli  obblighi  di   pubblicazione   e comunicazione previsti dall’articolo 40-bis del  d.lgs.  n.  165  del 2001, nuovo testo, relativamente alla contrattazione integrativa, si  segnala  che  il mancato adempimento da parte delle pubbliche amministrazioni comporta il divieto di qualsiasi  adeguamento  delle  risorse  destinate  alla contrattazione integrativa (articolo 40-bis, comma 7, nuovo testo).

       

      3. Adeguamento dei contratti  integrativi  vigenti:  le  disposizioni relative alla ripartizione delle materie  tra  contratto  e  legge  e quelle del Titolo III del d.lgs. n. 150 del 2009.

        Ai sensi dell’art. 65, c. 1, del decreto legislativo n. 150 del 2009, le amministrazioni sono tenute all’adeguamento entro il 31 dicembre 2010 dei contratti integrativi vigenti ai principi  di ripartizione  di  competenza  della  legge  e  della   contrattazione collettiva ed alle disposizioni del Titolo III (Merito  e  premi),  a prescindere  dall’anno  di  riferimento  finanziario  del  fondo   di amministrazione regolato.

        E’ da sottolineare che il comma 2 del citato articolo 65 prevede una sanzione nel caso di mancato adeguamento entro il termine finale, che comporta la  cessazione  e  la  conseguente  non  applicabilità  dei contratti integrativi a partire dal 1° gennaio 2011.

        I termini su indicati, di cui ai commi 1 e 2 del citato art. 65, sono posticipati, rispettivamente, al 31 dicembre 2011 ed al  31  dicembre 2012,  per  le  amministrazioni  del  comparto  Regioni  ed autonomie locali nonché del Servizio sanitario nazionale.

        In merito all’applicabilità delle disposizioni dei Titoli II  e  III del d.lgs. n. 150 del 2009, per le Regioni e gli Enti locali resta la necessità di adeguamento dei propri ordinamenti ai relativi principi entro il termine del 31 dicembre 2010, in assenza del quale  verranno applicate integralmente le disposizioni previste dallo stesso decreto legislativo.

        Entro il 31 dicembre  2010  quindi,  i  contratti integrativi, per evitare la sanzione dell’inapplicabilità’  (articolo 65, comma 2, d.lgs. n. 150 del 2009), dovranno adattare  i  contenuti sulla base di  quanto  previsto  dalle  disposizioni  riguardanti  la definizione   degli   “ambiti   riservati”,   rispettivamente,   alla contrattazione collettiva ed alla legge,  e  dalle  disposizioni  del Titolo III (Merito e premi) del d.lgs. n. 150 del 2009.

        Tale inapplicabilità per Regioni, Enti Locali e  Servizio  Sanitario Nazionale si verifica, come prima evidenziato, al 31  dicembre  2012, fermo restando il termine di adeguamento fissato al 31 dicembre 2011.

        Per quanto attiene l’adeguamento previsto “alle disposizioni riguardanti  la definizione degli ambiti   riservati”   occorrerà verificare attentamente se  i  contratti  integrativi  dispongono  in materie riservate ovvero non espressamente rinviate a questo  livello contrattuale.

        Al riguardo, rileva sia il comma 3-bis che il  comma  1 dell’articolo 40 del  decreto  legislativo  n.  165  del  2001,  come novellato dall’articolo 54 del d.lgs. n. 150 del 2009.

        In particolare, le citate disposizioni stabiliscono che:

        a) la contrattazione collettiva determina i diritti  e  gli  obblighi   direttamente pertinenti al rapporto di lavoro, nonché  le  materie  relative alle relazioni sindacali;

        b) sono escluse dalla contrattazione collettiva le materie  attinenti  all’organizzazione degli uffici, quelle oggetto  di  partecipazione sindacale (ai sensi dell’articolo 9 del d.lgs.  n.  165  del  2001,  nuovo testo), quelle afferenti alle  prerogative  dirigenziali  (ai  sensi degli articoli 5, comma 2, 16 e 17  del  d.lgs.  n.  165  del 2001, nuovo testo), la materia  del  conferimento  e  della  revoca degli incarichi dirigenziali, nonché quelle di cui all’articolo 2, comma 1, lettera c), della legge 23 ottobre 1992 n. 421;

        c) la contrattazione collettiva è consentita negli esclusivi limiti previsti dalle norme di legge nelle materie relative alle  sanzioni disciplinari, alla valutazione  delle prestazioni  ai  fini della corresponsione del trattamento accessorio, della mobilità e  delle  progressioni economiche;

        d) la contrattazione collettiva integrativa si svolge sulle materie, con i vincoli e nei limiti stabiliti dai  contratti  collettivi nazionali;

        e) la contrattazione collettiva integrativa assicura adeguati livelli di efficienza e produttività dei servizi  pubblici,  incentivando l’impegno e la qualità della performance; a tal  fine  destina  al  trattamento  economico accessorio collegato alla performance individuale una quota prevalente del trattamento accessorio complessivo comunque denominato.

