Art. 554-ter c.p.p.: legittimo il no alle prove predibattimentali

La Consulta ritiene non illegittimo costituzionalmente l’art. 554-ter c.p.p. sulle prove predibattimentali: vediamo il perché di ciò. Per supporto ai professionisti, abbiamo pubblicato il Formulario annotato del processo penale 2026, disponibile su Shop Maggioli e su Amazon. Si consigliano anche il Codice Penale e norme complementari 2026 – Aggiornato a Legge AI e Conversione dei decreti giustizia e terra dei fuochi, acquistabile sullo Shop Maggioli e su Amazon, e il Codice di Procedura Penale e norme complementari, disponibile su Shop Maggioli e su Amazon.

1. Il caso all’origine della questione

Il Tribunale ordinario di Siena, sezione penale, in composizione monocratica, stava celebrando l’udienza di comparizione predibattimentale nei confronti di una persona imputata del furto.
Orbene, a fronte di una «palese incompletezza del materiale raccolto nel fascicolo delle indagini preliminari», tuttavia, nella fase predibattimentale, non si sarebbe però potuta colmare «siffatta lacuna evidente», non avendo il potere di disporre un’integrazione probatoria, diversamente da quanto consentito, invece, al giudice dell’udienza preliminare, ai sensi dell’art. 422 cod. proc. pen., oltre al fatto che, in mancanza di tale integrazione istruttoria, d’altro canto, non si sarebbe potuto decidere se pronunciare una sentenza di non luogo a procedere o un provvedimento di prosecuzione del giudizio davanti a un giudice diverso. Per supporto ai professionisti, abbiamo pubblicato il Formulario annotato del processo penale 2026, disponibile su Shop Maggioli e su Amazon. Si consigliano anche il Codice Penale e norme complementari 2026 – Aggiornato a Legge AI e Conversione dei decreti giustizia e terra dei fuochi, acquistabile sullo Shop Maggioli e su Amazon, e il Codice di Procedura Penale e norme complementari, disponibile su Shop Maggioli e su Amazon.

2. I dubbi del Tribunale di Siena sull’art. 554-ter c.p.p.

Alla luce della situazione giudiziaria summenzionata, il suddetto Tribunale sollevava, in riferimento agli artt. 3, commi primo e secondo, 111, secondo comma, 112 e 117, primo comma, della Costituzione, quest’ultimo in relazione all’art. 6, primo paragrafo, della Convenzione europea dei diritti dell’uomo – questioni di legittimità costituzionale dell’art. 554-ter del codice di procedura penale, introdotto dall’art. 32, comma 1, lettera d), del decreto legislativo 10 ottobre 2022, n. 150 (Attuazione della legge 27 settembre 2021, n. 134, recante delega al Governo per l’efficienza del processo penale, nonché in materia di giustizia riparativa e disposizioni per la celere definizione dei procedimenti giudiziari), «nella parte in cui non prevede che si applica, in quanto compatibile, la disposizione di cui all’articolo 422 cod. proc. pen., ovvero, in via subordinata, nella parte in cui non prevede che il giudice possa disporre, anche d’ufficio, l’assunzione delle prove dalle quali appare evidente la decisività ai fini della sentenza di non luogo a procedere».
In particolare, in relazione alla manifesta non infondatezza, a proposito innanzitutto dell’art. 3 [primo comma], Cost., il rimettente denunciava la «palese irragionevolezza» del trattamento differenziato riservato ai poteri del giudice dell’udienza di comparizione predibattimentale, rispetto a quelli di integrazione probatoria riconosciuti al giudice dell’udienza preliminare, ai sensi dell’art. 422 cod. proc. pen., in relazione alle prove delle quali appaia evidente la decisività ai fini della sentenza di non luogo a procedere, evidenziandosi a tal proposito che la necessaria completezza del quadro probatorio in udienza preliminare (rispetto alla quale era richiamata la sentenza n. 335 del 2002 della Consulta) sarebbe «strettamente legata al compito, spettante [al GUP], di operare una verifica preventiva circa la necessità della celebrazione del dibattimento, a garanzia del corretto esercizio dell’azione penale da parte dell’organo requirente, così fungendo da “filtro” a dibattimenti ingiustificati e, comunque, perseguendo in tal modo finalità deflattive e di semplificazione».
Orbene, per il giudice a quo, proprio tale finalità accomunerebbe l’udienza preliminare all’udienza di comparizione predibattimentale, alla quale la legge avrebbe assegnato, tra le altre, la funzione di «“filtro” a dibattimenti ingiustificati», con «finalità deflattive e di semplificazione», mediante un «vaglio preventivo della necessità della celebrazione del dibattimento» (si richiamava, ancora, la sentenza n. 179 del 2024 della Corte costituzionale).
Orbene, per il Tribunale senese, l’«evidente simmetria» fra le due udienze, in relazione al «vaglio penetrante del merito dell’accusa» che in ambedue i casi il giudice è chiamato a compiere, sarebbe «interrotta e troncata, in maniera del tutto irragionevole, nel momento in cui soltanto al primo giudice, e non anche al secondo, è stata data la possibilità di acquisire elementi di prova, ove di questi appaia evidente la decisività ai fini della sentenza di non luogo a procedere», fermo restando che, tra l’altro, non varrebbe a giustificare tale scelta il carattere «più snello» del «vaglio preliminare» affidato al giudice dell’udienza di comparizione predibattimentale, rispetto a quello «previsto dagli articoli 416 ss. c.p.p., circa la fondatezza e la completezza dell’azione penale» (si richiamava la relazione illustrativa del d.lgs. n. 150 del 2022), e ciò in quanto «il connotato di “snellezza”» dovrebbe pur sempre «mantenersi in sintonia con l’esigenza di “rendere il procedimento penale più celere ed efficiente”, ratio che anima l’intera riforma del rito penale».
