Tribunale Amministrativo Regionale della Sicilia, Sezione staccata di Catania – Sezione Quarta - Sent. n. 437 del 9 marzo 2007., Pres. Leotta, Est. Trebastoni: Poste Italiane -disciplina in tema di accesso ai documenti amministrativi - attività legata a

Tribunale Amministrativo Regionale della Sicilia, Sezione staccata di Catania – Sezione Quarta – Sent. n. 437 del 9 marzo 2007., Pres. Leotta, Est. Trebastoni: Poste Italiane -disciplina in tema di accesso ai documenti amministrativi – attività legata a

sentenza

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La pendenza di un ricorso giurisdizionale non opera preclusivamente né alla sussistenza del diritto di accesso previsto dalla 241/90 né all’ammissibilità dell’azione prevista dall’art. 25 della stessa legge.
L’autonomia della domanda di accesso comporta che il giudice, chiamato a decidere su tale domanda, deve verificare solo i presupposti legittimanti la richiesta di accesso e non anche la ricevibilità, l’ammissibilità o la rilevanza dei documenti richiesti rispetto al giudizio principale pendente.
Qualora la disciplina regolamentare interna in materia di accesso si ponga in contrasto con i principi enunciati dalla L. n. 241/90 e dal suo regolamento attuativo (da ultimo approvato con D.P.R. 12 aprile 2006 n. 184), essa deve essere disapplicata.

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Sicilia, Sezione staccata di Catania – Sezione Quarta – nelle persone dei magistrati
Dott.    Ettore Leotta                – Presidente
Dott.    Francesco Brugaletta    – Consigliere
Dott.    Dauno F.G. Trebastoni – Referendario, Relatore est.
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A 

sul RICORSO n. 315/07
proposto da **, rappresentato e difeso dall’avv. Giovanni INGRASCÌ, e domiciliato presso il suo studio, a Catania, via Teramo 20,
CONTRO
Poste Italiane spa, in persona del legale rappresentante in carica, e il dott. ****, Vice Presidente Risorse Umane e Organizzazione di Poste Italiane, rappresentati e difesi dal prof. avv. Roberto Pessi e domiciliati presso lo studio dell’avv. Gaetano Granozzi, a Catania, via V.Veneto 227,
E NEI CONFRONTI
degli avv.ti ****, rappresentati e difesi dai proff.ri avv.ti Angelo Clarizia e Giuseppe Barone, e domiciliati presso lo studio di quest’ultimo, a Catania, p.zza della Repubblica 31,
PER L’ANNULLAMENTO DEL DINIEGO
opposto dalla società, con nota n. 18289 del 19 dicembre 2006, alla richiesta di accesso a documenti presentata dal ricorrente in data 27 novembre 2006,
E PER IL CONSEGUENTE ORDINE
alla società di fornire i documenti richiesti.
VISTI gli atti e i documenti depositati.
UDITO, alla Camera di Consiglio del 21 febbraio 2007, il relatore Ref. DAUNO F.G. TREBASTONI, e uditi, come da verbale, i difensori delle parti.
RITENUTO in fatto e in diritto quanto segue.
FATTO
A seguito di pubblico concorso, in data 16.11.1978 il ricorrente è stato immesso nei ruoli della carriera direttiva dell’Amministrazione delle Poste e Telecomunicazioni. In atto, è dipendente della Poste Italiane s.p.a., con la qualifica Q1 professional, e presta servizio a Catania.
A seguito della riorganizzazione dell’Amministrazione delle Poste e delle telecomunicazioni, è stato istituito, con decorrenza gennaio 1994, l’Ente Poste Italiane, ente pubblico economico.
Contestualmente è stato previsto che il patrocinio e la rappresentanza e difesa in giudizio del nuovo Ente non siano più affidati in via esclusiva all’Avvocatura dello Stato. Prefigurandosi la successiva trasformazione dell’Ente in s.p.a. è stato istituito un Ufficio legale interno, incardinato presso la Presidenza dell’Ente e strutturato sulla falsariga del modello organizzativo dell’Avvocatura dello Stato. Sono state create una sede centrale e tante sedi distrettuali quante sono le Corti d’appello, che insieme componevano l’Ufficio legale dell’Ente Poste italiane.
Con l’atto istitutivo del suddetto Ufficio legale il ricorrente è stato chiamato a coordinare e a dirigere la sede distrettuale di Catania.