         

        Pertanto

        a) la contrattazione  nazionale  ed  a maggior ragione quella integrativa non potranno aver luogo sulle materie  appartenenti  alla sfera della organizzazione e  della  microorganizzazione,  su  quelle oggetto di  partecipazione  sindacale  e  su  quelle  afferenti  alle prerogative dirigenziali (articolo 40, comma 1,  d.lgs.  n.  165  del 2001);  ciò,  in   particolare,   con   riferimento   alle   materie dell’organizzazione del lavoro e della gestione delle risorse  umane, che  costituiscono  l’ambito  elettivo   tipico   delle   prerogative dirigenziali;

        b) in tali materie – esclusa la contrattazione  –  la  partecipazione sindacale   potrà    svilupparsi    esclusivamente    nelle    forme dell’informazione,  qualora   prevista   nei   contratti   collettivi nazionali.

        Queste disposizioni, non essendo previsto dalla legge un  termine  di adeguamento, operano dal 15 novembre 2009, data di entrata in  vigore del d.lgs. n. 150 del 2009.

        Nei confronti  dei  contratti  collettivi che dispongano in modo diverso  vengono  applicati  i  meccanismi  di eterointegrazione contrattuale previsti dagli articoli 1339 ed  1414, secondo comma, codice civile, ai sensi dell’articolo 2, comma  3-bis, del d.lgs. n. 165 del 2001 (come modificato dall’art. 33 del d.  lgs. n. 150 del 2009).  Per  cui,  nelle predette materie, le  forme  di  partecipazione  sindacale,  se  già previste dai contratti nazionali, “regrediscono” all’informazione.

        Relativamente a quanto previsto dal titolo III del d.lgs. n. 150  del 2009  (Merito  e  Premi),  vengono,  tra  le  altre,  in  rilievo  le disposizioni  che  attengono  all’attribuzione   delle   progressioni economiche/orizzontali, che andranno  previste  selettivamente  sulla base dei risultati  conseguiti  ed  allo  sviluppo  delle  competenze professionali  ed  esclusivamente  nei  confronti  di  una  quota  di personale  (articolo  23),  e  quelle  relative   alle   progressioni verticali, che rimangono  equiparate  al  pubblico  concorso  e  sono precluse  dalla  contrattazione  (articolo  24);  ovvero  quelle  che promuovono il merito e la  performance  organizzativa  e  individuale attraverso sistemi premianti selettivi secondo logiche meritocratiche (articolo 18).

        Tutte le amministrazioni dovranno procedere,  entro  il  31  dicembre 2010 ed in attesa della definizione dei sistemi  di  valutazione,  ad “adeguare”  i  vigenti   contratti   integrativi   ai   principi   di selettività e concorsualità enunciati dal Titolo  III  del  decreto legislativo citato.

        Ne discende, peraltro, che i  “nuovi”  contratti  integrativi,  cioè quelli stipulati successivamente alla data del 15 novembre 2009, data di entrata in vigore del  n.  d.lgs.  150  del  2009,  sono  soggetti all’applicazione  delle  nuove  regole.   I   contratti   integrativi attualmente  vigenti,  ma  stipulati  in  data  antecedente,  invece, potranno essere applicati sino  a  quando  non  intervenga  un  nuovo contratto integrativo che proceda all’adeguamento di cui all’articolo 65, comma 1, entro la data del 31 dicembre 2010, termine  ultimo  per disporre l’adattamento,  dopo  il  quale  si  determina  ex  lege  la cessazione delle vecchie regole.

         

        4.  Disposizioni  la  cui  applicazione  decorre  a   partire   dalla stipulazione contratti collettivi relativi  al  periodo  contrattuale 2013-2015.

        Altre  norme  del  d.lgs.  n.  150  del  2009  non  risultano  invece applicabili  se  non  a  partire, secondo la circolare  dalla  stipulazione  dei  contratti collettivi relativi al periodo contrattuale 2010-2012, in  quanto  ne presuppongono l’entrata in vigore, ma che alla luce del D. L. 78/2010 vanno rinviate al 2013.

        E’ questo il caso:

        a) della norma che impone di destinare alla produttività  individuale   la  quota  prevalente  della  retribuzione  accessoria,  la   quale presuppone un intervento sulla  struttura  della  retribuzione  che   può essere attuata solo  con  i  successivi  contratti  collettivi   (comma 3-bis dell’art 40 del d.lgs. n. 165 del 2001, nuovo testo);

        b) delle disposizioni relative al trattamento accessorio dei dirigenti collegato ai risultati di cui all’articolo 24 del d.lgs. n. 165 del   2001, come modificato dall’articolo 45 del d.lgs. n. 150 del 2009;

        c) del bonus  annuale  delle  eccellenze  e  del  premio  annuale  per   l’innovazione, che richiedono comunque l’intervento  del  contratto  nazionale per la determinazione dell’ammontare (articoli  21  e  22 del d.lgs. n. 150 del 2009);

        Analogamente, l’applicazione  delle  disposizioni  che  prevedono  la possibilità  di  distribuire   le   risorse   della contrattazione decentrata sulla base  della  “graduatoria  di  performance”  di  cui all’articolo 40,  comma  3-quater,  è direttamente  collegata  alla stipulazione dei nuovi contratti nazionali per il periodo  2010-2012, la quale dovrà definire le modalità di  ripartizione  delle  stesse tra i diversi livelli di merito delle amministrazioni.

