Procura e conflitto tra poteri: la Consulta chiarisce i limiti delle indagini sui parlamentari

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1. Il conflitto sollevato dal Senato sulle acquisizioni probatorie della Procura

Il Senato della Repubblica promuoveva un conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato nei confronti della Procura della Repubblica presso il Tribunale ordinario di Milano, in relazione all’acquisizione, nell’ambito di un procedimento penale, di «contenuti di posta elettronica» scambiata da una senatrice e di «audio-registrazioni occulte», effettuate da un soggetto privato, di colloqui cui aveva partecipato una senatrice, coindagata nel citato procedimento, oltre che in relazione alla loro utilizzazione ai fini della successiva richiesta di rinvio a giudizio dispositivo dell’ordinanza di rimessione, era prospettata anche la violazione dell’art. 111 Cost..
In particolare, secondo il ricorrente, tale acquisizione, in assenza della necessaria richiesta di autorizzazione alla Camera di appartenenza, avrebbe menomato le attribuzioni a esso garantite dall’art. 68, terzo comma, della Costituzione, fermo restando che, circa l’ammissibilità del confitto, sussisterebbe la sua legittimazione attiva, spettante a ciascuna delle due Assemblee parlamentari a tutela delle rispettive prerogative e attribuzioni, così come ricorrerebbe, parimenti, la legittimazione passiva del Procuratore della Repubblica, in quanto investito dell’attribuzione, costituzionalmente garantita, riguardante l’esercizio obbligatorio dell’azione penale, tenuto conto altresì del fatto che il «”tono costituzionale” dell’attribuzione» del Senato della Repubblica lesa dal comportamento omissivo del pubblico ministero sarebbe «evidente con riferimento al sistema delle immunità parlamentari» di cui all’art. 68, terzo comma, Cost.. Per supporto ai professionisti, abbiamo pubblicato il Formulario annotato del processo penale 2026, disponibile su Shop Maggioli e su Amazon. Si consigliano anche il Codice Penale e norme complementari 2026 – Aggiornato a Legge AI e Conversione dei decreti giustizia e terra dei fuochi, acquistabile sullo Shop Maggioli e su Amazon, e il Codice di Procedura Penale e norme complementari, disponibile su Shop Maggioli e su Amazon.