Successivamente, la sede distrettua1e di Catania ha esteso la propria competenza anche al Distretto della Corte d’Appello nissena, per cui essa ha assunto la denominazione di “Sezione di Catania e di Caltanissetta”: nello stesso provvedimento si è specificato che "il coordinamento della Sezione Ct-Cl viene attribuito all’avv. ** **”, e a partire da tale data il ricorrente ha coordinato e diretto tutta l’attività consultiva e contenziosa riguardante due distretti di Corte d’appello.
Tuttavia, il ricorrente sostiene di essere rimasto escluso, sotto il profilo economico, dalla percezione di tutti gli emolumenti ‘aggiuntivi’ erogati, sotto forme e denominazioni diverse, in favore degli altri colleghi avvocati, e ciò sarebbe avvenuto non solo in favore degli altri colleghi chiamati a svolgere compiti di coordinamento in sede periferica e/o centrale, ma anche in favore di colleghi non preposti ad alcun ufficio.
Il ricorrente sostiene che, nel tempo, sono stati erogati a tali categorie di colleghi notevoli importi: e ciò sotto denominazioni e sigle diverse (via via qualificati: ‘emolumenti retributivi’ – erogati in aggiunta allo stipendio base e partecipanti, ai fini previdenziali ed assistenziali, della stessa natura di quest’ultimo – premi una tantum, MBO, benefits, premi vari, ecc.).
Il ricorrente sostiene altresì che alcuni colleghi addetti all’Ufficio legale interno di Poste Italiane sono stati inquadrati nei ruoli dirigenziali e che ad alcuni di essi – anche in assenza di simile inquadramento – è stato erogato un trattamento retributivo pressoché equivalente a quello proprio dei dirigenti.
A seguito di ricorso ex art. 700 c.p.c., proposto dinanzi al Giudice del lavoro di Catania, il ricorrente ha ottenuto ordinanza cautelare, con la quale il Tribunale ha sospeso l’efficacia dell’ordine di servizio con cui Poste italiane, riorganizzando l’avvocatura interna, aveva modificato l’originario disegno modellato sull’avvocatura dello Stato, sopprimendo, tra l’altro, gli uffici distrettuali e creando al loro posto 6 nuove strutture periferiche – denominate ‘Aree territoriali’ – a competenza multidistrettuale. Pende attualmente dinanzi al G.U. del lavoro la causa di merito.
Allo scopo di provare in detto giudizio le presunte discriminazioni anche economiche già subite per effetto della sua esclusione dal novero dei soggetti destinatari delle erogazioni accordate nelle forme sopra citate, ed allo scopo di tutelare in tutte le opportune sedi i propri diritti, nella qualità di avvocato dipendente della società, il ricorrente ha presentato, in data 27.11.2006, formale istanza di accesso volta a conoscere e ad avere copia di “tutti gli atti riguardanti le suddette erogazioni e i suddetti inquadramenti nei ruoli dirigenziali”.
Con nota del 19.12.2006 il Vice Presidente Risorse Umane e Organizzazione ha negato l’accesso, rilevando la genericità della richiesta, e sostenendo che nella documentazione richiesta non sarebbero ravvisabili, come invece richiesto dalla vigente normativa, profili di strumentalità rispetto al perseguimento di interessi pubblici, tali da consentire di ritenere quei documenti soggetti all’accesso.
In data 18 gennaio 2007 il ricorrente ha quindi notificato il ricorso previsto dall’art. 25 L. 241/90, depositato il successivo 9 febbraio, allo scopo di ottenere il rilascio dei documenti a suo tempo richiesti. Si sono costituiti con memoria, contenenti argomentazioni identiche, controinteressati, società intimata e Vice Presidente Risorse Umane e Organizzazione. Alla Camera di Consiglio del 21 febbraio 2007 il ricorso è stato posto in decisione.
DIRITTO
1) Secondo quanto sostenuto da tutti i soggetti intimati, il ricorso sarebbe inammissibile per carenza di interesse, atteso che il ricorrente non potrebbe comunque accedere ai documenti richiesti senza che previamente la società abbia espletato la fase di notifica e di contraddittorio con gli attuali controinteressati (titolari del diritto alla riservatezza), imposta quale passaggio indefettibile dall’art. 3 del D.P.R. 184/2006.
Si ci riferisce alla previsione secondo cui “la pubblica amministrazione cui è indirizzata la richiesta di accesso, se individua soggetti controinteressati,… è tenuta a dare comunicazione agli stessi, mediante invio di copia con raccomandata con avviso di ricevimento, o per via telematica per coloro che abbiano consentito tale forma di comunicazione”.