        Alla luce di quanto previsto dall’art. 9, comma 17, del D. L. 78/2010, “Non si dà luogo, senza possibilità di recupero, alle procedure contrattuali e negoziali relative ai triennio 2010-2012 del personale di cui all’articolo 2, comma 2 e articolo 3 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165”, le norme di cui sopra saranno applicabili dal 2013.

         

        5.  Pubblicazione e comunicazione  e  connesse  sanzioni  in  caso  di inadempimento.

        Il  comma  4  dell’articolo  40-bis,  nuovo  testo,  prevede  che  le amministrazioni pubbliche hanno  l’obbligo  di  pubblicare,  in  modo permanente,  sul  proprio  sito  istituzionale,  con  modalità   che garantiscono   la   piena   visibilità   ed   accessibilità   delle informazioni ai cittadini:

        a) i contratti integrativi stipulati;

        b) la relazione  tecnico-finanziaria,  certificata  dagli  organi  di  controllo;

        c) la relazione illustrativa, certificata dagli organi di controllo;

        d) le informazioni trasmesse annualmente al Ministero  dell’economia,   sulla base degli schemi già approntati, ai fini dell’inoltro  alla Corte dei conti (adempimento già  previsto  dall’articolo  67  del decreto-legge n. 112 del 2008);

        e) gli esiti della valutazione, da parte dei cittadini-utenti,  sugli  effetti attesi sul funzionamento dei servizi pubblici in esito alla contrattazione integrativa.

        Per l’adempimento di cui al  punto  e) le  amministrazioni dovranno attendere la pubblicazione sul sito  istituzionale  dell’apposito modello di rilevazione previsto dalla  nuova  normativa,  che  è  in corso di predisposizione.

        Per quanto  attiene  la  pubblicazione  sui  siti  web,  si  segnala, inoltre, l’articolo 11, comma 8, del d.lgs.  n.  150  del  2009,  che dispone, nell’ambito  degli  obblighi  finalizzati  a  garantire  una maggiore trasparenza, la pubblicazione sul sito  istituzionale  delle amministrazioni, tra l’altro, dell’ammontare  complessivo  dei  premi collegati alla  performance  stanziati  e  dell’ammontare  dei  premi effettivamente distribuiti, nonché dei dati  relativi  al  grado  di differenziazione nell’utilizzo della premialità sia per i  dirigenti che per i dipendenti.

        Agli  obblighi  di  pubblicazione  del  contratto  integrativo  fanno riscontro gli ulteriori obblighi di comunicazione (anche  a  fini  di controllo oltre che di  monitoraggio),  previsti  dai  commi  3  e  5 dell’articolo 40-bis del d.lgs. n. 165 del 2001, nuovo testo.

        Si prevede che le amministrazioni trasmettano alla Corte  dei  Conti, tramite il Ministero dell’economia e  finanze  –  Dipartimento  della Ragioneria Generale dello Stato, entro il 31  maggio  di  ogni  anno, specifiche informazioni sulla contrattazione integrativa, certificate dagli organi di controllo interno.

        Infine, il comma 5 dell’articolo 40-bis sancisce  specifici  obblighi per le amministrazioni di trasmissione per via telematica all’ARAN ed al CNEL  del  contratto  integrativo  con  le  relazioni  tecnica  ed illustrativa e con l’indicazione delle  modalità  di  copertura  dei relativi oneri con riferimento agli strumenti annuali  e  pluriennali di bilancio. Il termine per l’inoltro e’ fissato in cinque giorni che decorrono dalla sottoscrizione.

        In tutti i casi di  mancato  adempimento  dei  predetti  obblighi  è prevista la sanzione generale consistente nel  divieto  di  qualsiasi adeguamento delle risorse destinate alla  contrattazione  integrativa.

        Anche in questo caso, queste disposizioni, sulla base  del  principio del tempus regit actum, si applicano a tutti i contratti  integrativi sottoscritti successivamente al 15 novembre 2009, data di entrata  in vigore del d.lgs. n. 150 del  2009,  indipendentemente  dall’anno  di riferimento finanziario del fondo di amministrazione regolato.

         

         

        dott. Carlo Rapicavoli

        Direttore Generale e Dirigente del Settore Ambiente e Pianificazione Territoriale della Provincia di Treviso

        © RIPRODUZIONE RISERVATA


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