La mancata previsione di un potere di integrazione probatoria, «ove si tratti di acquisire una prova di cui risulti evidente la decisività ai fini della sentenza di non luogo a procedere», sarebbe, in tal senso, per il giudice rimettente, «manifestamente irragionevole, in quanto palesemente disfunzionale rispetto agli obiettivi di efficienza e riduzione del carico dibattimentale, perseguiti dal legislatore di cui al d.lgs. 10 ottobre 2022, n. 150», comportando «un’evidente dilatazione dei tempi dell’intero procedimento penale». Una tale lacuna imporrebbe infatti «la celebrazione di un ulteriore segmento processuale, quello dibattimentale, destinato a concludersi con un esito assolutorio e, quindi, all’evidenza superfluo», e ciò sarebbe tanto più irragionevole a fronte dell’estensione – operata dal d.lgs. n. 150 del 2022 – del catalogo di reati per i quali l’azione penale è esercitata mediante citazione diretta a giudizio, nelle forme di cui all’art. 552 cod. proc. pen.
Ciò posto, la norma censurata violerebbe poi il principio di eguaglianza sostanziale, di cui al secondo comma dell’art. 3 Cost., considerato che «un “intervento riequilibratore del giudice atto a supplire” alle carenze istruttorie di taluna delle parti è stato ritenuto, seppure in altro contesto processuale qual è quello dibattimentale, in “armonia con l’obiettivo di eliminazione delle disuguaglianze di fatto posto dall’art. 3, secondo comma, della Costituzione”, potendo “la ‘parità delle armi’ delle parti normativamente enunciata […] talvolta non trovare concreta verifica nella realtà effettuale”» (si richiamava la sentenza della Consulta n. 111 del 1993), oltre a essere violato, altresì, il dovere di completezza delle indagini preliminari, che, come il Giudice delle leggi avrebbe da tempo osservato con riferimento all’udienza preliminare, costituisce un corollario del principio di obbligatorietà dell’azione penale, di cui all’art. 112 Cost..
In particolare, tale dovere avrebbe una duplice funzione: esso assicurerebbe la completa ed esaustiva individuazione del quadro probatorio, in vista del «riconoscimento del diritto dell’imputato ad essere giudicato, ove ne faccia richiesta, con il rito abbreviato» (è richiamata la sentenza di questa Corte n. 115 del 2001), e fungerebbe, per altro verso, da «argine contro eventuali prassi di esercizio “apparente” dell’azione penale, che, avviando la verifica giurisdizionale sulla base di indagini troppo superficiali, lacunose o monche, si risolverebbero in un ingiustificato aggravio del carico dibattimentale» (si citava la sentenza della Consulta n. 88 del 1991).
L’esigenza di completezza delle indagini preliminari sarebbe d’altronde «significativamente valutabile, in sede di udienza preliminare, proprio perché “al giudice è attribuito il potere di integrazione concernente i mezzi di prova”, questi potendo “assumere anche d’ufficio le prove delle quali appaia evidente la decisività ai fini della sentenza di non luogo a procedere (art. 422 cod. proc. pen.)”» (si richiamava la sentenza della Corte costituzoinale n. 224 del 2001).
La disciplina censurata, infine, sarebbe in contrasto con il principio della ragionevole durata del processo, di cui all’art. 111, secondo comma, Cost., «sancito, a livello sovranazionale, dall’art. 6, primo paragrafo, CEDU, nonché dalla interpretazione formatasi su tale articolo ad opera della Corte di Strasburgo», nel senso che la violazione di tale principio sarebbe ravvisabile allorché, sostiene il ricorrente, «l’effetto di dilatazione dei tempi processuali determinato da una specifica disciplina non sia sorretto da alcuna logica esigenza e si riveli invece privo di qualsiasi legittima ratio giustificativa» (si richiamavano all’uopo le sentenze della Consulta, n. 113 del 2023, n. 12 del 2016, n. 159 del 2014, n. 63 e n. 56 del 2009), essendo tale il caso della disciplina censurata, che, precludendo al giudice l’acquisizione di «un elemento di prova […] decisivo ai fini della sentenza di non luogo a procedere», imporrebbe «la celebrazione di un dibattimento superfluo, perché destinato a concludersi con un esito, qual è quello assolutorio, già anticipabile in sede di udienza di comparizione predibattimentale, mediante adozione di una sentenza di non luogo a procedere».