2. La Consulta: Procura legittimata passiva e tutela delle prerogative parlamentari

Preso atto della delibera del Senato della Repubblica di approvazione della proposta della Giunta delle elezioni e delle immunità parlamentari di promuovere conflitto di attribuzione e che il giudice dell’udienza preliminare aveva sospeso il giudizio e fissato un’udienza interlocutoria, la Consulta notava che, nel merito, le ragioni del conflitto sarebbero «essenzialmente compendiate» nella citata deliberazione della Giunta, secondo cui, alla luce della sentenza della Consulta n. 170 del 2023, i messaggi di posta elettronica sarebbero ricompresi nella nozione giuridica di corrispondenza e, anche alla luce della sentenza n. 38 del 2019, le registrazioni effettuate «nascostamente o fraudolentemente» da soggetti privati sarebbero riconducibili alle intercettazioni di conversazioni di cui all’art. 68, terzo comma, Cost., denotandosi al contempo che, quanto all’acquisizione delle e-mail, le ragioni di fondatezza del ricorso “riposerebbero” sulla «piena assimilazione della corrispondenza telematica o elettronica alla più ampia categoria di corrispondenza» rilevante agli effetti degli artt. 15 e 68, terzo comma, Cost. e dell’art. 4 della legge 20 giugno 2003, n. 140 (Disposizioni per l’attuazione dell’articolo 68 della Costituzione nonché in materia di processi penali nei confronti delle alte cariche dello Stato) visto che la tutela accordata dalla Costituzione alla corrispondenza riguarderebbe ogni comunicazione di pensiero umano tra due o più persone determinate, attuata in modo diverso dalla conversazione in presenza, e prescinderebbe dal mezzo utilizzato, che evolve col passare del tempo e in correlazione all’innovazione tecnologica (si citavano le sentenze della Consulta n. 170 e n. 2 del 2023).
Tal che se ne faceva conseguire che la corrispondenza a mezzo e-mail rientrerebbe a pieno titolo nella sfera di protezione dell’art. 15 Cost., che ne consente la limitazione solo per atto motivato dell’autorità giudiziaria e con le garanzie stabilite dalla legge in guisa tale che, a maggior ragione, ciò varrebbe nei confronti dei parlamentari: l’art. 68, terzo comma, Cost. impone l’autorizzazione della Camera di appartenenza per sottoporre i membri del parlamento a sequestro di corrispondenza, al fine di porli al riparo da illegittime interferenze giudiziarie sull’esercizio del loro mandato rappresentativo (si citava la sentenza della Corte costituzionale n. 227 del 2023) fermo restando che, a sua volta, la disciplina attuativa di cui all’art. 4, comma 1, della legge n. 140 del 2003 prevedrebbe che l’autorità giudiziaria competente richieda l’autorizzazione preventiva, dal momento che sarebbe il contenuto sostanziale (appunto la corrispondenza) e non invece il contenitore («il dispositivo informatico entro cui è trattenuta») a rappresentare l’oggetto dell’acquisizione.
Del resto, anche i messaggi già ricevuti e letti mantengono la natura di corrispondenza, senza degradarsi a “documento storico”, almeno fino a quando non abbiano, per il decorso del tempo, perso ogni carattere di attualità, in rapporto all’interesse alla loro riservatezza (si citava, ancora, la sentenza del Giudice delle leggi n. 170 del 2023), tenuto conto altresì del fatto che la natura di corrispondenza – proseguiva il Senato della Repubblica – implica il riconoscimento delle garanzie costituzionali a prescindere dalla «categorizzazione processual-penalistica», tanto è vero che le stesse Sezioni unite penali avrebbero di recente precisato che, quando la prova documentale ha ad oggetto comunicazioni scambiate in modo riservato tra un numero determinato di persone, indipendentemente dal mezzo tecnico impiegato a tal fine, occorre assicurare la tutela prevista dall’art. 15 Cost., di guisa che l’acquisizione al procedimento deve essere disposta per atto motivato dell’autorità giudiziaria e con le garanzie stabilite dalla legge (si citava la sentenza 29 febbraio-14 giugno 2024, n. 23755), considerato, del resto, che, sulla stessa linea, la Corte di Cassazione avrebbe poi affermato che, anche quando intervenga attraverso la produzione di una persona informata dei fatti, la mera acquisizione della corrispondenza quale documento, ai sensi dell’art. 234 del codice di procedura penale, sarebbe insufficiente al cospetto delle garanzie assicurate dall’art. 15 Cost. in guisa tale che, secondo tale giurisprudenza, l’acquisizione di messaggi WhatsApp – e la stessa cosa non potrebbe che valere per le e-mail – postulerebbe sempre il sequestro, nelle forme previste dall’art. 254 cod. proc. pen., del cellulare o, comunque, del dispositivo elettronico dove sono stati memorizzati e, quindi, il necessario intervento del pubblico ministero (si citava la sentenza della Corte di Cassazione, prima sezione penale, 17 ottobre-28 novembre 2024, n. 43444), così come, altrettanto chiaramente, rispetto al sequestro di corrispondenza, la natura mirata o occasionale dell’atto non verrebbe in considerazione, risultando in ogni caso necessaria l’autorizzazione preventiva, ai sensi dell’art. 4, comma 1, della legge n. 140 del 2003 (si citava, ancora una volta, la sentenza n. 170 del 2023).
D’altronde, se, indipendentemente dall’acquisizione del contenitore entro cui erano conservate le e-mail scambiate dalla parlamentare, la Procura della Repubblica, avvedutasi della sussistenza di una corrispondenza protetta dall’art. 68, terzo comma, Cost., avrebbe dovuto interrompere l’acquisizione e, volendo utilizzare tale corrispondenza, chiedere l’autorizzazione alla Camera di appartenenza: al contrario, il pubblico ministero non solo l’avrebbe acquisita, ma l’avrebbe anche analizzata e utilizzata per l’esercizio dell’azione penale, mettendola quindi a disposizione del GUP investito della richiesta di rinvio a giudizio, quanto invece all’acquisizione delle registrazioni delle conversazioni tra presenti, si prendeva atto come il Senato della Repubblica avesse dedotto che il «”bene costituzionale” complessivamente tutelato dalla prima parte del terzo comma dell’art. 68» Cost. si lega al principio del libero svolgimento del mandato elettivo.
Di conseguenza, in tale ottica sostanziale, sarebbe «del tutto fuorviante insistere hic et inde sulla nota giurisprudenza» della Corte di Cassazione che definisce – fra l’altro in nessun caso con riferimento specifico alla fattispecie concreta ora di interesse (la captazione di conversazioni di parlamentari in carica) – la registrazione fonografica di colloqui fra presenti, eseguita clandestinamente da uno dei partecipanti, prova documentale, ai sensi dell’art. 234 cod. proc. pen., non soggetta, quindi, alle prescrizioni di cui agli artt. 266 e seguenti cod. proc. pen. in materia di intercettazioni ambientali (si citavano le sentenze delle Sezioni unite penali 28 marzo-28 luglio 2006, n. 26795, e 28 maggio-24 settembre 2003, n. 36747).