L’eccezione non può essere accolta, perché nessuno dei soggetti costituiti ha un interesse processualmente rilevante a far valere l’omissione di tale adempimento, che nelle more del presente giudizio poteva comunque essere realizzato.
Infatti, per quanto riguarda la società, l’interesse non sussiste sia perché è stata essa stessa a saltare quella fase, determinandosi a rigettare celermente la richiesta del ricorrente, e sia per la semplice ragione che la norma è posta a tutela dei controinteressati, e non dell’Amministrazione.
Ma nel caso in esame neppure i controinteressati hanno motivo di dolersi della mancata comunicazione nei loro confronti dell’avvenuta presentazione della richiesta di accesso, perché la norma intende evitare che un’Amministrazione accolga, senza prima averli consultati, una richiesta di accesso riferita a documenti per i quali essi intendano far valere profili di riservatezza che li riguardano, mentre non hanno alcun interesse qualora, come nel caso di specie, la richiesta di accesso sia rigettata tout court.
2) In secondo luogo, la società intimata difetterebbe di legittimazione passiva. A tal fine, viene citata la direttiva 2004/17/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 31 marzo 2004, che coordina le procedure di appalto degli enti erogatori di acqua e di energia, degli enti che forniscono servizi di trasporto e servizi postali, che inserisce espressamente il settore postale tra i settori c.d. speciali (art. 6). La previsione è ripresa dal recente Codice dei contratti (art. 211 D.Lgs. 163/2006). La direttiva del 2004 (art. 2) contempla tre categorie di ‘enti aggiudicatori’: ente pubblico, organismo di diritto pubblico, impresa pubblica. Poste Italiane s.p.a., che persegue il fine del profitto e del pareggio del bilancio, verrebbe oggi a configurarsi, nell’ambito di tale tripartizione, non già quale ‘organismo di diritto pubblico’, bensì quale ‘impresa pubblica’ ai sensi dell’art. 2, comma 1, lett. b) della direttiva (sono ‘pubbliche le ‘imprese su cui le amministrazioni aggiudicatrici possono esercitare, direttamente o indirettamente, un’influenza dominante perché ne sono proprietarie, vi hanno una partecipazione finanziaria, o in virtù di norme che disciplinano le imprese in questione’; analogamente cfr. art. 3, comma 28, D.Lgs. 163/2006). Per tale motivo Poste Italiane sfuggirebbe oggi alla disciplina sull’accesso ai documenti amministrativi, che non contempla i soggetti imprenditoriali tout court tra i possibili destinatari della istanza di accesso, atteso l’assoggettamento alle regole della concorrenza.
Le norme citate non appaiono però pertinenti, atteso che la normativa sul diritto di accesso, contenuta nell’art. 22, comma 1, lett. e), della L. 241/90, espressamente chiarisce che per "pubbliche amministrazioni", soggetti passivi dell’istanza di accesso, si intendono “tutti i soggetti di diritto pubblico e i soggetti di diritto privato”, per questi ultimi sebbene “limitatamente alla loro attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o comunitario”.
Si tratta quindi, più semplicemente, di verificare se, nel caso in esame, l’attività alla quale la richiesta del ricorrente si riferisce possa farsi rientrare in quella previsione.
3) Infatti, i soggetti intimati sostengono che poiché il diritto comunitario limita la qualificazione di ‘pubblico interesse’ alla sola attività concernente il servizio universale (cfr. Direttiva 97/67/CE, Direttiva 2002/39/CE e D.Lgs. 261/99), per tutto l’insieme di attività che non risultano neppure mediatamente connesse con tale servizio, l’accessibilità dei documenti detenuti da Poste Italiane, almeno in applicazione della disciplina pubblicistica contenuta nella legge 241/90, sarebbe da escludere. Nel caso di specie, l’istanza di accesso del ricorrente non concernerebbe un’attività di pubblico interesse di Poste Italiane, bensì una serie di atti afferenti alla gestione economica del rapporto di impiego privatistico tra Poste Italiane s.p.a. ed i propri legali interni, che nulla hanno a che vedere con l’erogazione del servizio pubblico postale. In tal modo sarebbe correttamente applicato anche l’art. 23 della L. 241/90, laddove prevede che “Il diritto di accesso di cui all’articolo 22 si esercita nei confronti delle pubbliche amministrazioni, delle aziende autonome e speciali, degli enti pubblici e dei gestori di pubblici servizi”, perchè l’assoggettamento del gestore di pubblico servizio alla normativa sull’accesso si riferirebbe esclusivamente alle attività che attengano alla gestione del servizio, ossia al soggetto privato in quanto ‘gestore’, e non in quanto ‘imprenditore’ operante in regime di concorrenza.
