Le Sezioni Unite hanno avuto già modo di osservare (cfr. Cass. SS.UU. 6 giugno 2003, n. 9139) che, per quanto ampia sia la nozione di urbanistica adottata dal legislatore con la normativa in materia (“tutti gli aspetti dell’uso del territorio”), è comunque necessario che tale uso sia riferibile – in via diretta od indiretta – ad un titolo giuridico e non già soltanto ad un dato meramente formale. Quando un comportamento tenuto dalla P.A. in materia urbanistica non è collegabile ad un fine pubblico o di pubblico interesse legalmente dichiarato, si è in presenza di un comporta-mento materiale che, in quanto lesivo di situazioni giuridiche di altri soggetti, integra un fatto illecito generatore di danno, esulan-te dall’ambito applicativo dell’art. 34 del D.Lgs. n. 80 del 1998; in tal caso, con l’occupazione e l’irreversibile trasformazione dell’immobile a seguito dell’esecuzione dell’opera pubblica, non si verifica l’acquisto dell’immobile a favore della P.A. per effetto della c.d. occupazione appropriativa, ma si realizza una vicenda di c.d. occupazione usurpativa, non collegabile ad alcuna utilità pubblica formalmente dichiarata, o per mancanza ab initio della dichiarazione di pubblica utilità o perché questa è venuta meno in seguito ad annullamento dell’atto in cui essa era contenuta o per scadenza dei relativi termini.
Gli appellanti Affermano di avere, nei precedenti giudizi, do-cumentato, producendo le copie dei relativi certificati dei Diretto-ri dei Lavori, che le opere di cui ai lotti 16 e 18 sono state ultima-te in data 20 maggio 1996 e le opere di cui ai lotti 19 e 21 sono state ultimate in data 2 giugno 1996; conseguentemente a partire dal 1° gennaio 1996 l’occupazione temporanea di tutte le aree per cui è causa sarebbe diventata illecita e senza titolo, e sarebbe poi divenuta definitiva ed irreversibile, per le aree impiegate nelle opere di cui ai lotti 16 e 18, con la data di ultimazione dei relativi lavori, avvenuta il 20 maggio 1996, mentre, per le aree impiegate nelle opere di cui ai lotti 19 e 21, sarebbe divenuta definitiva ed irreversibile con la data del 2 giugno 1996.
Chiedevano pertanto, in virtù del noto principio della ”ac-cessione invertita” o “occupazione acquisitiva”, il risarcimento di tutti i danni subiti, da commisurare al valore di mercato delle a-ree impiegate per la realizzazione dell’opera pubblica, aumentato dell’eventuale diminuzione di valore subito, a causa del frazio-namento delle aree rimaste di proprietà dei ricorrenti, nonché dei 5/12 dell’interesse legale su tale valore, a risarcimento del perio-do di illecita occupazione temporanea delle aree.
Affermavano ancora che poiché le aree di cui trattasi pos-sedevano sicura destinazione edificatoria, il valore di mercato nell’anno 1996 non era inferiore alle lire 250.000/mq.
Qual è il parere dei giudici di appello del Consiglio di Stato?
Come fondatamente eccepito in sede di appello incidentale dalla difesa del Comune, sussiste il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo a conoscere della presente controversia.
Con il ricorso in esame, infatti, gli istanti hanno chiesto il risarcimento dei danni subiti per la perdita della proprietà di al-cuni loro terreni, avvenuta per accessione invertita a seguito della realizzazione di un’opera pubblica oltre il termine di occupazione legittima ed in assenza di un valido decreto di esproprio delle a-ree medesime.
Ora, come, invero, statuito dalla Suprema Corte di Cassa-zione nella sentenza n. 7460 del 19 aprile 2004, resa in una fatti-spcecie esattamente identica a quella oggetto del presente giudi-zio, in quanto riguardante un giudizio promosso da una coerede degli odierni ricorrenti, comproprietaria dei terreni in questione, nella specie la vicenda rientra nella categoria della occupazione usurpativa, con conseguente giurisdizione del giudice ordinario, in quanto, “dagli elementi in atti”, si ricava che “i termini finali fissati dalla dichiarazione di pubblica utilità” per l’esecuzione dei lavori e per il compimento delle espropriazioni “sono scaduti prima della ultimazione dell’opera (non preceduta da un atto di esproprio), con conseguente inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità”.
Il Giudice del riparto ha, poi, in seguito ribadito la giuri-sdizione del giudice ordinario sia per le occupazioni usurpative iniziate prima della vigenza del D.Lgs. n. 80 del 1998 (cfr. Cass. SS.UU. 10 luglio 2006, n. 15615), sia per quelle successive alla sentenza della Corte Costituzionale n. 204/2004 (cfr. Cass. SS.UU. ord. 13 giugno 2006, n. 13659).