3. La decisione della Corte costituzionale: perché la disciplina è legittima

La Corte costituzionale – dopo avere ripercorso le argomentazioni sostenute nell’ordinanza di rimessione summenzionata, e reputate infondate le eccezioni prospettate dall’Avvocatura generale dello Stato – stimava innanzitutto infondate quelle prospettate in riferimento all’art. 3, primo comma, Cost. alla stregua delle seguenti valutazioni: “Ai fini dell’esame di tale censura, giova anzitutto rammentare che, secondo l’orientamento costantemente adottato dalla giurisprudenza di questa Corte, «il legislatore gode, in materia di disciplina del processo e di conformazione degli istituti processuali, di un’ampia discrezionalità, con il solo limite della manifesta irragionevolezza o arbitrarietà delle scelte compiute (ex plurimis, sentenze n. 76, n. 39 e n. 36 del 2025, n. 189 e n. 96 del 2024, n. 67 del 2023)» (sentenza n. 146 del 2025, punto 4 del Considerato in diritto). Ciò è particolarmente vero per ciò che concerne la disciplina del processo penale, che è «frutto di delicati bilanciamenti tra principi e interessi in naturale conflitto reciproco, sicché ogni intervento correttivo su una singola disposizione, volto ad assicurare una più ampia tutela a uno di tali principi o interessi, rischia di alterare gli equilibri complessivi del sistema»; il che spiega perché, in questa materia, la Corte «sia solita esercitare una speciale cautela nello scrutinio delle censure […] fondate, in particolare, sull’art. 3 Cost.» (sentenza n. 230 del 2022, punto 3.1. del Considerato in diritto). (…) Ancora in limine, va rilevato che le questioni in esame non pongono in discussione la scelta legislativa di fondo, compiuta dal codice di procedura penale sin dalla sua entrata in vigore, di individuare due grandi binari paralleli per l’esercizio “ordinario” dell’azione penale nei confronti degli adulti (al di fuori dei riti speciali e del procedimento innanzi al giudice di pace): il primo, riservato in linea di principio ai procedimenti che hanno a oggetto soltanto reati di minore gravità, caratterizzati dalla citazione diretta a giudizio dell’imputato da parte del pubblico ministero; l’altro, riservato ai procedimenti che coinvolgono reati più gravi o comunque di più complesso accertamento, caratterizzato invece dal filtro intermedio dell’udienza preliminare, che attribuisce a un giudice il compito di valutare se sussistano gli estremi per il rinvio a giudizio dell’imputato. Questa scelta di fondo non è, in effetti, smentita dall’introduzione, nel 2022, del filtro dell’udienza predibattimentale nei procedimenti a citazione diretta. La prassi aveva mostrato che, in una percentuale assai elevata di casi, i processi introdotti da citazioni dirette si concludevano con assoluzioni; il che ha indotto il legislatore a introdurre uno specifico correttivo, diverso dall’udienza preliminare e collocato “a valle” della citazione a giudizio, per evitare la celebrazione di processi inutili, che arrecano pregiudizio – assieme – all’efficiente amministrazione della giustizia penale e ai diritti costituzionali degli imputati. In particolare, la Commissione incaricata nel 2021 dall’allora Ministra della giustizia di «elaborare proposte di riforma in materia di processo e sistema sanzionatorio penale, nonché in materia di prescrizione del reato, attraverso la formulazione di emendamenti al Disegno di legge A.C. 2435, recante Delega al Governo per l’efficienza del processo penale e disposizioni per la celere definizione dei procedimenti giudiziari pendenti presso le corti d’appello» (cosiddetta Commissione Lattanzi) propose l’introduzione di una «udienza “filtro”, volta a verificare l’effettiva necessità della celebrazione del dibattimento, non solo e non tanto a fini deflattivi, ma soprattutto perché il dibattimento per chi è costretto a subirlo costituisce già di per sé una “pena”, che non deve essere inflitta se ne mancano le ragioni». La Commissione, a sostegno della proposta, sottolineò l’«elevatissimo numero di esiti assolutori» che si registrava nei procedimenti a citazione diretta, con una «incidenza delle condanne sui definiti, negli anni 2015-2019, […] pari in media al 41% del totale»; e sostenne l’«esigenza logico-sistematica di affidare al controllo preventivo del giudice la corretta applicazione, da parte del pubblico ministero, del criterio di giudizio sotteso alla decisione di esercitare l’azione penale» (pag. 31 della relazione finale). Il successivo d.lgs. n. 150 del 2022, sulla base dei criteri direttivi contenuti nella legge delega n. 134 del 2021, ha introdotto nel codice di rito gli artt. da 554-bis a 554-quinquies, che disciplinano una nuova «Udienza di comparizione predibattimentale a seguito di citazione diretta», affidando al tribunale il compito di svolgere, in camera di consiglio, una serie di attività preliminari al dibattimento. Fra tali attività si annoverano la possibile trasformazione del rito in caso di richiesta di definizioni alternative del procedimento da parte dell’imputato; la verifica se, sulla base degli atti contenuti nel fascicolo del pubblico ministero e in quello per il dibattimento, formato dallo stesso pubblico ministero, sussista una causa di proscioglimento che imponga l’immediata definizione del processo; e, soprattutto, la sussistenza dei presupposti di una sentenza di non luogo a procedere, allorché «gli elementi acquisiti non consentono una ragionevole previsione di condanna» (art. 554-ter, comma 1, cod. proc. pen.). In tutte queste ipotesi, l’udienza predibattimentale vale oggi a prevenire lo svolgimento di un dibattimento superfluo, evitando così un inutile impegno della giustizia penale, la quale – come questa Corte ha recentemente osservato – è una «risorsa scarsa, che implica costi ingenti a carico di tutte le persone coinvolte, in termini materiali ed “esistenziali” (sentenza n. 149 del 2022, punto 5.1.1. del Considerato in diritto), oltre che oneri economici importanti per l’intera collettività» (sentenza n. 41 del 2024, punto 3.9. del Considerato in diritto). (…) Il nodo che ora questa Corte è chiamata a sciogliere concerne la scelta del legislatore del 2022 di non dotare il giudice dell’udienza predibattimentale del potere, di cui dispone invece il giudice dell’udienza preliminare, di assumere anche d’ufficio le prove di cui sia evidente la decisività ai fini della sentenza di non luogo a procedere. Si tratta, più in particolare, di stabilire se tale scelta debba ritenersi non manifestamente irragionevole, in considerazione della differente struttura e funzione delle due udienze, o se, invece, le similitudini fra le due udienze, quanto all’oggetto del giudizio e alla piattaforma probatoria su cui tale giudizio si fonda, siano tali da rendere insostenibile la segnalata disparità di trattamento, alla luce di una valutazione complessiva – in particolare – «dei diritti, dei doveri e degli interessi costituzionali in gioco», nonché della ratio della disciplina e di istanze di “coerenza sistematica” della stessa (sentenza n. 54 del 2026, punto 9.1.). (…)Muovendo proprio da queste ultime ragioni, occorre invero riconoscere l’identità delle valutazioni che i due giudici sono chiamati a compiere ai sensi, rispettivamente, degli artt. 425, commi 1, 3 e 4, e 554-ter, comma 1, cod. proc. pen.; nonché l’identità del materiale probatorio su cui tali valutazioni si fondano, e cioè gli atti di indagine compiuti dal pubblico ministero, eventualmente integrati dalle indagini difensive e dagli atti assunti con incidente probatorio. Questi elementi di omogeneità sono stati puntualmente evidenziati anche da questa Corte, in una recente pronuncia – cui il rimettente si richiama – ove si è ritenuto che l’art. 34, comma 2, cod. proc. pen. dettasse una «disciplina ingiustificatamente differenziata nella misura in cui prevede l’incompatibilità a partecipare al giudizio soltanto per “il giudice che ha emesso il provvedimento conclusivo dell’udienza preliminare” e non anche per il giudice dell’udienza predibattimentale» (sentenza n. 179 del 2024, punto 6 del Considerato in diritto).
