Concessioni demaniali in Campania: niente 50% dell’imposta alle Autorità Portuali

Il presente articolo analizza l’ambito applicativo dell’art. 1, c. 124, della Legge Regionale Campania n. 5/2013, che dispone il trasferimento ai Comuni del 50% del gettito derivante dall’imposta regionale sulle concessioni demaniali marittime. Attraverso l’esame del riparto di competenze tra enti locali e Autorità di Sistema Portuale (AdSP), si pone in evidenza la distinzione tra la natura del canone concessorio e quella dell’imposta regionale e, alla luce della finalità compensativa di quest’ultima, si giunge ad escludere l’AdSP dal beneficio di tale trasferimento parziale. Per approfondire, consigliamo il volume Concessioni demaniali marittime, disponibile su Shop Maggioli e su Amazon.

1. Inquadramento generale e tesi di fondo

Il versamento del 50% dell’imposta regionale sulle concessioni statali dei beni del demanio marittimo, disposto a favore dei Comuni interessati dall’art. 1, c. 124, L.R. Campania n. 5 del 6 maggio 2013, non trova applicazione nei confronti dell’Autorità di Sistema Portuale, stante il dato testuale della norma, la natura del tributo regionale e la finalità compensativa del trasferimento, volto esclusivamente a ristorare gli oneri gestionali dei Comuni, privi di autonomia finanziaria sui canoni demaniali.

2. Il quadro normativo delle concessioni demaniali marittime a scopo turistico-ricreativo

Ai sensi dell’art. 1 del d.l. 5 ottobre 1993, n. 400, convertito con modificazioni dalla L. 4 dicembre 1993, n. 494, le concessioni demaniali marittime possono essere rilasciate, oltre che per servizi pubblici e per servizi e attività portuali e produttive, per l’esercizio delle seguenti attività:

• gestione di stabilimenti balneari;
• esercizi di ristorazione e somministrazione di bevande, cibi precotti e generi di monopolio;
• noleggio di imbarcazioni e natanti in genere;
• gestione di strutture ricettive ed attività ricreative e sportive;
• esercizi commerciali;
• servizi di altra natura e conduzione di strutture ad uso abitativo.

La puntuale regolamentazione di tale tipologia di concessioni, definite “a scopo turistico ricreativo“, è poi demandata alle leggi regionali.
La stratificazione di numerose disposizioni più o meno risalenti nel tempo ha delineato l’attuale assetto normativo relativo alla gestione del demanio marittimo, che vede il coinvolgimento di:

• Regioni, cui sono state attribuite, in prima battuta, la funzione di rilascio di concessione di beni del demanio marittimo e la competenza in materia di porti di rilevanza economica regionale ed interregionale (art. 105, c. 2, lettera l) del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112). Per espressa previsione normativa, i poteri conferiti alle Regioni incontrano un limite ineludibile nelle attribuzioni riconosciute dalla l. 28 gennaio 1994, n. 84, alle Autorità di Sistema Portuale; 
• Comuni costieri competenti sul territorio che, alla luce della più recente disciplina, esercitano:
• le funzioni gestorie sul demanio marittimo non portuale, in virtù della riforma del Titolo V della Costituzione, improntata al rispetto dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza, e del combinato disposto normativo di cui all’art. 117 Cost., all’art. 105 sopracitato, all’art. 42 del d.lgs. 30 marzo 1999, n. 96, all’art. 9 della l. 16 marzo 2001, n. 88, e all’art. 6 della L. R. Campania 28 marzo 2002, n.3;
• le funzioni amministrative relative al rilascio di concessioni di beni del demanio marittimo e di porti di rilevanza regionale ed interregionale, salvo rinuncia (L.R. 29 giugno 2021, n. 5). In tale ambito, rientra la riscossione dei canoni delle concessioni, che si configurano come semplici partite di giro a favore dell’Amministrazione statale, proprietaria dei beni, e le collaterali attività di verifica del corretto adempimento;
• Autorità di Sistema Portuale (AdSP), dotate di autonomia finanziaria, cui viene riconosciuta l’amministrazione in via esclusiva delle aree e dei beni del demanio marittimo ricompresi nella loro circoscrizione, inclusa l’attività di riscossione dei relativi canoni di concessione, che costituiscono entrate proprie (art. 13, c. 1, lettera a) della legge 28 gennaio 1994, n. 84)