È necessario precisare che con l’istanza rigettata dalla società intimata il ricorrente ha chiesto di avere copia di due tipi diversi di documenti, e cioè, da una parte, gli atti riguardanti le erogazioni di emolumenti a vario titolo in favore dei colleghi avvocati, e, dall’altra, gli atti relativi ad inquadramenti nei ruoli dirigenziali, sempre in favore dei colleghi avvocati.
La questione giuridica da risolvere attiene alla possibilità di accertare, che questo Collegio ritiene sussistente, che entrambi tali tipi di documenti abbiano i requisiti per essere considerati soggetti all’accesso, in quanto inerenti ad una attività che, sebbene realizzata da un “soggetto di diritto privato”, è di “pubblico interesse”, secondo quanto previsto dal citato art. 22, comma 1, lett. e), della L. 241/90.
Entrambe le parti in causa citano a proprio favore Cons. St., sez. VI, n. 229/2006, emessa in una vicenda in cui una dipendente a tempo determinato di Poste Italiane s.p.a. aveva chiesto (ottenendone un rifiuto) di avere copia dell’organigramma di un ufficio postale e del nominativo del personale addetto al servizio di recapito.
In quella occasione la Sezione giudicante aveva richiamato l’orientamento “secondo cui l’attività amministrativa, cui gli art. 22 e 23 l. n. 241 del 1990 correlano il diritto d’accesso, ricomprende non solo quella di diritto amministrativo, ma anche quella di diritto privato posta in essere dai soggetti gestori di pubblici servizi che, pur non costituendo direttamente gestione del servizio stesso, sia collegata a quest’ultima da un nesso di strumentalità derivante anche, sul versante soggettivo, dalla intensa conformazione pubblicistica (Cons. Stato, VI, n. 4152/2002; n. 2855/2002; n. 67/2002; n. 654/2001)”.
Sulla scorta di tale premessa, la medesima Sezione, ha limitato tale ammissibilità ai casi in cui l’attività di Poste Italiane, pur se relativa alla gestione del rapporto di lavoro con i propri dipendenti, possa risultare “strumentale al servizio gestito da Poste ed incidente potenzialmente sulla qualità di un servizio, il cui rilievo pubblicistico va valutato tenendo conto non solo della dimensione oggettiva, ma anche di quella propriamente soggettiva di Poste Italiane”.
La norma di cui  all’art. 22, comma 1, lett. e), L. 241/90, secondo cui anche i soggetti di diritto privato vanno ritenuti, al fine dell’applicazione della normativa in materia di diritto di accesso, “pubbliche Amministrazioni”, sebbene “limitatamente alla loro attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale”, prende in considerazione la situazione tipica in cui l’accesso sia richiesto da un soggetto esterno sia all’Amministrazione che alla stessa gestione del servizio a cui l’Ente privato è preposto.
E secondo i soggetti intimati, gli atti e i documenti connessi all’attività, di natura privata, delle pubbliche Amministrazioni, ivi compresi quelli attinenti alla gestione del rapporto di lavoro, non sarebbero riferibili ad “attività di pubblico interesse”.
Ora, è pur vero che, a seguito dell’avvenuta c.d. privatizzazione, quelli emessi dal datore di lavoro pubblico sono ormai semplicemente atti di gestione del relativo rapporto, che su essi non sono più rilevabili neppure i vizi tipici dell’atto amministrativo (fermo restando il limite estrinseco consistente nel divieto di violare i diritti soggettivi del lavoratore), e che, più in generale, le norme della L. n. 241/90 non sono più applicabili ai rapporti di impiego pubblico privatizzati, i cui contenziosi sono ormai conosciuti (solo) dal giudice ordinario (cfr. Cass., sez. lav., 2 aprile 2004 n. 6570; Id., 18 febbraio 2005 n. 3360).
Ma tale ultima affermazione va ridimensionata, nel senso che va riferita alla impossibilità di continuare a configurare i vizi tipici dell’atto amministrativo, mentre l’applicabilità della L. n. 241/90 va ribadita per quanto riguarda il diritto di accesso ai documenti amministrativi, per il quale, già prima delle recenti modifiche normative, si affermava che la relativa disciplina, dettata dagli art. 22 e 23 della citata legge, non fosse “preclusiva in via di principio dell’ostensibilità degli atti di natura privatistica della p.a.” (cfr., ex multis, Cons. St., Ad. Pl., 22 aprile 1999 n. 5).