A seguito dell’occupazione usurpativa, il proprietario dell’immobile ha diritto alla restituzione del fondo occupato ov-vero, se vi rinunci, anche implicitamente, ha diritto al risarcimen-to del danno, da liquidarsi in misura integrale (cfr. Cass. SS.UU. sent. n. 7460 del 2004 cit.).
Del resto, nella controrversia in esame non si fa alcuna questione di legittimità che investa l’esercizio del potere espro-priativo, in quanto le uniche questioni sollevate – oltre a quella inerente alla giurisdizione – attengono e/o sono tutte riconducibili a questioni meramente risarcitorie, vale a dire alla esatta misura (quantum debeatur) del risarcimento dei danni liquidato dal giu-dice di prime cure, sulla scorta, peraltro, di una CTU che è stata puntualmente contestata da entrambe le parti contendenti, rispet-tivamente, con i motivi di appello principale ed incidentale.
A cura di *************
Riportiamo qui di seguito la decisione numero 6010 del 2 ottobre 2009, emessa dal Consiglio di Stato
N. 6010/09 REG.DEC.
N. 4773 REG.RIC.
ANNO 2005
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
quinta Sezione
ha pronunciato la seguente
DECISIONE
Sul ricorso in appello n. 4773/2005 del 06/06/2005,proposto dai signori****** rappresentati e difesi dall’Avv. ************* con domicilio eletto in Roma,Via Arenula, 21 pressola sig.ra **************;
Contro
Il Comune dI Nuoro, rappresentato e difeso dall’Avv. ************** con domicilio eletto in Roma,Via della Vite, 7 pressola **********************;
per la riforma
della sentenza del TAR Sardegna – Cagliari – II sezione n. 86/2005, resa tra le parti, concernente risarcimento danni da espropriazione ;
Visto l’atto di appello con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio delComune di Nuoro;
Viste le memorie difensive;
Visti gli atti tutti della causa;
Alla pubblica udienza del 16 Giugno 2009, relatore il Consigliere ************ ed uditi, altresì, gli avvocati ***** e ****** per delega di Merevi;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:
FATTO
Con ricorso dinanzi al TAR Sardegna, i ricorrenti, odierni appellanti, nella qualità di comproprietari di alcune aree occupate dal Comune di Nuoro per la realizzazione delle opere di urbanizzazione del rione Badu ‘e Carros in Nuoro, esponevano quanto segue.
I terreni erano stati occupati dal Comune in data 21.11.1991 in virtù dei decreti di occupazione di urgenza nn. 92 e 93 del 18.10.1991 (lotti 16 e 18), ed in data 26.11.1991 in virtù dei decreti di occupazione nn. 94 e 95 del 18.10.1991 (lotti 19 e 21).
I progetti delle opere erano stati approvati con deliberazioni della G.M. nn. 324 del 5.3.1991 e 1226 del 18.10.1991 (lotti 16 e 18) e nn. 322 del 5.3.1991 e 1226 del 18.10.1991 (lotti 19 e 21).
In accoglimento di ricorsi a suo tempo proposti dagli attuali ricorrenti, il TAR Sardegna, con le sentenze n. 590/99 e 591/99, entrambe depositate il 12 maggio 1999, ha annullato sia le deliberazioni di proroga dei termini e di riapprovazione dei progetti (n. 1342 del 12.12.1995 e nn. 904 e 905 del 21.8.1996) sia i decreti di espropriazione delle aree (n. 5/181 e 5/182 del 11.10.1996), a suo tempo occupate con i decreti prima indicati.
Per effetto di tali sentenze, affermavano i ricorrenti, il legittimo termine di compimento delle espropriazioni era rimasto definitivamente stabilito, per tutte le opere, alla data originariamente fissata del 31 dicembre 1995, che rappresenterebbe dunque anche la data entro la quale l’occupazione temporanea può ritenersi legittima.
Affermavano ancora di avere, nei precedenti giudizi, documentato, producendo le copie dei relativi certificati dei Direttori dei Lavori, che le opere di cui ai lotti 16 e 18 sono state ultimate in data 20 maggio 1996 e le opere di cui ai lotti 19 e 21 sono state ultimate in data 2 giugno 1996; conseguentemente a partire dal 1° gennaio 1996 l’occupazione temporanea di tutte le aree per cui è causa sarebbe diventata illecita e senza titolo, e sarebbe poi divenuta definitiva ed irreversibile, per le aree impiegate nelle opere di cui ai lotti 16 e 18, con la data di ultimazione dei relativi lavori, avvenuta il 20 maggio 1996, mentre, per le aree impiegate nelle opere di cui ai lotti 19 e 21, sarebbe divenuta definitiva ed irreversibile con la data del 2 giugno 1996.