Cionondimeno, va osservato che il legislatore del 2022 non ha affatto inteso configurare l’udienza predibattimentale come una sorta di duplicato dell’udienza preliminare; e ha, anzi, avuto cura di mutuare, nel configurarne la disciplina, soltanto alcune delle norme che quell’udienza regolano. Ciò all’evidente fine di conservare all’udienza predibattimentale caratteri di maggiore snellezza, e di evitare così paradossalmente – anziché un risparmio di energie per il sistema penale, e di costi umani e finanziari per tutte le persone coinvolte – un ulteriore rallentamento dei tempi di definizione dei processi. D’altra parte, l’estensione della disciplina di cui all’art. 422 cod. proc. pen. all’udienza predibattimentale comporterebbe una serie di ricadute sistematiche di non poco momento, che certo il legislatore potrebbe consapevolmente mettere in conto nell’esercizio della propria discrezionalità, ma che devono indurre questa Corte ad attenersi a quella “speciale cautela” nello scrutinio ex art. 3 Cost. delle norme processuali raccomandata dai precedenti poc’anzi citati. Al riguardo, occorre in effetti considerare che il filtro introdotto dal legislatore del 2022 rispetto ai procedimenti a citazione diretta opera a valle della vocatio in iudicium, non già prima di essa, come accade nei casi in cui si svolga l’udienza preliminare. L’udienza predibattimentale si atteggia, dunque, a mero segmento di una macro-fase processuale in cui il procedimento è già giunto – per effetto dell’iniziativa esclusiva del pubblico ministero – alla sede fisiologicamente deputata alla formazione delle prove, nel contraddittorio tra le parti e con le garanzie del modello accusatorio. In questa sede, lo svolgimento di un’attività probatoria da parte del giudice con le modalità previste per l’udienza preliminare apparirebbe quanto meno distonico rispetto alle regole del dibattimento. L’art. 422, comma 3, cod. proc. pen. dispone, infatti, che l’audizione e l’interrogatorio delle persone che possono essere sentite ai sensi del comma 2 sono condotti direttamente dal giudice, mentre pubblico ministero e difensori debbono limitarsi a porre domande a mezzo del giudice. Tali modalità sono, dunque, assai diverse da quelle ordinariamente prescritte nell’ambito del dibattimento, in attuazione dei principi di cui all’art. 111 Cost. Ancora, nell’ipotesi in cui la prova assunta non si rivelasse, ex post, decisiva per la sentenza di non luogo a procedere, il processo dovrebbe comunque proseguire. In tal caso però, ove si trattasse di prova dichiarativa, il relativo verbale di assunzione non rifluirebbe nel fascicolo per il dibattimento, ma resterebbe nel fascicolo del pubblico ministero ai sensi dell’art. 433 cod. proc. pen., con conseguente necessità di ripetere in dibattimento l’assunzione della prova. Il che comporterebbe un ulteriore effetto di allungamento dei tempi complessivi di definizione del giudizio dibattimentale, legato alla mera necessità di assumere due volte, e con modalità differenti, la medesima prova nella stessa macro-fase processuale. (…) Quanto poi ai riflessi della diversità di disciplina sui diritti dell’imputato, e in particolare sul suo diritto inviolabile alla difesa (che il rimettente non evoca come autonomo parametro, ma che non può non essere considerato nella valutazione sulla ragionevolezza o meno della disparità di trattamento denunciata: supra, 5.4.), occorre rilevare che l’imputato avrà sempre il diritto di far assumere nelle successive udienze dibattimentali le prove che ritenga necessarie per la propria difesa (purché non vietate dalla legge o manifestamente superflue o irrilevanti): comprese quelle che, in ipotesi, il giudice dell’udienza predibattimentale avrebbe potuto ritenere decisive ai fini della sentenza di non luogo a procedere. E allorché si tratti di prove dichiarative, l’assunzione avverrà a questo punto secondo le regole proprie del dibattimento (art. 498 cod. proc. pen. e seguenti), le quali garantiscono alla difesa quel ruolo protagonistico che essa non potrebbe svolgere ove le prove fossero assunte ai sensi dell’art. 422, comma 3, cod. proc. pen. Sotto questo specifico profilo, d’altra parte, la difesa si trova oggi nella medesima situazione in cui si trovava prima dell’introduzione dell’udienza predibattimentale, allorché il suo diritto di “difendersi provando” (sentenza n. 41 del 2024, punto 3.6. del Considerato in diritto, e ivi ulteriori riferimenti) era interamente concentrato nella sede dibattimentale; l’unica differenza essendo, oggi, rappresentata dalla chance supplementare, offerta dal nuovo istituto processuale, di uscire più rapidamente dal circuito penale allorché già le evidenze raccolte dalla pubblica accusa durante le indagini preliminari appaiano di per sé inidonee a consentire una ragionevole previsione di condanna. Né va trascurato che l’eventuale sentenza di assoluzione conseguente all’assunzione di prove a difesa richieste dall’imputato in dibattimento, anziché nell’udienza predibattimentale, ha un effetto più favorevole per l’imputato medesimo, sfociando in un accertamento idoneo a passare in giudicato e non, invece, in una mera pronuncia di non luogo a procedere, revocabile in ogni tempo (art. 554-quinquies cod. proc. pen.)”.
Difatti, per il Giudice delle leggi, tutte queste considerazioni, in definitiva, conducevano a escludere che la mancata attribuzione al giudice del potere di assumere prove durante l’udienza predibattimentale, parallelo a quello di cui è dotato il giudice dell’udienza preliminare, integri una ipotesi di irragionevole disparità di trattamento, censurabile al metro dell’art. 3, primo comma, Cost., tenuto conto altresì del fatto che il mancato riconoscimento di tale potere al giudice dell’udienza predibattimentale si ponga in contrasto con il principio di eguaglianza nella sua dimensione “sostanziale” di cui all’art. 3, secondo comma, Cost., e più in particolare con il dovere della Repubblica di rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che limitano di fatto la libertà e l’uguaglianza dei cittadini.