E se tale disciplina è applicabile per l’attività privatistica in generale, lo è naturalmente anche per quell’attività legata alla gestione dei rapporti di lavoro, in relazione alla quale possano essere presentate, dai dipendenti interessati, richieste di accesso a documenti (vedi anche T.A.R. Lazio, sez. I-quater, 10 marzo 2006 n. 1862, a proposito della possibilità per il dipendente di presentare richieste di accesso anche una volta collocato a riposo).
E d’altra parte, l’art. 22 della L. 241/90, come sostituito dall’art. 15 della L. 11 febbraio 2005 n. 15, dopo aver definito, all’art. 1, lett. a), il diritto di accesso come “il diritto degli interessati di prendere visione e di estrarre copia di documenti amministrativi”, precisa anche, alla successiva lett. d), che per “documento amministrativo” debba intendersi “ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale” (come precisato da T.A.R. Lombardia, Brescia, 21 settembre 2004 n. 1080, “rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo la controversia avente ad oggetto il diniego di rilascio di copie di documenti relativi ad un rapporto di pubblico impiego privatizzato, anche se le eventuali controversie attinenti al detto rapporto sono devolute alla giurisdizione del giudice ordinario”).
In realtà, sembra a questo Collegio che la citata sentenza del Consiglio di Stato n. 229/2006, già nelle affermazioni sopra riportate supporti le tesi del ricorrente, ma le fondi ancora di più, per l’attinenza con il caso in esame, nella parte in cui afferma che “deve, di conseguenza, ritenersi che Poste Italiane è soggetta alla disciplina in tema di accesso…”, essendo stato l’accesso “richiesto in relazione alla predetta attività di organizzazione delle forze lavorative e quindi del servizio postale”.
In altri termini, è la stessa sentenza, con argomentazioni convincenti, a porre l’equazione “organizzazione delle forze lavorative = organizzazione del servizio postale”, tanto da fondare, proprio in questi termini, la richiesta del ricorrente, atteso che sia l’incentivazione dei dipendenti, attraverso l’erogazione, a vario titolo, di emolumenti vari, e sia l’inquadramento in ruoli dirigenziali dei dipendenti stessi, influiscono certamente sulla organizzazione del servizio alla cui gestione quei dipendenti sono addetti, e quindi ineriscono ad una attività che risulta essere “di pubblico interesse”.
4) Le parti intimate sostengono che solo il Giudice del Lavoro di Catania, già adìto dal ricorrente, potrebbe valutare la pertinenza, rilevanza ed ammissibilità delle prove documentali richieste, ed ordinare, conseguentemente, l’esibizione giudiziale. Diversamente, l’istituto dell’accesso ai documenti amministrativi finirebbe per essere trasformato in un ‘doppione’ dell’ordine di esibizione documentale quale mezzo di prova del processo civile, con la conseguenza di svuotare i poteri del Magistrato istruttore di verificare la effettiva connessione tra la esigenze di tutela dell’interessato e le informazioni oggetto della richiesta di esibizione; cioè, il Magistrato civile sarebbe privato dei poteri tipici della fase istruttoria del processo ordinario, attinenti all’accertamento dei presupposti di ammissibilità e di rilevanza della prova (nella specie, documentale) richiesta.
Anche questa considerazione non è condivisibile, per due ordini di ragioni.
In primo luogo, l’accesso ai documenti amministrativi, in quanto destinato a perseguire interessi generali più ampi della difesa in giudizio – potendo trattarsi di accesso c.d. endo procedimentale o riguardante, addirittura, atti divenuti inoppugnabili (cfr. Cons. St., sez. VI, 12 aprile 2005) – si presenta in modo indipendente dalla tutela giurisdizionale di posizioni giuridiche concrete, cosicché può essere esercitato a prescindere da un processo, sia esso già instaurato o da instaurare (cfr. Cons. Giust. Amm. Reg. Sic., sez. giurisd., 25 ottobre 1996 n. 384).