Dunque, in questa direzione, acquisirebbe «di per sé un significato testuale probabilmente decisivo l’inciso “in qualsiasi forma”, che qualifica in modo ampio le intercettazioni soggette ad autorizzazione», presente nel novellato testo dell’art. 68, terzo comma, Cost.: tale inciso evidenzierebbe la volontà di garantire il parlamentare riguardo a qualsiasi tipologia di captazioni, comunque effettuate, di sue conversazioni (si citava la sentenza della Corte costituzionale n. 390 del 2007), così come, nella medesima direzione, un ausilio interpretativo proverrebbe anche dalla sentenza della Consulta n. 135 del 2002, ove si è affermato che «la captazione di immagini in luoghi di privata dimora ben può configurarsi, in concreto, come una forma di intercettazione di comunicazioni fra presenti»: a maggior ragione, tale argomentazione varrebbe con riferimento a registrazioni video o sonore di colloqui cui prende parte un parlamentare in carica effettuate clandestinamente «da soggetti terzi, privati e presenti», fermo restando che, a ulteriore riprova della fondatezza della riferita prospettazione, andrebbe considerata anche la nota giurisprudenza costituzionale sui tabulati telefonici di utenze intestate a parlamentari in carica (si citava la sentenza n. 38 del 2019): se i tabulati in questione sono qualificati come intercettazioni ai fini della tutela della riservatezza delle comunicazioni di un parlamentare, a fortiori andrebbero considerate come intercettazioni di conversazioni, nell’accezione posta dalla norma costituzionale, registrazioni effettuate in modo occulto da un soggetto privato «che “fonocapti” brani di colloqui con la viva voce di un parlamentare in carica e che poi vengano acquisite e trascritte integralmente nel corso di un procedimento penale» a suo carico.
Tra l’altro, la prerogativa parlamentare di cui all’art. 68, terzo comma, Cost. – la cui ampiezza discenderebbe non solo dalla sua ratio, ma anche dallo stesso tenore letterale della disposizione costituzionale – non potrebbe, poi, per il Giudice delle leggi, che rendere «”fuori tema”» aspetti come la terzietà o meno del soggetto che procede alla registrazione, la preventiva intesa o meno con l’autorità giudiziaria, la presenza fisica nel momento della captazione, la modalità occulta della registrazione in presenza, l’eventuale configurazione atipica della captazione tra presenti come «”forma di memorizzazione fonica di un fatto storico”» e, quindi, la fono-registrazione – comunque e da chiunque effettuata – e la successiva trascrizione di conversazioni di un parlamentare in carica ai fini di un’eventuale acquisizione processuale non potrebbero non soggiacere al regime autorizzatorio di cui all’art. 68, terzo comma, Cost., tanto più se si considera che la tesi prospettata a garanzia delle prerogative parlamentari potrebbe essere «ulteriormente corroborata dal riferimento aggiuntivo alla nozione di “sequestro di corrispondenza”, tutelata dall’ultima parte del terzo comma dell’art. 68 Cost.»: l’acquisizione delle «videoregistrazioni» integrerebbe, cioè, una particolare ipotesi di sequestro di corrispondenza;
In particolare, le «conversazioni registrate» potrebbero rientrare nella nozione di corrispondenza e di “ogni altra forma di comunicazione” tutelata dall’art. 15 Cost., «in quanto la registrazione non si limita a una mera funzione di documentazione estemporanea delle conversazioni intercorse tra i due interlocutori, ma fissa – per così dire “per sempre” – su supporto elettronico il contenuto di uno scambio comunicativo, rendendolo accessibile e fruibile anche successivamente al suo esaurimento»;
che, conclusivamente, il ricorrente ha chiesto di accertare la violazione delle sue prerogative costituzionali garantite dall’art. 68, terzo comma, Cost. e, per l’effetto, di dichiarare la nullità di «tutti gli atti del procedimento penale […] posti in essere dall’autorità giudiziaria acquisendo e utilizzando le predette fonti di prova», e, nel dettaglio, della richiesta di rinvio a giudizio del 2 maggio 2024, che espressamente indicava tra quest’ultime «le citate acquisizioni di corrispondenza e di captazioni di conversazioni» della senatrice summenzionata.
Orbene, a fronte di quanto sin qui esposto, e ricapitolato brevemente l’excursus giudiziario da cui era scaturito il suddetto conflitto di attribuzione, per i giudici di legittimità costituzionale, quanto al requisito soggettivo, sussisteva la legittimazione attiva del Senato della Repubblica, essendo competente a dichiarare definitivamente la volontà del potere che esso impersona, in relazione all’applicabilità delle prerogative di cui all’art. 68, terzo comma, Cost. (tra le tante, ordinanze n. 168 e n. 133 del 2025, n. 191 e n. 62 del 2023, n. 261 del 2022), così come, parimenti, sussisteva la legittimazione passiva della Procura della Repubblica presso il Tribunale ordinario di Milano, poiché «la medesima natura di potere dello Stato deve altresì essere riconosciuta al pubblico ministero – e, in particolare, al procuratore della Repubblica (sentenza n. 1 del 2013 e ordinanza n. 193 del 2018) – in quanto investito dell’attribuzione, costituzionalmente garantita, inerente all’esercizio obbligatorio dell’azione penale (art. 112 Cost.), cui si connette la titolarità diretta ed esclusiva delle indagini ad esso finalizzate (ex plurimis, sentenze n. 88 e n. 87 del 2012; ordinanze n. 273 del 2017, n. 217 del 2016, n. 218 del 2012, n. 241 e n. 104 del 2011, n. 276 del 2008 e n. 124 del 2007): funzione con riferimento alla quale il pubblico ministero, organo non giurisdizionale, deve ritenersi competente a dichiarare definitivamente, in posizione di piena indipendenza, la volontà del potere giudiziario cui appartiene (sentenza n. 183 del 2017 e ordinanza n. 261 del 2022)» (ordinanze n. 133 del 2025 e n. 62 del 2023).
Ciò posto, pure quanto al requisito oggettivo, veniva ravvisata la sussistenza del conflitto in questione, dal momento che il ricorrente lamentava la lesione della propria sfera di attribuzioni, garantita dall’art. 68, terzo comma, Cost., il quale richiede l’autorizzazione della Camera di appartenenza per sottoporre i membri del Parlamento a intercettazioni, in qualsiasi forma, di conversazioni o comunicazioni, e a sequestro di corrispondenza (tra le più recenti, ancora ordinanze n. 168 e n. 133 del 2025, quanto alle intercettazioni, nonché ordinanza n. 261 del 2022, quanto al sequestro di corrispondenza);
Dunque, ad avviso del Giudice delle leggi, esisteva la materia di un conflitto la cui risoluzione spettava alla competenza Consulta di risolvere, ritenendosi al contempo come, ai sensi dell’art. 37, quarto comma, della legge n. 87 del 1953, andasse disposta la notificazione del ricorso e della presente ordinanza anche alla Camera dei deputati, stante l’identità della posizione costituzionale dei due rami del Parlamento in relazione alle questioni di principio da trattare (ex plurimis, ordinanze n. 168 e n. 133 del 2025, n. 179 del 2023, n. 250 del 2022, n. 91 del 2016 e n. 137 del 2015).

