Autonomia differenziata: la legge 86/2024 nel contesto costituzionale italiano

Analisi della legge 86/2024 sull’autonomia differenziata, tra Costituzione, LEP, finanza pubblica e rilievi della Corte costituzionale. Per approfondimenti, consigliamo il volume Schemi & Lezioni Diritto costituzionale – con mappe concettuali, riassunti e videolezioni per studiare e memorizzare, disponibile su Shop Maggioli e su Amazon.

1. Una panoramica sul contesto

“La Repubblica, una ed indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali”. Così recita l’art. 5 della Costituzione italiana, prevedendo, già nei princìpi fondamentali della Carta costituzionale, sia l’esistenza degli enti territoriali, sia il punto fermo che, comunque, l’Italia è una Repubblica indivisibile. Questi aspetti ricorrono entrambi nel sistema delineato dalla Costituzione nel Titolo V, così come riformato nel 2001, il quale disciplina i rapporti tralo Stato e le Regioni e gli enti territoriali.
L’art 114, che apre il Titolo V, stabilisce che la Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato, conferendo un riconoscimento costituzionale a tutti gli enti territoriali, equiordinandoli sembrerebbe, icto oculi, ma il discorso è più complesso di così e verrà eviscerato in seguito.
Ai fini che interessano la presente trattazione, cioè i rapporti tra lo Stato e le Regioni, nucleo fondamentale è rappresentato dall’art. 117 della Costituzione, il quale disciplina la potestà legislativa dello Stato e delle Regioni. Esso dispone che la potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali. Elenca, quindi, le materie nelle quali lo Stato ha competenza esclusiva e nelle quali, dunque, non vi è spazio per la legge regionale; ad esempio: politica estera, immigrazione, difesa, ordine pubblico e sicurezza. Si è voluto, quindi, lasciare allo Stato il potere di legiferare in settori nei quali deve aversi omogeneità su tutto il territorio nazionale, per via della loro eccezionale importanza. Al terzo comma, sono previste le materie di legislazione concorrente nelle quali spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali che è di competenza dello Stato (ad esempio: rapporti internazionali e con L’Unione Europea delle Regioni, commercio con l’estero, ricerca scientifica, tutela e sicurezza del lavoro ecc.). Nelle suddette materie, è riservata allo Stato l’emanazione di una legislazione di principio ( le c.d. leggi cornice) alla quale dovrà attenersi la normativa, di dettaglio, delle leggi regionali.
Il quarto comma prevede che spetti alle Regioni la potestà legislativa “in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato”.
Quest’ultima è la c.d. competenza residuale, per cui le Regioni sono competenti a legiferare nelle materie che non siano di competenza esclusiva dello Stato né facciano parte di quelle per le quali è prevista la competenza concorrente.
Da ciò si evince che, affinché l’organismo statale funzioni unitariamente ed in maniera omogenea, alcune materie, per la loro importanza, siano di competenza esclusiva dello Stato; in altre, esso debba, comunque, tracciare le linee guida alla legislazione regionale. Le altre materie, invece, secondo la Costituzione, risultano meglio amministrate al livello locale (regionale).
Per quanto riguarda le funzioni amministrative, l’art. 118 della Costituzione prescrive che esse siano attribuite a Comuni “salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei princìpi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza. Anche in questo caso le funzioni sono il più possibile delegate verso il basso, ma ai fini di un funzionamento unitario, possono venire attratte verso l’alto.
A tutela dell’unitarietà della Repubblica, è previsto, altresì, il potere sostitutivo del Governo (art.120) nei confronti delle Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali, normativa comunitaria, in caso di pericolo grave per la sicurezza e l’incolumità pubblica ed anche quando lo richiedano la tutela dell’unità giuridica ed economica ed in particolare la tutela dei livelli essenziali concernenti i diritti civili e sociali. La procedura è definita dalla legge in modo che siano rispettati il principio di sussidiarietà e di leale collaborazione.
La Costituzione ha trovato un punto di equilibrio tra unità e pluralismo, riconoscendo e garantendo l’autonomia di Regioni ed enti locali, nel contempo prevedendo meccanismi volti a garantire il funzionamento unitario di tutto l’assetto.