In particolare, il rimedio speciale previsto a tutela del diritto di accesso deve ritenersi consentito anche in pendenza di un giudizio ordinario all’interno del quale i documenti oggetto della domanda di accesso potrebbero essere acquisiti, in via istruttoria, dal giudice adito. La pendenza di un ricorso giurisdizionale non opera, quindi, preclusivamente né alla sussistenza del diritto di accesso previsto dalla 241/90 né all’ammissibilità dell’azione prevista dall’art. 25 della stessa legge, restando al libero apprezzamento dell’interessato la scelta di avvalersi della tutela giurisdizionale ex art. 25 cit. o di conseguire la conoscenza dei documenti amministrativi nel giudizio pendente, mediante esibizione istruttoria (cfr. Cons. St., sez. IV, 27 novembre 1996 n. 1252). L’autonomia della domanda di accesso comporta che il giudice, chiamato a decidere su tale domanda, deve verificare solo i presupposti legittimanti la richiesta di accesso e non anche la ricevibilità, l’ammissibilità o la rilevanza dei documenti richiesti rispetto al giudizio principale pendente (cfr. T.A.R. Lazio, Roma, sez. III, 30 marzo 2006 n. 2212.
In altri termini, allorquando venga presentata una richiesta di accesso documentale motivata con riferimento alla necessità di tutelare i propri interessi nelle competenti sedi giudiziarie, anche nel caso in cui non sia certo che, successivamente, tali atti siano effettivamente utilizzabili ai fini della proposizione di eventuali domande giudiziali, l’accesso non può essere negato. Infatti, l’apprezzamento sull’utilità o meno della documentazione richiesta non spetta né all’Amministrazione destinataria dell’istanza di accesso né, addirittura, allo stesso giudice amministrativo adito ex art. 25 L. 241/90, bensì, in seconda battuta, al giudice (sia esso amministrativo che ordinario) eventualmente adito dall’interessato al fine di tutelare l’interesse giuridicamente rilevante, sotteso alla pregressa domanda di accesso (cfr. T.A.R. Toscana, Firenze, sez. II, 9 febbraio 2007 n. 152).
In secondo luogo, è da rilevare che è pur vero che l’art. 210 c.p.c., nel regolare l’assunzione delle prove nel processo civile, dispone che “il giudice istruttore, su istanza di parte, può ordinare all’altra parte o a un terzo di esibire in giudizio un documento o altra cosa”, ma solo quando il giudice stesso “ritenga necessaria l’acquisizione al processo”.
Vale a dire che l’acquisizione di documenti, in possesso di una Amministrazione, diventa in un giudizio civile meramente eventuale, perché rimessa alla valutazione del giudice. Solo che in questo caso il soggetto rimarrebbe privato della possibilità di accedere a quei documenti, in contrasto con lo spirito e la lettera della normativa in materia di diritto di accesso, che, come precisato, svincola tale possibilità dalla concreta proposizione di un qualsiasi giudizio, legandola solamente all’esistenza di “una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso” (art. 22, comma 1, lett. b), L. 241/90).
5) Ancora secondo le parti intimate, la norma invocata dal ricorrente nella sua richiesta – e cioè l’art. 24, comma 7, L. 241/90, secondo cui “deve comunque essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o difendere i propri interessi giuridici” – non sarebbe pertinente, perché essa rimette alla pubblica Amministrazione il compito di effettuare un bilanciamento, nel singolo caso, tra interesse conoscitivo e tutela della riservatezza personale (nel caso di specie, dei legali di Poste Italiane che hanno percepito gli emolumenti contestati), valutando previamente in che misura l’istanza sia effettivamente funzionale alla cura di interessi giuridicamente rilevanti.
In realtà, con la richiesta di accesso il ricorrente ha certamente dimostrato di essere titolare di un interesse personale e concreto per la tutela di una situazione giuridicamente rilevante, dovendo verificare se la società abbia o meno correttamente proceduto all’erogazione di emolumenti vari nei confronti dei colleghi del ricorrente, e proceduto correttamente all’inquadramento di alcuni colleghi in posizione dirigenziale, ledendo suoi interessi in violazione dei principi di correttezza e buona fede.
L’eccezione della società, relativa all’esigenza di tutelare la riservatezza dei soggetti interessati dalle istanze, in quanto destinatari di quelle erogazioni, è priva di pregio, perché ai sensi della vigente normativa in materia, in casi del genere non sussiste alcun profilo di riservatezza.
Infatti, è da tenere presente che l’art. 22 della L. n. 241/90, ai commi 2 e 3, precisa che “l’accesso ai documenti amministrativi, attese le sue rilevanti finalità di pubblico interesse, costituisce principio generale dell’attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne l’imparzialità e la trasparenza, ed attiene ai livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale…”, e che “tutti i documenti amministrativi sono accessibili, ad eccezione di quelli indicati all’articolo 24, commi 1, 2, 3, 5 e 6”.
Per il comma 1 del citato art. 24 il diritto di accesso è cioè escluso: per i documenti coperti da segreto di Stato; nei procedimenti tributari; nei confronti dell’attività della pubblica amministrazione diretta all’emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione; nei procedimenti selettivi, nei confronti dei documenti amministrativi contenenti informazioni di carattere psicoattitudinale relativi a terzi.