3. Perché la decisione incide sul ruolo costituzionale del pubblico ministero

La decisione in questione, ad avviso di chi scrive, desta un certo interesse specialmente nella parte in cui chiarisce se la pubblica accusa possa rivestire il ruolo di legittimato passivo in materia di conflitto di attribuzione fra i poteri dello Stato.
Come appena visto, nell’ordinanza qui in esame, si fornisce infatti una risposta positiva a siffatto quesito, essendo ivi postulato che sussiste la legittimazione passiva della Procura della Repubblica presso il Tribunale ordinario di Milano, in quanto al pubblico ministero, e in particolare al Procuratore della Repubblica, deve essere riconosciuta la natura di potere dello Stato.
In particolare, per la Corte costituzionale, tale qualificazione deriva dall’attribuzione costituzionalmente garantita dell’esercizio obbligatorio dell’azione penale ai sensi dell’art. 112 Cost., cui si collega la titolarità diretta ed esclusiva delle indagini preliminari funzionali all’esercizio della medesima azione e, pertanto, nell’ambito di tale funzione, il pubblico ministero, pur non essendo organo giurisdizionale, opera in posizione di piena indipendenza ed è competente a esprimere in via definitiva la volontà del potere giudiziario di appartenenza.
Tale provvedimento, dunque, ad avviso di chi scrive, va preso nella dovuta considerazione proprio in riferimento al chiarimento ivi compiuto sul perché la pubblica accusa possa comparire in questo giudizio innanzi alla Consulta in siffatta “veste”.
Il giudizio in ordine a quanto statuito nella pronuncia qui in commento, dunque, poiché contribuisce a fare chiarezza su siffatta tematica procedurale sotto il versante giurisprudenziale, non può che essere che positivo.

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