Se si guarda al Titolo V nel suo insieme, non sfugge all’osservatore che esso è imperniato sul principio di sussidiarietà che, per usare una metafora della Corte Costituzionale, funziona come un ascensore, allocando le diverse funzioni legislative ed amministrative al livello di governo più adatto a svolgerle. Questa adeguatezza, secondo la sentenza 192 del 2024, che andremo ad approfondire in seguito, si basa su quattro pilastri del principio di sussidiarietà: l’efficacia, l’efficienza, l’equità e la responsabilità. L’efficacia trova il suo fondamento nel principio del buon andamento della pubblica amministrazione (Art. 97, secondo comma, Cost); con riguardo all’efficienza, il principio di sussidiarietà richiede che la scelta di un certo livello territoriale per l’esercizio di una funzione dia luogo alla soluzione più efficiente non solo in relazione alle modalità di svolgimento di detta funzione, ma anche considerando l’impatto sui bilanci pubblici (si vedano gli artt. 97, primo comma Cost., 81, primo comma, ad esempio).
L’equità va intesa nel senso di raggiungere un punto di equilibrio tra l’autonomia regionale e l’uguaglianza nel godimento dei diritti da parte dei cittadini, poiché la diversa distribuzione territoriale del reddito con una differente capacità fiscale per abitante (e di conseguenza differenti entrate regionali) possono causare disuguaglianze tra le Regioni; per questo, si abbisogna di strumenti correttivi e di un’adeguata allocazione delle funzioni (si vedano, tra gli altri l’art. 2 Cost. e l’art. 3, secondo comma, Cost.).
Con riferimento all’ultimo parametro, quello della responsabilità, l’attribuzione delle funzioni al livello territoriale più vicino ai cittadini conferisce ad essi una maggiore capacità di controllo sull’operato dei governanti, favorendo così una maggiore responsabilità politica di questi ultimi.
Tirando le somme, l’allocazione di ogni funzione ad un determinato livello di governo deve trovare giustificazione e riscontro nei quattro parametri appena elencati che compongono il principio di sussidiarietà. E’ questo ciò che esprime, chiaramente, la giurisprudenza della Corte Costituzionale.
Altro tratto fondamentale del nostro regionalismo è che esso non è di tipo duale, ma cooperativo in base al principio solidaristico che infonde il Titolo V; le Regioni sono poste tutte sullo stesso piano (“par condicio” tra le regioni) e vige il principio di leale collaborazione, per cui, tra lo Stato e le Regioni e tra le Regioni, devono sussistere regole di “fair play” (ad esempio, la Regione deve essere coinvolta nelle decisioni che la riguardano).
La Costituzione ha anche previsto che le Regioni e gli enti locali siano anche dotati di autonomia finanziaria secondo l’art. 119 Cost, poiché è evidente, ad opinione di chi scrive, che senza di essa non possa parlarsi di vera e propria autonomia. In base al suddetto articolo, i Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa, nel rispetto dell’equilibrio dei propri bilanci e nell’osservanza dei vincoli derivanti dall’Unione Europea; inoltre, essi stabiliscono tributi propri in armonia con la Costituzione e rispettando i princìpi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Dispongono, altresì, di una compartecipazione al gettito di tributi erariali riferibili al loro territorio. Per evitare disuguaglianze tra i vari territori, in considerazione della capacità fiscale pro capite, la legge istituisce un fondo perequativo, senza vincolo di destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per abitante. Secondo l’art. 119 Cost., tali risorse consentono a questi enti di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite. Lo Stato, inoltre, destina risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di determinati enti locali e Regioni per promuovere lo sviluppo economico, la coesione, la solidarietà e per promuovere i diritti della persona. Per approfondimenti, consigliamo il volume Schemi & Lezioni Diritto costituzionale – con mappe concettuali, riassunti e videolezioni per studiare e memorizzare, disponibile su Shop Maggioli e su Amazon.