Per il comma 2, “le singole pubbliche amministrazioni individuano le categorie di documenti da esse formati o comunque rientranti nella loro disponibilità sottratti all’accesso ai sensi del comma 1”, e quindi solo per quei documenti che rientrino nelle categorie espressamente previste dal legislatore, fermo restando, come chiarito dal comma 3, che “non sono ammissibili istanze di accesso preordinate ad un controllo generalizzato dell’operato delle pubbliche amministrazioni”.
Oltretutto, il comma 5 precisa che gli stessi “documenti contenenti informazioni connesse agli interessi di cui al comma 1 sono considerati segreti solo nell’àmbito e nei limiti di tale connessione”.
Infine, il comma 6 disciplina i casi in cui il Governo può, con proprio regolamento, prevedere casi di sottrazione all’accesso di documenti amministrativi.
In sostanza, i documenti richiesti non rientrano in alcuna delle categorie sottraibili all’accesso, e non sono previsti neppure nel regolamento interno della società. Fermo restando che quand’anche il regolamento contenesse una previsione del genere, sarebbe comunque da considerare illegittimo, e quindi da disapplicare.
Infatti, qualora la disciplina regolamentare interna in materia di accesso si ponga in contrasto con i principi enunciati dalla L. n. 241/90 e dal suo regolamento attuativo (da ultimo approvato con D.P.R. 12 aprile 2006 n. 184), essa deve essere disapplicata, in quanto, secondo i principi generali sulla gerarchia delle fonti, nel conflitto tra due norme diverse occorre dare preminenza a quella legislativa, di livello superiore rispetto alla disposizione regolamentare, sia in generale che ogni volta che precluda l’esercizio di un diritto soggettivo (cfr., ex multis, Cons. St., sez. IV, 8 luglio 2003, n. 4051).
Inoltre, il comma 7 del citato art. 24 dispone che “deve comunque essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici”.
E a dimostrazione del fatto che non vi è una sfera considerata di assoluta riservatezza lo stesso comma 7 aggiunge che l’accesso, sebbene solo “nei limiti in cui sia strettamente indispensabile”, è consentito anche “nel caso di documenti contenenti dati sensibili e giudiziari”, e finanche “in caso di dati idonei a rivelare lo stato di salute e la vita sessuale”, in quest’ultimo caso “nei termini previsti dall’articolo 60 del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196”, ai sensi del quale “quando il trattamento concerne dati idonei a rivelare lo stato di salute o la vita sessuale, il trattamento è consentito se la situazione giuridicamente rilevante che si intende tutelare con la richiesta di accesso ai documenti amministrativi è di rango almeno pari ai diritti dell’interessato, ovvero consiste in un diritto della personalità o in un altro diritto o libertà fondamentale e inviolabile”.
Senza contare poi che l’art. 59 del medesimo D. Lgs.vo 196/2003, relativo proprio all’”accesso a documenti amministrativi”, dispone che “fatto salvo quanto previsto dall’articolo 60, i presupposti, le modalità, i limiti per l’esercizio del diritto di accesso a documenti amministrativi contenenti dati personali, e la relativa tutela giurisdizionale, restano disciplinati dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni e dalle altre disposizioni di legge in materia, nonché dai relativi regolamenti di attuazione, anche per ciò che concerne i tipi di dati sensibili e giudiziari e le operazioni di trattamento eseguibili in esecuzione di una richiesta di accesso. Le attività finalizzate all’applicazione di tale disciplina si considerano di rilevante interesse pubblico”.
Oltretutto, in calce all’istanza di accesso il ricorrente ha precisato anche che “le notizie e gli atti richiesti possono essere rilasciati in forme (quali, ad es., il mascheramento dei nominativi) che assicurino l’anonimato e impediscano l’individuazione dei singoli interessati”.
6) Si è inoltre sostenuto che la richiesta non poteva comunque essere soddisfatta, in quanto eccessivamente generica e manifestante l’intento puramente emulativo del richiedente, ed inoltre anche perché costringerebbe la società ad una elaborazione di dati, in contrasto con quanto ormai previsto dall’art. 22, comma 4, della L. 241/90, secondo cui “Non sono accessibili le informazioni in possesso di una pubblica amministrazione che non abbiano forma di documento amministrativo”, con ciò escludendo la proponibilità di istanze di accesso a semplici ‘informazioni’.
