Sistematica del controllo di gestione dell’ inps e criticita’ da proliferazione di competenze e gestione del contenzioso

Sistematica del controllo di gestione dell’ inps e criticita’ da proliferazione di competenze e gestione del contenzioso

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Nel maggior ente pubblico previdenziale italiano, il sistema operativo e gestionale ? ad elevata complessit? in considerazione sia della molteplicit? di fini pubblici di primaria importanza?? devoluti all? Inps, sia della eccessiva profilerazione? di ulteriori attribuzioni devolute all? Istituto in forza di disposizioni normative ( spesso contenute in leggi finanziarie ), di soppressione e/o di assorbimento? di altri enti previdenziali ( da ultimo: l? INPDAI ) ovvero di passaggio di competenze gi? di spettanza di altre amministrazioni . Tale tendenza ad accentrare funzioni ed attivit? gi? affidate ad altre P.A., se da un lato volta? ad eliminare enti con situazioni di difficolt? o di dissesto finanziario (ad es. sproporzione fra iscritti e prestazioni da erogare ) od? ai quali erano affidate funzioni solo accertative ( ad es. l? SCAU ) od, ancora, nell? ottica della privatizzazione e della semplificazione di un soverchio numero di enti ed istituzioni previdenziali, se si ? rivelata ? in sede di pratica attuazione – parzialmente positiva, dall? altro ha significato accollare all? Inps problematiche, disfunzioni e criticit? di altri, che si sono aggiunte a quelle gi? preesistenti sue proprie.

Il caso paradigmatico ? quello delle invalidit? civili, il cui passaggio all? Istituto per la sola funzione di erogazione ( liquidatoria e di pagamento ), se determinata dalla inefficiente gestione pregressa in capo ai Ministeri competenti anche per l? assenza pressoch? totale di un sistema informatizzato adeguato, non ha, per?, risolto n? il bubbone del contenzioso, n? il fenomeno dei falsi invalidi, n? tantomeno l? aumento esponenziale delle esecuzioni passive in danno dell? Ente e delle duplicazioni indebite di pagamento in via amministrativa ed in via esecutiva. ?Ci? anche in ragione del mancato accentramento della funzione accertativa in capo all? Inps, il ch? si traduce inesorabilmente a danno del liquidatore, stante lo scoordinamento fra chi accerta e chi liquida. A ci? aggiungasi che le plurime inchieste penali ed erariali comprovano che ? in sede accertativa ? esistono eclatanti fenomeni di malagestione fra cui ? ipotesi classica ? ? quella delle reiezioni ? pilotate ? in modo tale che da esse scaturisca contenzioso a tutto svantaggio di quegli assistiti che alla provvidenze civili avrebbero avuto diritto ? quantomeno sotto il profilo del requisito sanitario – se non fossero intervenuti gravi fattori di corruttela. Ma finch? l? Inps? rimane estromesso dall? accertamento, le truffe di tal fatta le pu? solo subire e ben difficilmente sventare a monte.

Nella logica di un falso federalismo di facciata che, in tale materia, si ? dimostrata fallimentare ( scissione competenze fra ASL ed Inps ed ulteriore ? anarchia ? territoriale per cui ciascun ente locale si regola come crede? in punto convenzioni per le provvidenze civili con impossibilit? di avere un modello unitario da seguire ), ? indifferibile che il Legislatore intervenga incisivamente, perch? parlare di risparmio sulla spesa previdenziale e di tagli all? assistenza non ha senso se non si interviene sulle vere causali della patologia di fenomenologie tanto conclamate quanto spesso e volutamente ignorate ( ch? ? noto ed acclarato che le commistioni ? talora illecite -fra politica, patronati, assistenza e previdenza sono tuttora forti? ed il mercato di voto ? ch? se ne dica? o meno ? ? un fenomeno ben presente specie nel Mezzogiorno:? ? forse questa la ragione per cui si interviene legislativamente sempre con provvedimenti poco penetranti? ? ).??