Difatti, se, secondo il rimettente, il riconoscimento del potere in parola sarebbe necessario ad assicurare una effettiva parità delle armi tra accusa e difesa, secondo i principi già enunciati nella sentenza n. 111 del 1993, ove si era affermato che «il fine della giustizia della decisione può richiedere un intervento riequilibratore del giudice atto a supplire alle carenze di taluna di esse, così evitando assoluzioni o condanne immeritate» (punto 8 del Considerato in diritto), per i giudici di legittimità costituzionale, tuttavia a prescindere qui da ogni valutazione sulla perdurante sostenibilità di tali affermazioni, anche alla luce delle incisive modifiche che hanno interessato, nel frattempo, l’art. 111 Cost., mediante la legge costituzionale 23 novembre 1999, n. 2 (Inserimento dei principi del giusto processo nell’articolo 111 della Costituzione) – decisiva appare la considerazione che il potere del giudice di supplire ex officio a eventuali lacune o insufficienze della difesa tecnica dell’imputato per effetto di ostacoli di ordine economico e sociale, che lo pongano in una situazione di obiettiva inferiorità rispetto al pubblico ministero, rimane in realtà intatto, dato che un tale potere potrà dispiegarsi sia durante il dibattimento, quando il giudice può sempre disporre, anche d’ufficio, l’assunzione di nuovi mezzi di prova ai sensi dell’art. 507 cod. proc. pen., ove ciò risulti assolutamente necessario (e, dunque, anche nell’interesse dell’imputato), sia durante lo svolgimento del giudizio abbreviato, in forza dell’art. 441, comma 5, cod. proc. pen., che conferisce al giudice il potere di assumere, anche d’ufficio, gli elementi necessari ai fini della decisione.
Chiarito ciò, ad avviso della Consulta, non era nemmeno fondata la questione sollevata in riferimento all’art. 112 Cost.
Invero, se, a parere del rimettente, il principio dell’obbligatorietà dell’azione penale sarebbe posto in discussione dalla mancanza, in capo al giudice dell’udienza predibattimentale, del potere di assumere prove ex officio nell’ipotesi di lacune investigative da parte del pubblico ministero, in violazione del principio della “tendenziale completezza” delle indagini preliminari enunciato dalla giurisprudenza costituzionale a partire dalla sentenza n. 88 del 1991, ad avviso del Giudice delle leggi, pur non essendovi dubbio che il principio di cui all’art. 112 Cost. implica l’obbligo, a carico del pubblico ministero, di svolgere indagini tendenzialmente complete (così la “capostipite” sentenza n. 88 del 1991, punto 4 del Considerato in diritto, nonché sentenze n. 184 del 2009, punto 3.5. del Considerato in diritto, n. 224 del 2001, punto 3 del Considerato in diritto, e n. 115 del 2001, punti 4.2. e 4.4. del Considerato in diritto), erano comunque opportuno fare talune precisazioni, le quali erano formulate nei seguenti termini: “L’ordinamento costituzionale vigente assegna al pubblico ministero una posizione di indipendenza nell’esercizio delle sue funzioni proprio per consentirgli di adempiere il suo dovere di esercitare l’azione penale “without fear or favour”: ossia al riparo dal pericolo di indebiti condizionamenti che lo inducano a non esercitare l’azione penale nei confronti di chi abbia invece commesso reati, o addirittura a perseguire ingiustamente persone innocenti. Come questa Corte ha da tempo affermato, l’obbligatorietà dell’azione penale è funzionale all’eguale applicazione della legge penale a tutti i consociati, al fine di prevenire il rischio di un «esercizio discriminatorio dell’azione (o inazione) penale» (ancora, sentenza n. 88 del 1991, punto 2 del Considerato in diritto; sul nesso tra obbligatorietà dell’azione penale e garanzia dell’uguaglianza tra i cittadini, sentenza n. 84 del 1979, punto 3 del Considerato in diritto; sulla necessità che «l’azione penale non venga indebitamente omessa», sentenza n. 121 del 2009, punto 7 del Considerato in diritto; sul nesso tra obbligatorietà dell’azione penale e indipendenza del pubblico ministero, sentenze n. 111 del 1993, punto 6 del Considerato in diritto, n. 88 del 1991, punto 2 del Considerato in diritto, nonché, sotto il vigore del codice del 1930, sentenze n. 96 del 1975, punto 2 del Considerato in diritto, e n. 190 del 1970, punto 2 del Considerato in diritto). A sua volta, però, una decisione non discriminatoria sull’esercizio o non esercizio dell’azione penale presuppone, “a monte”, che il pubblico ministero abbia svolto, nel singolo caso concreto, indagini tendenzialmente complete. Ciò per una pluralità di ragioni. Anzitutto, indagini negligenti, o addirittura intenzionalmente lacunose, che sfocino nella decisione di non esercitare l’azione penale violerebbero all’evidenza la ratio, sottesa all’art. 112 Cost., di assicurare l’eguale applicazione della legge penale a tutti i consociati. Per altro verso, lo stesso esercizio di un’azione penale supportato, però, da indagini incomplete si rivelerebbe, come già ha evidenziato la sentenza n. 88 del 1991, soltanto «apparente», perché già in partenza inidoneo a sfociare nell’accertamento in giudizio del reato. Un tale scenario potrebbe anch’esso mascherare, in concreto, elusioni dell’obbligo di assicurare l’applicazione non discriminatoria della legge penale, allo scopo di sottrarre taluno alla condanna per un reato effettivamente commesso. Anche laddove, poi, non vi fosse da parte del pubblico ministero alcun intento di favorire il sospetto autore di un reato, l’esercizio dell’azione penale in assenza di indagini adeguate non solo darebbe luogo a un