2. L’art. 116, terzo comma, della costituzione sull’autonomia differenziata

In questo quadro costituzionale, si inserisce l’art. 116 della Costituzione, il quale, al primo ed al secondo comma elenca le regioni italiane ad autonomia speciale i cui statuti sono adottati con legge costituzionale, ma è il terzo comma che interessa la presente trattazione. Esso dispone che: “ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, concernenti le materie di cui al terzo comma dell’articolo 117 e le materie indicate dal secondo comma del medesimo articolo alle lettere l), limitatamente all’organizzazione della giustizia di pace, n) e s), possono essere attribuite ad altre Regioni, con legge dello Stato, su iniziativa della Regione interessata, sentiti gli enti locali, nel rispetto dei principi di cui all’art. 119. La legge è approvata dalle Camere a maggioranza assoluta dei componenti, sulla base di intesa fra lo Stato e la Regione Interessata.
Secondo la sentenza 192 del 2024 della Corte Costituzionale, la locuzione “ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia” è da intendersi con riguardo alle funzioni legislative e/o amministrative relative alle materie previste dall’art. 116, terzo comma, della Costituzione. Quindi, non si deve aver riguardo alla devoluzione delle materie elencate, ma bensì delle funzioni legislative e/o amministrative afferenti alle materie suddette. Questa, secondo la Corte, è l’interpretazione da dare all’art. 116, in armonia con la Costituzione, nel rispetto della nostra forma di Stato.
Inoltre, l’attribuzione di dette funzioni deve avvenire nel rispetto del principio di sussidiarietà, al fine di ottenere la soluzione più efficiente e, pertanto, la richiesta di attribuzione di queste deve essere giustificata in base al contesto (geografico, economico, sociale ecc.) della Regione richiedente. Sempre secondo la Corte, l’iniziativa della Regione non è da intendersi di tipo legislativo (anche se nulla vieta una proposta di legge), ma di tipo politico.

3. La legge quadro n. 86 del 2024 e la sentenza della corte costituzionale N. 192 del 2024

La legge n. 86 del 2024 (Disposizioni per l’attuazione dell’autonomia differenziata delle Regioni a statuto ordinario ai sensi dell’art. 116, terzo comma, della Costituzione) regola tutto il procedimento per il conferimento di ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia alle Regioni a statuto ordinario che ne facciano richiesta.
A) Artt. 1e 2: Finalità della legge e procedimento per la definizione dell’intesa. Prima pronuncia di incostituzionalità.
L’art 1 prevede, come finalità della legge, quella di definire i princìpi generali per l’attribuzione alle Regioni a statuto ordinario di ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, in attuazione dell’art.116, terzo comma, della Costituzione; inoltre, dispone per la modifica e la revoca delle intese, nonché per la definizione delle relative modalità procedurali di approvazione delle intese fra lo Stato ed una Regione, rispettando le prerogative ed i Regolamenti parlamentari. Tutto ciò, stabilisce la legge, nel rispetto dei princìpi di unità nazionale, rimuovendo le discriminazioni e le disparità di accesso ai servizi essenziali sul territorio; dei princìpi di unità giuridica ed economica, di coesione economica, sociale e territoriale anche con riferimento all’insularità; dei princìpi di susidiarietà, differenzazione ed adeguadetezza e del principio solidaristico.
Il comma 2 è dedicato ai LEP (livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali) di cui si dirà ampiamente in seguito.
Dopo aver elencato le finalità, all’art. 1, la legge prosegue con l’art. 2 per il procedimento di approvazione delle intese fra Stato e Regione.
Al primo comma si prevede che l’atto di iniziativa è deliberato dalla Regione, sentiti gli enti locali e viene trasmesso al Presidente del Consiglio dei Ministri ed al Ministro per gli affari regionali e le autonomie locali che devono acquisire entro sessanta giorni il parere dei Ministri competenti per materia e del Ministro dell’economia e delle finanze; decorso inutilmente tale termine, il Presidente del Consiglio dei Ministri o il Ministro per gli affari regionali e le autonomie avvia, comunque, il negoziato con la Regione. Per le materie o ambiti di materie riferibili ai livelli essenziali delle prestazioni di cui all’art. 3 (i c.d. LEP), il negoziato è svolto per ogni singola materia o ambito di materia. Viene tenuto conto, ai fini dell’avvio del negoziato, del quadro finanziario della Regione.