In un siffatto contesto ? evidente che il controllo di gestione interno all? Ente? deve essere particolarmente pregnante e rettamente pianificato.

Si impone, quindi, lo sviluppo ed il potenziamento? dei modelli di auditing gi? esistenti? specie per quanto riguarda il monitoraggio del contenzioso e l? individuazione delle soluzioni deflattive dello stesso.

Ed in tal senso assolvono un ruolo fondamentale i rapporti sul contenzioso giudiziario dell? organo di controllo interno ( C.I.V. ? Comitato di indirizzo e di vigilanza ), di cui, quello dell? anno 2000, di fatto scaturito da un? inchiesta dirompente ( stante l? assenza di precedenti ) della Procura contabile su duplicazioni di pagamenti in un ufficio legale INPS dell? area romana, si segnala per la lucidit? di impostazione e di analisi dei problemi ivi evidenziati.

Ci? a dimostrazione dell? utilit? che i procedimenti erariali? della Corte dei Conti rivestono anche a fini deflattivi di fenomeni di illecito erariale e di attenta riflessione da parte della amministrazione danneggiata sulle iniziative migliori da intraprendere.

?Il controllo esterno della Corte dei Conti ?, invece, esercitato mediante il Magistrato a ci? addetto ex art. 12 L. n? 259/1958.

Presso l? Istituto la funzione di pianificazione e di controllo di gestione? ? strutturata su schemi tipicamente aziendalistici. Essa ? transitata da una prima fase? di pianificazione strategica? all? attuale fase programmatoria e di controllo consistente ?nella assegnazione di obiettivi specifici di breve periodo ai diversi centri di responsabilit? quali i centri di costo, le unit? funzionali ed i progetti con predisposizione di? particolari piani operativi ispirati al metodo budgetario. Come ? noto, il controllo di gestione presuppone una serie di indicatori ossia di indici di risultato, quantitativi e qualitativi a cui? va commisurata l? attivit? di realizzazione dei singoli centri di responsabilit? onde pervenire alla loro valutazione, nonch? di standards quali parametri di riferimento ideali, rispetto ai quali va rapportato il risultato di una data attivit?. Lo scopo ? quello di apprestare? un sistema di misurazione delle attivit? per ottenere reports tempestivi ed esaustivi.

Gli indicatori di cui si avvale l? Ente sono volti alla verifica gestionale ed all? accertamento del raggiungimento? degli obiettivi? connessi alla erogazione di??????? emolumenti? retributivi?? premianti ( incentivi ordinari e speciali, nonch? per talune categorie professionali, retribuzione di risultato e via dicendo ).

Fra detti indici quelli di maggior rilievo sono :

1) l? indice di deflusso: rapporto fra il numero delle pratiche definite e quelle pervenute nell? arco temporale considerato.

Quest? indice indica il grado di assorbimento del carico di lavoro, palesando una situazione di equilibrio in presenza di un valore del rapporto pari all? unit? ( accumulo di giacenza se inferiore ad 1; recupero di giacenza se superiore ad 1 );

2) L? indice di giacenza: rapporto fra le pratiche? in giacenza e la media mensile delle pratiche pervenute. Tale indice indica, in mesi e giorni, il tempo di definizione delle pratiche;??

3) Il tempo medio di liquidazione : concerne le sole pratiche accolte e misura il tempo che intercorre dalla data di presentazione della domanda alla data di liquidazione della prestazione;

4) Il tempo soglia: della liquidazione delle prestazioni teso ad assicurare all? utenza la qualit? dei servizi su cui l? Istituto ? impegnato, oltrech? a limitare i tempi di pagamento delle prestazioni entro un arco temporale tecnico fisiologico finalizzato ad evitare la liquidazione degli accessori di legge.

A seguito della riforma dei controlli interni di cui al D.Lgs. n? 286/1999 con l? introduzione delle quattro tipologie del controllo di regolarit? amministrativo-contabile, di gestione, strategico e di valutazione dirigenziale, l? Inps ha adottato la delibera n? 380/2000 con cui? si ? modificato il regolamento di organizzazione onde adeguarlo alle innovazioni normative di cui a detto decreto.