processo «oggettivamente superfluo» (sentenza n. 88 del 1991, punto 3 del Considerato in diritto), perché destinato a un più che probabile esito assolutorio; ma, addirittura, sfocerebbe in un processo produttivo di inutili pregiudizi a interessi e diritti di sicuro rilievo costituzionale: dall’evitabile dispendio di energie del sistema giudiziario penale, che ha risorse limitate per far fronte con la necessaria tempestività alle sue funzioni di tutela delle condizioni per una ordinata e pacifica convivenza sociale; sino alla irragionevole compressione dei diritti costituzionali (personali e patrimoniali) degli imputati, la cui esistenza è sempre sconvolta dalla pendenza di un processo penale, che spesso determina altresì gravi pregiudizi alla loro vita professionale e relazionale. Proprio la conquistata e ormai diffusa consapevolezza di simili pregiudizi a diritti e interessi di elevata rilevanza costituzionale, connessi a un esercizio imprudente dell’azione penale, rende oggi insostenibile l’idea, che questa Corte aveva in passato desunto dall’art. 112 Cost., di un generalizzato favor actionis, a tenore del quale «in casi dubbi» l’azione penale andrebbe «esercitata e non omessa» (così la sentenza n. 88 del 1991 più volte citata, punto 3 del Considerato in diritto). Il principio di obbligatorietà dell’azione penale, invece, deve essere ora rettamente inteso – conformemente a quanto univocamente sancito ormai in molti luoghi del codice di rito (artt. 408, comma 1, 425, comma 3, e 554-ter, comma 1 cod. proc. pen.) – nel senso che il pubblico ministero ha il dovere di svolgere in ogni singolo caso indagini accurate, che gli consentano di valutare se l’originaria notitia criminis sia effettivamente sorretta, quantomeno allo stato degli atti, da evidenze di tale consistenza e coerenza da rendere ragionevolmente prevedibile la condanna in giudizio dell’imputato, allo standard probatorio dell’oltre ogni ragionevole dubbio. Soltanto in caso di risposta affermativa il pubblico ministero avrà il dovere di esercitare l’azione penale: in caso contrario imponendosi la regola opposta della rinuncia a un tale esercizio (con conseguente obbligo di chiedere l’archiviazione della notizia di reato restata non sufficientemente riscontrata, nonostante lo svolgimento di indagini effettive e diligenti). Quanto precede necessariamente implica il dovere a carico dello stesso pubblico ministero (espressamente enunciato, del resto, dall’art. 358 cod. proc. pen.) di ricercare ex officio anche gli elementi di prova in grado di smentire l’originaria ipotesi accusatoria (sul punto, ordinanza n. 96 del 1997), così come il dovere di attentamente considerare le allegazioni difensive che la persona sottoposta alle indagini abbia ritenuto di prospettargli durante le indagini stesse, ovvero dopo l’avviso della loro conclusione. Doveri, tutti, che derivano dalla necessità di porre a base dell’esercizio dell’azione penale un’ipotesi accusatoria epistemicamente solida, che potrà dirsi tale solo laddove si sia già adeguatamente confrontata con le ragionevoli ipotesi alternative, tra cui quelle eventualmente prospettate dalla stessa persona sottoposta alle indagini. D’altra parte, solo indagini tendenzialmente complete, comprensive delle evidenze a favore dell’imputato, sono idonee a porre quest’ultimo nelle migliori condizioni per esercitare il suo diritto di optare in modo consapevole per un rito alternativo (così, ancora, sentenza n. 88 del 1991, punto 4 del Considerato in diritto), che è parte integrante del suo diritto di difesa (ex multis, sentenze n. 2 del 2025, punto 6.1. del Considerato in diritto, n. 174 del 2022, punto 3.3. del Considerato in diritto e ivi ulteriori riferimenti): esito, questo, che l’attuale ordinamento processuale ha un evidente interesse a incentivare, in funzione della complessiva efficienza del sistema. È, infatti, essenzialmente sulla base della piattaforma probatoria costituita dalle evidenze raccolte dal pubblico ministero che l’imputato dovrà compiere le proprie valutazioni sull’opportunità di definire il giudizio con rito abbreviato, di chiedere l’applicazione della pena ex art. 444 cod. proc pen., di non opporsi al decreto penale di condanna, o ancora di chiedere la sospensione del procedimento con messa alla prova; e fondamentalmente sulla base di quella stessa piattaforma probatoria il giudice dovrà – nel giudizio abbreviato – decidere sulla responsabilità dell’imputato ed eventualmente applicare una pena, nonché – nelle altre ipotesi menzionate – valutare la sussistenza delle condizioni per un proscioglimento ex art. 129 cod. proc. pen. e, se del caso, la congruità della pena proposta. In ogni caso, tenendo conto anche delle evidenze a favore dell’imputato, ivi comprese quelle che attengono alla graduazione della sua eventuale responsabilità, che il pubblico ministero abbia (doverosamente) ricercato. In definitiva, un’azione penale “doverosa” secondo la logica dell’art. 112 Cost. è solo un’azione penale esercitata con prudenza e responsabilità, sulla base di indagini complete, che non abbiano trascurato gli elementi di prova a favore dell’imputato”.
Ebbene, fatte codeste considerazioni, la Consulta non stimava che sia costituzionalmente necessario attribuire al giudice dell’udienza predibattimentale il potere riconosciuto al GUP dall’art. 422 cod. proc. pen., allo scopo di porre rimedio alla patologia di indagini preliminari in cui il pubblico ministero abbia in concreto omesso di ricercare o approfondire singoli elementi di prova a favore dell’imputato.