In realtà, il ricorrente ha chiesto avere copia di “tutti gli atti riguardanti le suddette erogazioni e i suddetti inquadramenti nei ruoli dirigenziali” e, in particolare, copia:
“a) degli atti con cui, di volta in volta, sono state decise le erogazioni in questione;
b) dei criteri all’uopo prefissati e della loro fonte;
c) degli atti da cui risultino indicati i soggetti che sono stati chiamati a decidere – monocraticamente o collegialmente – le suddette erogazioni;
d) degli atti istruttori via via effettuati per individuare i beneficiari e per determinare l’ammontare dei compensi;
e) degli importi erogati ogni anno a ciascun avvocato sia a titolo di stipendio sia a qualsiasi altro diverso titolo;
f) degli atti, di qualunque natura, con i quali siano stati attribuiti a soggetti addetti (anche transitoriamente) all’Avvocatura interna la qualifica dirigenziale e/o il trattamento economico dirigenziale o comunque un trattamento complessivamente superiore a quello di ‘Q1/A1’;
g) di ogni altro atto connesso”.
Contrariamente a quanto affermato dalle parti resistenti, quindi, la richiesta non risulta essere generica, e neppure finalizzata ad una elaborazione di dati.
E lo stesso art. 5, comma 2, del D.P.R. 184/2006 prevede, alternativamente, che “il richiedente deve indicare gli estremi del documento oggetto della richiesta ovvero gli elementi che ne consentano l’individuazione”.
D’altra parte, il diritto di accesso ai documenti amministrativi presuppone, in colui il quale lo esercita, una situazione di totale o parziale ignoranza, e in particolare può accadere che scopo della domanda di accesso sia sapere se un atto o un documento esista e, nel caso di risposta affermativa, quale sia il contenuto, per cui deve ritenersi ammissibile una domanda di accesso purché contenga, come nella richiesta del ricorrente, quel minimo di elementi che permetta di individuare il documento richiesto. Analogamente, deve ammettersi l’istanza che, ragionevolmente, abbia come oggetto specifico l’esibizione di un documento anche qualora colui che fa la richiesta non sia soggettivamente certo che tale documento esista (cfr., ex multis, T.A.R. Veneto, sez. I, 28 luglio 2003 n. 3935).
Vale a dire che la società intimata è certamente in grado di fornire copia:
a) degli atti con cui, di volta in volta, sono state decise, o sono state concretamente disposte, le erogazioni di emolumenti di varia natura a favore degli avvocati colleghi del ricorrente;
b) degli atti con cui siano stati eventualmente fissati i relativi criteri;
c) degli atti da cui risultino indicati i soggetti che sono stati chiamati a decidere le suddette erogazioni;
d) degli atti istruttori via via effettuati per individuare i beneficiari e per determinare l’ammontare dei compensi;
f) degli atti con i quali siano stati attribuiti a soggetti addetti (anche transitoriamente) all’Avvocatura interna la qualifica dirigenziale e/o il trattamento economico dirigenziale, o comunque un trattamento complessivamente superiore a quello posseduto dal ricorrente;
g) di ogni altro atto connesso.
In conclusione, il ricorso va accolto, con il conseguente ordine alla società intimata di fornire al ricorrente i documenti sopra specificati, entro il termine di 40 giorni, decorrenti dalla notificazione della presente sentenza ad opera del ricorrente, o dalla sua comunicazione in via amministrativa.
Le spese seguono la soccombenza, e liquidate in dispositivo.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia – Sezione staccata di Catania – Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo accoglie, nei termini di cui in motivazione, e per l’effetto ordina alla Poste Italiane s.p.a. di rilasciare al ricorrente copia dei documenti specificati in motivazione, nel termine di giorni 40 dalla comunicazione in via amministrativa della presente sentenza, ovvero dalla sua notificazione ad opera di parte.
Condanna i soggetti costituiti al pagamento delle spese del presente giudizio, che si liquidano in € 3.000,00, di cui € 2.000,00, oltre IVA e CPA, a carico di Poste Italiane e Dirigente Risorse Umane, in solido tra loro, ed in ulteriori € 1.000,00, oltre IVA e CPA, a carico degli avvocati controinteressati, in solido tra loro.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dalla società.
Così deciso, a Catania, nella Camera di Consiglio del 21 febbraio 2007.
 L’ESTENSORE     IL PRESIDENTE
dott. Dauno F.G. Trebastoni       dott. Ettore Leotta

 

 Depositata in Segreteria il 9 marzo 2007.
    IL DIRETTORE

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