Nel Regolamento, ? stata prevista l? istituzione di un sistema organico di ? Funzioni di controllo ? che serba distinto il controllo di gestione da quello strategico e dal controllo di regolarit? amministrativo-contabile, nonch?? ? stata recepita la disciplina di cui al T.U.P.I. n? 165/2001? relativamente alla responsabilit? dirigenziale.

Il budget di gestione quale strumento? finalizzato alla valutazione della responsabilit? di gestione finanziaria, tecnica ed amministrativa , deve definirsi come l? insieme di obiettivi, criteri ed indirizzi generali, risorse umane, strumentali e finanziarie.

Il modello di controllo di gestione si impernia, dunque, sul ? Piano-Budget? quale programma di gestione riferito all? esercizio futuro, che si conclude con la formulazione di un bilancio preventivo operativo e che dovrebbe? poter garantire la traduzione in concreto alla programmazione ed al controllo direzionale.

Detto Piano ? articolato in una relazione, un piano di produzione, un piano delle attivit? indirette ed un sistema di indicatori.

Quest? ultimo ha subito una progressiva evoluzione nel tempo innovandosi profondamente? sia per la misurazione dei livelli di efficienza e di efficacia, sia per quanto attiene ai costi e l? economicit? del servizio svolto.?????

Gli indicatori ? correlati alla economicit? della gestione ? integrano un parametro aggiuntivo ed ulteriore da utilizzare in sede di valutazione dirigenziale. A mero titolo esemplificativo si menzionano i seguenti:?

– tempestivit?? nella definizione?? dei???????????? prodotti ( calcolata sulla base del tempo-soglia ritenuto ottimale);

-regolarit? formale e sostanziale nella concessione delle prestazioni ( calcolata sulla base della percentuale di irregolarit? riscontrate in sede di verifica a campione) ;

– economicit? del servizio ( calcolata sulla base del rapporto fra costo e fenomeno economico connesso;

– livello della produzione efficace, calcolata sulla base del rapporto fra due fenomeni gestionali connessi );

– livello di gradimento dell? utenza ( calcolato sulla base dei risultati di un? indagine campionaria qualitativa ).

Il sistema contabile utilizzato a tal fine ? quello di contabilit? industriale? che rileva i costi a consuntivo ( contabilizzati per competenza temporale e distinti in diretti, indiretti e ribaltati ) dei prodotti, servizi, aree di attivit?, centri di responsabilit? con un dettaglio di macro natura ( personale, formazione, informatica, beni di consumo, patrimonio immobiliare, servizi ), per natura (ad es. stipendi ), integrato da successive informazioni ( ad es. le retribuzioni di una certa categoria professionale ).

Il modello di contabilit? industriale-analitica ? un sottosistema fondamentale del controllo di gestione come rivisitato alla luce della riforma di cui sopra.

Esso persegue? plurimi obiettivi . Innanzitutto consente un controllo efficace dei costi sostenuti dalle strutture periferiche e centrali mediante un livello di elaborazione e di aggregazione delle informazioni conforme con l? attuale struttura? territoriale ed organizzativa dell? Ente.? Altres?, fornisce uno strumento di verifica della economicit? delle attivit? di competenza dell? Istituto anche a mezzo del calcolo dei costi per tipologia di prodotto/ servizio e contribuisce a? risolvere il rapporto fra imputazioni di bilancio, piani di prestazioni/ attivit? e risultati conseguiti. Fornisce anche uno strumento specifico? gestionale? per consentire? il controllo sulle unit? che gestiscono le risorse e su quelle che le utilizzano. Infine, consente : l? identificazione? e la quantificazione delle componenti di costo discrezionali, per le quali il dirigente responsabile dispone di margini di manovra adeguati, rispetto a quelle non discrezionali, per le quali , di converso, l? aspetto rilevante? ? dato dalla possibile ottimizzazione dell? impegno assunto;un benchmarking interno fra unit? con operativit? simili e confrontabili, volto? a migliorare la performance. La conoscenza della efficienza economica permette la comparazione fra realt? produttive diverse, completando con valori economici le analisi? di confronto effettuate sulla base? delle attivit? svolte? e dei relativi indicatori di efficacia e di efficienza.