Al secondo comma, viene stabilito l’atto di iniziativa della Regione possa concernere una o più materie o ambiti di materie e le relative funzioni.
L’articolo in questione parla di “materie o ambiti di materie”, ma come già spiegato, l’interpretazione corretta da dare all’art.116, terzo comma, della Costituzione è nel senso di specifiche funzioni legislative e/o amministrative concernenti le materie in esso elencate ed è per questo che la Corte costituzionale, con una pronuncia sostitutiva, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 2, laddove prevede “l’attribuzione di funzioni relative alle ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia (…) anzichè l’attribuzione di specifiche funzioni relative alle ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia(…)”.
La stessa pronuncia di incostituzionalità ha colpito l’art. 2, comma 1, l’art. 2, comma 2, l’art. 3, comma 3 e l’art. 4, comma 1, cioè tutti gli articoli dove si fa riferimento alle materie anziché a specifiche funzioni concernenti le materie.
Lo schema di intesa preliminare, frutto del negoziato tra Stato e Regione è approvato dal Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro per gli affari regionali e le autonomie. Lo schema viene trasmesso sia alla Conferenza Unificata per il parere da rendere entro sessanta giorni, dopo di che (oppure decorso inutilmente il termine) viene trasmesso alle Camere per l’esame da parte degli organi parlamentari competenti che si esprimoni con atti di indirizzo, entro novanta giorni, udito il Presidente della Giunta regionale interessata. Successivamente agli atti di indirizzo o decorso inutilmente il termine, il Presidente del Consiglio dei ministri o il Ministro per gli affari regionali e le autonomie predispongono lo schema di intesa definitivo. Il Presidente del Consiglio può anche discostarsi dagli atti di indirizzo delle Camere, ma deve fornire adeguata motivazione attraverso una relazione. Lo schema definitivo viene approvato dalla Regione interessata. Entro quarantacinque giorni dall’approvazione, lo schema definitivo viene deliberato dal Consiglio dei Ministri che delibra, altresì, un disegno di legge di approvazione dell’intesa; alla seduta del Consiglio dei Ministri assiste anche il Presidente della Giunta regionale. L’intesa definitiva è così sottoscritta dal Presidente del Consiglio dei ministri e dal Presidente della Giunta regionale. Il disegno di legge di approvazione dell’intesa e l’intesa allegata vengono trasmessi alle Camere per la deliberazione ai sensi dell’art. 116, terzo comma della Costituzione (che prescrive la maggioranza assoluta dei componenti).
Per quanto concerne la deliberazione delle Camere, è stata sollevata questione di legttimità costituzionale in quanto sembra che le legge si esprima con una formula di” prendere o lasciare”: o il Parlamento approva l’intesa o non la approva, senza possibilità di emendamenti. La Corte Costituzionale ha dichiarato la questione non fondata, ritenendo possibili gli emendamenti e che si dia di nuovo luogo al negoziato tra Stato e Regione interessata.
Per quanto concerne l’iniziativa regionale, essa deve richiamarsi al principio di sussidiarietà e, quindi, come sopra esposto, l’attribuzione delle specifiche funzioni concernenti le materie elencate nell’art. 116, terzo comma, devono essere giustificate in base al contesto (geografico, economico, sociale ecc.) della Regione. Invece, il primo periodo dell’art. 2, sopra riportato, non menziona affatto tale necessità ed è stato dichiarato illegittimo nella parte in cui non prevede che l’iniziativa regionale sia giustificata alla luce del principio di sussidiarietà.
B) I LEP
I LEP sono i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale. Si tratta dei diritti del c.d. “welfare state” come il diritto alle prestazioni sanitarie ed all’istruzione, per fare un esempio. I livelli essenziali delle prestazioni concernenti tali diritti devono essere garantiti su tutto il territorio dello Stato, altrimenti si creerebbero discriminazioni tra una Regione e l’altra e ciò a discapito dell’unitarietà della Repubblica e del principio solidaristico ( art. 5 e 2 della Costituzione). Ciò che deve essere uniforme è, pertanto, il livello essenziale. La sua determinazione è materia di competenza esclusiva dello Stato, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera m.