Difatti, fermo restando che, nel corso delle indagini preliminari o dopo la chiusura delle stesse, l’indagato può svolgere investigazioni difensive (articoli da 319-bis a 391-decies cod. proc. pen.) o chiedere al pubblico ministero il compimento di atti di indagine (art. 415-bis, comma 3, cod. proc. pen.), nei processi a citazione diretta, in effetti, a una simile patologia potrà porsi tempestivo rimedio durante il dibattimento, che è qui di solito destinato a essere definito nell’arco di una o poche udienze: nel corso delle quali la difesa avrà il diritto di chiedere l’assunzione delle prove sulle circostanze che il pubblico ministero abbia omesso di approfondire, senza, dunque, che sia strettamente necessario – al fine di porre rimedio alla lacunosità delle indagini, e quindi ai vizi che affliggono lo stesso promovimento dell’azione penale, nel senso appena precisato, oltre che al fine di garantire il pieno dispiegarsi del diritto di difesa dell’imputato – anticipare all’udienza predibattimentale tale adempimento, con tutte le ripercussioni sistematiche già enunciate in precedenza, valendo ciò a fortiori nell’ipotesi in cui non rileva tanto un difetto delle indagini in favore dell’imputato, quanto piuttosto semplicemente l’omesso versamento nel fascicolo del pubblico ministero delle risultanze integrali di una attività effettivamente svolta dalla polizia giudiziaria poiché, anche in questo caso, tali risultanze potranno essere acquisite dal giudice del dibattimento nel corso dell’udienza immediatamente successiva.
Del resto, per i giudici di legittimità costituzionale, neppure simili lacune dell’attività del pubblico ministero pregiudicano il diritto dell’imputato di valutare con piena consapevolezza se chiedere il rito abbreviato, posto che questi avrà in ogni caso la possibilità di subordinare la relativa richiesta a una «integrazione probatoria»: richiesta che il giudice deve oggi accogliere «se, tenuto conto degli atti già acquisiti ed utilizzabili, l’integrazione probatoria richiesta risulta necessaria ai fini della decisione e il giudizio abbreviato realizza comunque una economia processuale, in relazione all’istruzione dibattimentale» (art. 438, comma 5, cod. proc. pen., come modificato dal d.lgs. n. 150 del 2022).
Si riteneva, pertanto, come debba escludersi che la mancata previsione in capo al giudice dell’udienza predibattimentale del potere di assumere prove delle quali appaia evidente la decisività ai fini della sentenza di non luogo a procedere, in caso di incompletezza delle indagini del pubblico ministero (o comunque di incompletezza delle risultanze delle attività di indagini nel fascicolo del pubblico ministero), determini di per sé la violazione del principio di obbligatorietà dell’azione penale di cui all’art. 112 Cost..
Precisato ciò, non si reputavano neppure fondate, infine, le questioni sollevate in riferimento all’art. 111, secondo comma, Cost. e 117, primo comma, Cost., quest’ultimo in relazione all’art. 6, paragrafo 1, CEDU, avendo la Consulta recentemente affermato che la ragionevole durata del processo è declinata tanto dall’art. 111 Cost., quanto dall’art. 6 CEDU, «come canone oggettivo di efficienza dell’amministrazione della giustizia e come diritto delle parti» (sentenza n. 111 del 2022, punto 7.1. del Considerato in diritto), sottolineando altresì che «discipline che mirino ad assicurare […] una sollecita definizione dei contenziosi, lungi dal rispondere a una logica di “efficientismo giudiziario che privilegia in chiave statistica la quantità a scapito della qualità delle decisioni giudiziarie”, […], costituiscono attuazione di un preciso dovere costituzionale», dal momento che la ragionevole durata costituisce «un connotato identitario della giustizia del processo» (sentenza n. 74 del 2022, punto 5.1. del Considerato in diritto), osservandosi tra l’altro, al contempo, come sempre la Corte costituzionale abbia più volte osservato che la nozione di ragionevole durata del processo (in particolare penale) è «sempre il frutto di un bilanciamento particolarmente delicato tra i molteplici – e tra loro confliggenti – interessi pubblici e privati coinvolti dal processo medesimo»: ciò che «impone una cautela speciale nell’esercizio del controllo, in base all’art. 111, secondo comma, Cost., della legittimità costituzionale delle scelte processuali compiute dal legislatore, al quale compete individuare le soluzioni più idonee a coniugare l’obiettivo di un processo in grado di raggiungere il suo scopo naturale dell’accertamento del fatto e dell’eventuale ascrizione delle relative responsabilità, nel pieno rispetto delle garanzie della difesa, con l’esigenza pur essenziale di raggiungere tale obiettivo in un lasso di tempo non eccessivo. Sicché una violazione del principio della ragionevole durata del processo di cui all’art. 111, secondo comma, Cost. potrà essere ravvisata soltanto allorché l’effetto di dilatazione dei tempi processuali determinato da una specifica disciplina non sia sorretto da alcuna logica esigenza, e si riveli invece privo di qualsiasi legittima ratio giustificativa (ex plurimis, sentenze n. 12 del 2016, n. 159 del 2014, n. 63 e n. 56 del 2009)» (sentenza n. 260 del 2020, punto 10.2. del Considerato in diritto, richiamata dalla sentenza n. 116 del 2023, punto 6.1. del Considerato in diritto).
Ordunque, alla luce di tali criteri, per la Consulta, deve escludersi che la mancata attribuzione al giudice dell’udienza predibattimentale del potere di assumere prove decisive ai fini della sentenza di non luogo a procedere determini un vulnus dei parametri evocati, non potendosi ritenere che da essa consegua una dilatazione dei tempi processuali priva di qualsiasi ratio giustificativa, nel senso che, se ben può ipotizzarsi che l’assunzione di una prova in sede predibattimentale sia in grado di invalidare radicalmente la prospettazione accusatoria, rendendo così superfluo lo svolgimento delle udienze dibattimentali, è anche vero che nulla garantisce ex ante che le cose si svolgano effettivamente in questo modo; e che è anzi ben possibile che l’assunzione della prova in sede predibattimentale – comportando di regola il rinvio ad altra udienza – si traduca, ex post, in un complessivo allungamento dei tempi di definizione del processo, ancor più ove la prova stessa debba essere poi ripetuta durante il dibattimento.