Detti valori, tradotti in indicatori , costituiscono un notevole fattore di omogeneizzazione? nel confronto fra diverse articolazioni organizzative ( Sedi, Agenzie, Unit? di Processo) e fra i diversi prodotti od aree di attivit?; servono per fornire report per la Direzione Generale per l? analisi dei fenomeni gestionalmente pi? importanti quali le valutazioni per la definizione delle linee di indirizzo strategico, per quella? dei macro-fenomeni di tipo strategico e per quella , in un? ottica integrata ? costi/risultati ?, sulla situazione organizzativa, produttiva e funzionale delle strutture centrali e periferiche, oltrech? per scegliere l????? esternalizzazione?? di determinati servizi ( outsourcing ).???

Tale ? in sintesi il modello di controllo di gestione adottato dall? Inps. Tuttavia, se il modello ? teoricamente ottimo, nel concreto rivela criticit?? irrisolte. Ad esempio: la continua acquisizione di dati statistici, finalizzata anche al raggiungimento dello standard di sede per ottenere emolumenti economici aggiuntivi quali le varie forme di incentivo,? anche una surrettizia manifestazione di una logica di cottimo che? comporta il rischio ( affatto virtuale ) di indicazione di dati, se non fittizi? ( come talora accade ), tutti da verificare.

E per il contenzioso in danno dell? Ente c?? da chiedersi come mai l? Istituto( che ha un sistema informatizzato notevolissimo ed ultravanzato), non individui le cause per le quali in certi uffici legali distrettuali e zonali non vengano utilizzati gli strumenti a disposizione per l? inserimento, la schedatura ed il corretto abbinamento degli atti di precetto e di pignoramento e perch?, soprattutto, come mai se si paga su dispositivo provvisoriamente esecutivo, i pignoramenti continuino ad aumentare, invece che diminuire come dovrebbe essere conseguenzialmente logico.

Allora delle due l? una: o non si rispetta il termine di legge dei 120 giorni normativizzato per il pagamento delle prestazioni da sentenze sfavorevoli o le controparti, ben a conoscenza che in certe aree territoriali, gli atti esecutivi non vengono lavorati come dovrebbero, abusano del fenomeno anche a pagamento amministrativo effettuato ( duplicazione di pagamento ) ben sapendo le enormi difficolt? nella ripetizione?????? dell???? indebito che incontra l? Istituto ( semmai si attiver? in tal senso ) per gli importi erogati per lo stesso titolo due volte. O, meglio, sicuramente ambedue le evenienze sono possibili, ma la seconda ? prassi oramai assai pi? consolidata della prima ( beninteso che le duplicazioni ci sono sempre state, ma il fenomeno non aveva mai assunto le proporzioni disastrose che ha attualmente ).??

Un sistema di controllo ? valido se? ? conforme alla logica dell? efficienza, efficacia ed economicit?, perch? questo ? il controllo di gestione. Se i dati acquisiti rivelano anomalie, la spiegazione ? molto pi? semplice? di quello che appare; purtroppo il controllo si dovrebbe effettuare anche in loco e con accessi diretti e non essere meramente cartolare ed anche integrandosi con i servizi ispettivi laddove le criticit? siano troppo evidenti e, sicuramente, per certi versi, anche con l? organo di controllo esterno, fermo restando che, a prescindere dalla sua natura collaborativa , nulla esclude che ben possa essere investita la Procura contabile qualora all? esito degli accertamenti emergano responsabilit? amministrative.??????

AVV. ROSA FRANCAVIGLIA

DOTT.SSA ELENA BRANDOLINI

MAGISTRATI DELLA CORTE DEI CONTI

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