A questo riguardo, la Corte Costituzionale, con la sentenza 192 del 2024, ha stabilito che i diritti di cui sopra abbiano un nucleo inviolabile, garantito dalla Costituzione, al di sotto del quale il legislatore non può scendere e questo rappresenta un vincolo, costituzionalemente garantito, alla discrezionalità del Parlamento. Fatto salvo questo nucleo inviolabile, spetta, poi, alla discrezionalità del legislatore stabilire soglie più elevate di garanzia delle prestazioni concernenti tali diritti, determinando un livello al di sotto del quale le Regioni non possono andare; questo livello, pertanto, sarà il medesimo su tutto il territorio nazionale.
Ai sensi dell’art. 4, legge 86 del 2024, oggetto di questo esame, per quanto riguarda il trasferimento delle funzioni concernenti materie riguardanti i LEP, esso può essere effettuato soltanto successivamente alla determinazione dei LEP e dei relativi costi e fabbisogni standard, nei limiti delle risorse che la legge di bilancio rende disponibili. Se, però, dalla determinazione dei LEP derivano maggiori oneri a carico della finanza pubblica, si procede al trasferimento delle funzioni solo successivamente all’entrata in vigore dei provvedimenti legislativi che stanzano le risorse finanziarie in modo da assicurare gli stessi livelli essenziali delle prestazioni sull’intero territorio nazionale, comprese anche le Regioni che non hanno sotttoscritto le intese. E’ palese l’intento di eliminare ogni disparità di trattamento tra le Regioni e di assicurare ai cittadini il godimento degli stessi diritti. L’art. 4 esprime un punto chiave per quanto afferisce alla questione dei LEP, in quanto i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali devono essere gli stessi ovunque, in applicazione del principio di eguaglianza sostanziale espresso dall’art. 3, secondo comma, della Costituzione.
B1) DELEGA AL GOVERNO. La legge 86 del 2024, oggetto della presente trattazione, all’art.3 prevede che il Governo è delegato ad adottare, entro ventiquattro mesi dalla data di entrata in vigore della legge, uno o più decreti legislativi, sulla base dei princìpi e criteri direttivi di cui all’art. 1, commi da 791 a 801-bis, della legge n. 197 del 2022.
Su questo punto è intervenuta, di nuovo, la Corte Costituzionale dichiarando l’incostituzionalità dell’art. 3, comma 1, poiché i criteri direttivi indicati “per relationem” sono troppo generici, in quanto dettati contemporeneamente per tutte le materie in cui si abbisogna della determinazione dei LEP (indicate dall’art.3, terzo comma), mentre ogni materia ha una sua specificità e gli stessi criteri non possono essere validi per tute le materie allo stesso modo. Si ha contrasto, pertanto, con l’art. 76 della Costituzione, che riguarda, appunto, la delega al Governo dell’esercizio della funzione legislativa e che prevede la necessità di determinazione di princìpi e criteri direttivi.
B2) AGGIORNAMENTO. Per quanto concerne l’aggiornamento dei LEP, l’art. 3, comma 7, della legge in questione, stabilisce che possano essere aggiornati periodicamente, nei limiti delle risorse finanziarie disponibili, con DPCM (decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri). Questo crea, però, un “empasse” a livello di gerarchia delle fonti del diritto, poiché ai sensi del comma 1 del medesimo articolo, come già visto, essi vengono determinati attraverso il decreto legislativo che è una fonte di grado superiore. Ciò, oltre ad essere contrario all’art. 3 della Costituzione per irragionevolezza, contraddice anche il principio secondo cui il sistema delle fonti al livello primario è un sistema chiuso: la legge non può creare fonti concorrenziali con sé medesima. Né può trattarsi di un caso di delegificazione, perché, mentre in questa, la legge di delegificazione dispone l’abrogazione di norme legislative previgenti a decorrere dall’entrata in vigore del regolamento di delegificazione, in questo caso l’art. 3, comma 7, prevede la modifica di un atto legislativo futuro da parte di un atto regolamentare (il DPCM), il quale si comporterebbe, pertanto, come fonte primaria, modificando il decreto legislativo per forza propria. Per questi motivi, anche questo comma è stato oggetto di declaratoria di incostituzionalità da parte della Corte Costituzionale.