L’udienza predibattimentale, d’altra parte, rilevavano ancora una volta i giudici di legittimità costituzionale nella pronuncia qui in esame, se conserva in via generale una precisa ratio deflattiva dei tempi processuali e dei costi (“esistenziali” e finanziari) determinati da processi che in passato dovevano comunque celebrarsi, e che oggi sono invece suscettibili di essere evitati laddove i giudici dell’udienza in parola facciano attento uso del loro potere-dovere di pronunciare sentenza di non luogo a procedere, quando il materiale probatorio presente nei fascicoli del pubblico ministero e per il dibattimento appaia di per sé insufficiente a sostenere una ragionevole previsione di condanna, ove questo materiale appaia, invece, idoneo a consentire tale previsione, non può essere considerata irragionevole la scelta legislativa di ritenere esaurita la funzione dell’udienza predibattimentale, e di lasciare spazio direttamente – senza ulteriori dilazioni – all’ordinario svolgersi del dibattimento, dove l’imputato avrà ogni possibilità di esercitare il proprio diritto di “difendersi provando” dalle accuse rivoltegli dal pubblico ministero.

4. La decisione della Corte costituzionale: perché la disciplina è legittima

Fermo restando quanto previsto dall’art. 554-ter cod. proc. pen.[1] che, com’è noto, disciplina i provvedimenti emessi dal giudice nell’ambito del procedimento davanti al Tribunale in composizione monocratica, la Consulta ha dichiarato non costituzionalmente illegittimo siffatto precetto normativo nella parte in cui non prevede che si applichi, in quanto compatibile, la disposizione di cui all’articolo 422 cod. proc. pen.[2[, ovvero, in via subordinata, nella parte in cui non prevede che il giudice possa disporre, anche d’ufficio, l’assunzione delle prove dalle quali appare evidente la decisività ai fini della sentenza di non luogo a procedere.
Di conseguenza, per effetto di tale decisione, continuerà a essere applicabile codesto precetto normativo nella parte in cui non prevede l’applicabilità di siffatta disposizione codicistica, così come nella parte in cui non prevede che il giudice possa procedere ex officio ad un’assunzione di prove in una evenienza di questo genere.
Questa è dunque in sostanza la novità (o meglio la conferma) che connota il provvedimento qui in commento.

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Note

[1]Ai sensi del quale: “1. Se, sulla base degli atti trasmessi ai sensi dell’articolo 553, sussiste una causa che estingue il reato o per la quale l’azione penale non doveva essere iniziata o non deve essere proseguita, se risulta che il fatto non è previsto dalla legge come reato ovvero che il fatto non sussiste o che l’imputato non lo ha commesso o che il fatto non costituisce reato o che l’imputato non è punibile per qualsiasi causa, il giudice pronuncia sentenza di non luogo a procedere. Il giudice pronuncia sentenza di non luogo a procedere anche quando gli elementi acquisiti non consentono una ragionevole previsione di condanna. Si applicano, in quanto compatibili, le disposizioni di cui agli articoli 424, commi 2, 3 e 4, 425, comma 2, 426 e 427. Il giudice non può pronunciare sentenza di non luogo a procedere se ritiene che dal proscioglimento dovrebbe conseguire l’applicazione di una misura di sicurezza diversa dalla confisca. 2. L’istanza di giudizio abbreviato, di applicazione della pena a norma dell’articolo 444, di sospensione del processo con messa alla prova, nonché la domanda di oblazione sono proposte, a pena di decadenza, prima della pronuncia della sentenza di cui al comma 1. Entro lo stesso termine, quando l’imputato e il pubblico ministero concordano l’applicazione di una pena sostitutiva di cui all’articolo 53 della legge 24 novembre 1981, n. 689, il giudice, se non è possibile decidere immediatamente, sospende il processo e fissa una apposita udienza non oltre sessanta giorni, dandone contestuale avviso alle parti e all’ufficio di esecuzione penale esterna competente. Si applica, in quanto compatibile, l’articolo 545-bis, comma 2. 3. Se non sussistono le condizioni per pronunciare sentenza di non luogo a procedere e in assenza di definizioni alternative di cui al comma 2, il giudice fissa per la prosecuzione del giudizio la data dell’udienza dibattimentale davanti ad un giudice diverso e dispone la restituzione del fascicolo del pubblico ministero. 4. Tra la data del provvedimento e la data fissata per l’udienza dibattimentale deve intercorrere un termine non inferiore a venti giorni”.
 
[2]Per cui: “1. Quando non provvede a norma del comma 4 dell’articolo 421, ovvero a norma dell’articolo 421-bis, il giudice può disporre, anche d’ufficio, l’assunzione delle prove delle quali appare evidente la decisività ai fini della sentenza di non luogo a procedere. 2. Il giudice, se non è possibile procedere immediatamente all’assunzione delle prove, fissa la data della nuova udienza e dispone la citazione dei testimoni, dei periti, dei consulenti tecnici e delle persone indicate nell’articolo 210 di cui siano stati ammessi l’audizione o l’interrogatorio. Quando una particolare disposizione di legge lo prevede, il giudice dispone che l’esame si svolga a distanza. Il giudice può altresì disporre che l’esame si svolga a distanza quando le parti vi consentono. 3. L’audizione e l’interrogatorio delle persone indicate nel comma 2 sono condotti dal giudice. Il pubblico ministero e i difensori possono porre domande, a mezzo del giudice, nell’ordine previsto dall’articolo 421, comma 2. Successivamente, il pubblico ministero e i difensori formulano e illustrano le rispettive conclusioni. 4. In ogni caso l’imputato può chiedere di essere sottoposto all’interrogatorio, per il quale si applicano le disposizioni degli articoli 64 e 65. Su richiesta di parte, il giudice dispone che l’interrogatorio sia reso nelle forme previste dagli articoli 498 e 499. [4-bis. Se la richiesta di cui al comma 1 ha ad oggetto conversazioni o comunicazioni intercettate e non acquisite si applicano, in quanto compatibili, gli articoli 268-ter e 268-quater”.