In pratica, l’amministrazione del demanio viaggia su due binari diversi, in forza di una ripartizione geografica delle competenze, a seconda della circoscrizione territoriale in cui ricadono le aree coinvolte, interessando, da un lato, le Regioni ed i Comuni, cui sono delegate le mansioni delle prime, e, dall’altro, le Autorità di Sistema Portuale[1] che, a differenza dei Comuni, sono titolari di poteri autonomi e non derivati, attribuiti dalla legge statale.

3. Natura giuridica del canone demaniale e dell’imposta regionale: criteri di distinzione e presupposti impositivi

Il canone di concessione demaniale, privo di natura tributaria, si configura quale corrispettivo dell’uso di un bene di proprietà dello Stato e costituisce, quindi, un prezzo pubblico calcolato in base ai criteri stabiliti dalla legge[2]. Come precedentemente accennato, il canone, se l’area interessata dalla concessione è ubicata all’interno della circoscrizione di competenza delle Autorità di Sistema Portuale, andrà versato all’Autorità stessa, diversamente, sarà riscosso dal Comune. 
Al contrario, l’imposta sulle concessioni statali dei beni del demanio e del patrimonio indisponibile è un tributo proprio della Regione, applicato ai titolari di concessioni su beni del demanio marittimo, dovuto annualmente e calcolato sul canone demaniale statale, (art. 1, c. 114, L.R. Campania del 6 maggio 2013, n. 5; art. 1, lettera a) e art. 2 l. 16 maggio 1970, n. 281), con lo scopo di finanziare la protezione delle coste e il miglioramento delle infrastrutture turistiche regionali, nonché degli standard di sicurezza ed igiene.
L’imposta si qualifica come tributo “ceduto”, ossia non autonomamente istituito dalla Regione con leggi proprie in relazione a presupposti non già assoggettati ad imposizione erariale, ed assume quale indice di capacità contributiva l’utilità che deriva dal conferimento al concessionario della facoltà di utilizzare il bene demaniale ai fini dello svolgimento della propria attività di impresa[3].
A differenza di quanto accade per il canone, quindi, posto il rilievo assunto dal vantaggio economico conseguito dal concessionario, non è rilevante la distinzione fra concessioni rilasciate dalle Autorità di Sistema Portuale e concessioni rilasciate dai comuni: entrambe, infatti, ricadono nell’ambito delle concessioni statali di beni del demanio marittimo e, in quanto tali, è per entrambe dovuto il versamento dell’imposta regionale[4]. In questo scenario, la Amministrazione regionale si configura quale ente preposto, titolare del tributo, mentre l’Autorità di Sistema Portuale e, in generale, i soggetti che rilasciano le concessioni, mantengono le conseguenti funzioni di accertamento e riscossione e, a fronte di queste attività può essere destinataria, eventualmente, di corrispettivi o aggio.

4. La finalità compensativa del trasferimento parziale del gettito ed esclusione delle Autorità di Sistema Portuale

La normativa regionale ora vigente, poi, dispone il versamento del 50% dell’imposta regionale annualmente riscossa in materia di concessioni sul demanio marittimo gestito dai comuni in favore di questi ultimi (art. 1, c. 124, L.R. Campania 6 maggio 2013, n. 5). Tale erogazione assume natura compensativa delle funzioni amministrative delegate, assicurando la sostenibilità economica delle attività istruttorie e promuovendo l’ottimizzazione delle entrate demaniali nel territorio di competenza.
Passando, infine, all’applicabilità della previsione ora citata, art. 1, c. 124, L.R. 6 maggio 2013, n. 5, ovvero alla possibilità di procedere al versamento di una percentuale dell’imposta regionale anche alle Autorità di Sistema Portuale, è opportuno escluderla alla luce di:

• Dato testuale: il menzionato art. 1, c. 124, è chirurgico nel delimitare il trasferimento di denaro esclusivamente alle concessioni relative alle aree gestite dai comuni;
• Ratio legis: mentre i Comuni espletano le funzioni amministrative sulle concessioni demaniali senza alcun beneficio economico diretto, agendo come meri uffici di riscossione per conto dello Stato, le Autorità di Sistema Portuale operano in regime di autonomia finanziaria, trattenendo integralmente i canoni percepiti a fronte delle medesime incombenze gestionali;
• Quadro normativo generale: la qualifica dell’imposta in questione quale tributo regionale legittima la Regione a detenere la piena sovranità sul relativo gettito ed a definire la propria politica di spesa, limitando la redistribuzione parziale dell’imposta ai Comuni coinvolti ed escludendo le Autorità di Sistema Portuale, in quanto enti dotati di autonomia finanziaria, già titolati a incamerare integralmente i canoni demaniali.

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Note

[1] In particolare, vengono in riferimento:
L’art. 105, c. 2, lettera l), del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, recante “Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59”, che conferisce alle Regioni la funzione di rilascio di concessioni di beni del demanio della navigazione interna, del demanio marittimo e di zone del mare territoriale per finalità diverse da quelle di approvvigionamento di fonti di energia, con l’esclusione di porti finalizzati alla difesa militare ed alla sicurezza dello Stato, porti di rilevanza economica internazionale e nazionale, aree di preminente interesse nazionale;
L’art. 105, c. 1, del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, a carattere residuale che, pur riconoscendo alle Regioni ed agli enti locali anche le funzioni non espressamente enucleate, fa salve le attribuzioni riconosciute alle Autorità di Sistema Portuale dalla legge n. 84/1994;
L’art. 6, c. 4, lettera e) della legge 28 gennaio 1994, n. 84, recante “Riordino della legislazione in materia portuale”,che riconosce alle Autorità portuali l’amministrazione in via esclusiva delle aree e dei beni del demanio marittimo ricompresi nella propria circoscrizione; 
L’art. 13 della l. 84/1994 che, fra le entrate delle Autorità portuali, annovera i canoni di concessione delle aree demaniali e delle banchine comprese nell’ambito portuale;
L’art. 42 del d.lgs. 30 marzo 1999, n. 96, recante “Intervento sostitutivo del Governo per la ripartizione di funzioni amministrative tra regioni ed enti locali a norma dell’articolo 4, comma 5, della L. 15 marzo 1997, n. 59, e successive modificazioni”, che dispone l’esercizio da parte dei Comuni delle funzioni amministrative in materia di demanio marittimo, riconosciute alle Regioni dall’art. 105, comma 2, lett. l) d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112.
Tale assetto è poi confermato dalla normativa regionale:
L’art.6, c. 1, lettera c) della L.R. Campania 28 marzo 2002, n. 3, recante “Riforma del Trasporto Pubblico Locale e Sistemi di Mobilità della Regione Campania”), infatti, riconosce alla Regione le funzioni amministrative in materia di reti, impianti e servizi marittimi, ivi compresi i porti di rilievo regionale e interregionale, con esclusione delle funzioni amministrative conferite ai Comuni;
L’art. 40, c. 1, della L.R. 29 giugno 2021, n. 5, recante “Misure per l’efficientamento dell’azione amministrativa e l’attuazione degli obiettivi fissati dal DEFR 2021 – 2023 – Collegato alla stabilità regionale per il 2021”che conferisce ai Comuni le funzioni amministrative relative al rilascio di concessioni di beni del demanio marittimo nei porti di rilevanza regionale ed interregionale. 
 
[2] Sul punto, si veda l’orientamento consolidato della giurisprudenza di legittimità: Cass. civ., sez. un., 29 maggio 1969, nn. 1893-1898; Cass. civ., sez. I, 25 maggio 1979, n. 3029.
[3] Sulla legittimità costituzionale del tributo e sulla valorizzazione della capacità contributiva del concessionario, si vedano Corte cost., ordinanza 23 febbraio 2017, n. 29, e, da ultimo, Corte cost., 16 luglio 2024, n. 131.
[4] In ordine alla giurisprudenza sui presupposti dell’imposizione, si richiamano: Cass. S.U. n. 18262/2004; 21136/2016 e 6061/2017; nonché Cass. civ., sez. VI., 5 ottobre 2021, n. 28961.