C) CLAUSOLE FINANZIARIE
Innanzitutto, bisogna fare una distinzione tra il finanziamento dei LEP, che devono essere assicurati su tutto il territorio nazionale e per cui la legge può prevedere, come sopra esposto, un aumento dei costi ed il finanziamento delle singole funzioni trasferite. In quest’ultimo caso, si tratta di finanziare non uno standard minimo di una prestazione su tutto il territorio italiano, ma una funzione specifica, sia essa amministrativa e/o legislativa, che è stata richiesta da una determinata Regione.
C1) CONTENUTO DELLE INTESE. Secondo l’art. 5 della legge 86 del 2024, l’intesa tra lo Stato e la Regione ad autonomia differenziata deve stabilire i criteri per l’individuazione dei beni e delle risorse finanziarie, umane, strumentali ed organizzative necessari per l’esercizio da parte della Regione di ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia; la determinazione avviene con DPCM, su proposta di una Commissione paritetica Stato-Regione-Autonomie locali, disciplinata dalla stessa intesa. Secondo l’art. 9 della legge in questione:” dall’applicazione della presente legge e di ciascuna intesa non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica” e “per le singole Regioni che non siano parte delle intese (…) è garantita l’invarianza finanziaria…”. Questo costituisce un’indicazione data al legislatore futuro, poiché dette intese non devono pregiudicare le risorse da destinare alle altre Regioni che non sottoscrivono alcuna intesa ed è coerente con quanto dispone l’art. 116, 3 comma, della Costituzione. Da ciò si evince anche che il criterio da adottare nel trasferiemento di beni e funzioni non è quello della spesa storica (cioè le spese sostenute in passato dalla Regione o ente locale), ma il criterio del fabbisogno standard che assume come parametro la gestione efficiente, in linea con il principio di sussidiarietà.
C2) CONCORSO AGLI OBIETTIVI DI FINANZA PUBBLICA. Secondo il comma 4 dell’art.9, al fine di garantire il coordinamento della finanza pubblica, resta ferma la possibilità di prevedere anche per le Regioni a dautonomia differenziata, il concorso agli obiettivi di finanza pubblica, ma questo comma è stato dichiarato incostituzionale, là dove prevede soltanto la posssibilità e non la doverosità di tale concorso, in ragione dell’art.3 Cost. (principio di eguaglianza) per la discriminazione tra Regioni non richiedenti l’intesa e quelle ad autonomia differenziata Inoltre, risultano violati anche l’art. 97 Cost., concernente l’equilibrio del bilancio; l’art.2 Cost., riguardante il principio solidaristico e 5 Cost., l’unità della Repubblica.
C3) COMPARTECIPAZIONE AL GETTITO ED ALLINEAMENTO. Al fine di finanziare la spesa della Regione richiedente ad autonomia differenziata, è stato scelto (Art 5, comma 2) il criterio della compartecipazione al gettito di cui all’art. 119, secondo comma della Costituzione, il quale dispone che le Regioni dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio. L’art. 8 della legge oggetto della presente trattazione, prevede che la Commissione paritetica, di cui si è parlato sopra “provvede annualmente alla ricognizione dell’allineamento tra i fabbisogni di spesa già definiti e l’andamento del gettito dei tributi compartecipati per il finanziamento delle medesime funzioni”. Se la ricognizione evidenzia uno spostamento dovuto al variare dei fabbisogni ovvero all’andamento del gettito dei tributi, il Ministro dell’Economia e delle Finanze, di concerto con il Ministro per gli Affari Regionali e le Autonomie, previa intesa in sede di Conferenza Unificata, su proposta della Commissione paritetica, apporta le variazioni necessarie delle aliquote di compartecipazione che sono state definite nelle intese, in modo da garantire pur sempre l’equilibrio di bilancio e nei limiti delle risorse disponibili.
Sempre con la sentenza 192 del 2024, la Corte Costituzionale ha dichiarato illegittimo l’allineamento della compartecipazione al gettito, poiché vìola i pricìpi del buon andamento della Pubblica Amministrazione (art. 97 Cost.), la responsabilità del decisore pubblico (art. 28 Cost.), i princìpi dell’art. 119 Cost., richiamato dall’art. 116 Cost. e gli artt. 5 e 114 Cost., in quanto vi è una lesione delle prerogative costituzionali delle Regioni terze.
Secondo la Corte, se si deve trasferire una funzione, essa deve migliorare l’efficienza, poiché questo è lo scopo del regionalismo differenziato. Invece, attraverso il meccanismo dell’allineamento, non si responsabilizza la Regione, essendoci lo Stato che copre le spese sempre e comunque, con buona pace, dunque, proprio dell’efficienza. La Regione ad autonomia differenziata, inoltre, deve essere responsabile delle risorse ad essa affidate, per il principio della responsabilità del decisore pubblico espresso dall’art. 28 della Costituzione. Attraverso la previsione dell’allineamento si snatura anche l’art. 119 Cost. che prevede la compartecipazione al gettito, sì, ma non l’allineamento, altrimenti tale previsione sarebbe del tutto analoga agli interventi statali a destinazione vincolata, previsti dal quinto comma del medesimo articolo.
D) L’AUTONOMIA DIFFERENZIATA SI APPLICA ANCHE NEI CONFRONTI DELLE REGIONI A STATUTO SPECIALE?
L’art. 11, secondo comma, della legge n. 86 del 2024 prevede che le disposizioni di quaest’ultima si applichino anche alle Regioni a statuto speciale ed alle Province autonome di Trento e Bolzano, ai sensi dell’art. 10 della legge n. 3 del 2001 (Riforma del Titolo V della Costituzione) che prevede la così detta “clausola di maggior favore”.
Secondo la lettera dell’art. 116 Cost., che al primo comma elenca le Regioni italiane a statuto speciale ( cioè che godono di particolari forme e condizioni di autonomia, in conformità dei rispettivi statuti che vengono approvati con legge costituzionale), al terzo comma parla di ulteriori forme e condizioni particolari concernenti, abbiamo visto, determinate materie, che possono essere attribuite ad altre Regioni. Parlando di “altre” Regioni, in via interpretativa, si escluderebbero quelle a statuto speciale.
Secondo la Corte costituzionale, sempre nella sentenza 192 del 2024, bisogna fare riferimento all’interpretazione sistematica, non essendo quella letterale da sola sufficiente ad escludere le Regioni a statuto speciale.
L’art. 10 della legge 3 del 2001 recita:” sino all’adeguamento dei rispettivi statuti, le disposizioni della presente legge costituzionale si applicano anche alle Regioni a statuto speciale ed alle province autonome di Trento e Bolzano per le parti in cui prevedono forme di autonomia più ampie rispetto a quelle già attribuite”. Le forme più ampie di autonomia di cui si parla sono appunto quelle conferite con la legge 3 del 2001 e non possono essere conferite, invece, con legge di differenziazione. La clausola di maggior favore riguarda forme di autonomia più ampie conferite dalla legge di riforma del Titolo V alle Regioni ordinarie e che devono essere estese, sino all’adeguamento dei rispettivi statuti, anche alle Regioni a statuto speciale, denotando una finalità sostanzialmente transitoria che non riguarda l’applicazione dell’art. 116, terzo comma, Cost. Infatti, quest’ultimo consente di trasferire ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia rispetto a specifici casi; per quanto riguarda le Regioni speciali, il rafforzamento dell’automomia dovrà avvenire con la revisione dei riepettivi statuti. La Corte ha, pertanto, dichiarato incostituzionale l’art. 11, secondo comma della legge 86 del 2024, poiché vìola l’art. 116, terzo comma della Costituzione.

4. Conclusioni

In conclusione della presente trattazione, si può dire che la legge n. 86 del 2024 delinea, sì, il procedimento di formazione delle intese tra Stato e Regioni per l’ottenimento, da parte di queste ultime, di forme e condizioni particolari di autonomia, ma solo attraverso l’esperienza e, cioè, le singole intese, ci si potrà rendere conto se lo scopo dell’art. 116, terzo comma, della Costituzione, ovvero una completa attuazione del principio di sussidiarietà, sarà raggiunto.

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