Chiedevano pertanto, in virtù del noto principio della ”accessione invertita” o “occupazione acquisitiva”, il risarcimento di tutti i danni subiti, da commisurare al valore di mercato delle aree impiegate per la realizzazione dell’opera pubblica, aumentato dell’eventuale diminuzione di valore subito, a causa del frazionamento delle aree rimaste di proprietà dei ricorrenti, nonché dei 5/12 dell’interesse legale su tale valore, a risarcimento del periodo di illecita occupazione temporanea delle aree.
Affermavano ancora che poiché le aree di cui trattasi possedevano sicura destinazione edificatoria, il valore di mercato nell’anno 1996 non era inferiore alle lire 250.000/mq.
La difesa del Comune di Nuoro chiedeva il rigetto del ricorso.
Con sentenza n. 86 del 24 gennaio 2005, la II Sezione del TAR adìto:
1) accoglieva la domanda di risarcimento del danno, nei limiti di cui in motivazione, proposta dai ricorrenti e, per l’effetto, condannava il Comune di Nuoro al pagamento della relativa somma;
2) poneva a carico del Comune di Nuoro le spese ed onorari per la Consulenza tecnica di ufficio, che liquidava nella complessiva somma di € 7.000.000, oltre IVA e Cassa di previdenza, da corrispondere ai ricorrenti per la parte da loro anticipata in acconto, e per la rimanente parte al Consulente tecnico di ufficio;
3) condannava il Comune di Nuoro al pagamento delle spese del giudizio, che liquidava in complessivi 8.000 Euro, oltre IVA e CPA come per legge.
Con ricorso notificato il 24 maggio 2005 e depositato il 6 giugno 2005, i ricorrenti hanno appellato la prefata sentenza, sulla base di tre motivi.
Resiste all’appello l’Amministrazione comunale di Nuoro, che ha altresì proposto appello in via incidentale affidato a quattro motivi, chiedendo, nel merito, il rigetto dell’appello principale e, in rito, che venisse dichiarato il difetto di giurisdizione in favore dell’A.G.O.
Acquisite le memorie delle parti, alla pubblica udienza del 16 giungo 2009 la causa, su concorde richiesta delle parti, è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
Come fondatamente eccepito in sede di appello incidentale dalla difesa del Comune, sussiste il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo a conoscere della presente controversia.
Con il ricorso in esame, infatti, gli istanti hanno chiesto il risarcimento dei danni subiti per la perdita della proprietà di alcuni loro terreni, avvenuta per accessione invertita a seguito della realizzazione di un’opera pubblica oltre il termine di occupazione legittima ed in assenza di un valido decreto di esproprio delle aree medesime.
Ora, come, invero, statuito dalla Suprema Corte di Cassazione nella sentenza n. 7460 del 19 aprile 2004, resa in una fattispcecie esattamente identica a quella oggetto del presente giudizio, in quanto riguardante un giudizio promosso da una coerede degli odierni ricorrenti, comproprietaria dei terreni in questione, nella specie la vicenda rientra nella categoria della occupazione usurpativa, con conseguente giurisdizione del giudice ordinario, in quanto, “dagli elementi in atti”, si ricava che “i termini finali fissati dalla dichiarazione di pubblica utilità” per l’esecuzione dei lavori e per il compimento delle espropriazioni “sono scaduti prima della ultimazione dell’opera (non preceduta da un atto di esproprio), con conseguente inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità”.
Le Sezioni Unite hanno avuto già modo di osservare (cfr. Cass. SS.UU. 6 giugno 2003, n. 9139) che, per quanto ampia sia la nozione di urbanistica adottata dal legislatore con la normativa in materia (“tutti gli aspetti dell’uso del territorio”), è comunque necessario che tale uso sia riferibile – in via diretta od indiretta – ad un titolo giuridico e non già soltanto ad un dato meramente formale. Quando un comportamento tenuto dalla P.A. in materia urbanistica non è collegabile ad un fine pubblico o di pubblico interesse legalmente dichiarato, si è in presenza di un comportamento materiale che, in quanto lesivo di situazioni giuridiche di altri soggetti, integra un fatto illecito generatore di danno, esulante dall’ambito applicativo dell’art. 34 del D.Lgs. n. 80 del 1998; in tal caso, con l’occupazione e l’irreversibile trasformazione dell’immobile a seguito dell’esecuzione dell’opera pubblica, non si verifica l’acquisto dell’immobile a favore della P.A. per effetto della c.d. occupazione appropriativa, ma si realizza una vicenda di c.d. occupazione usurpativa, non collegabile ad alcuna utilità pubblica formalmente dichiarata, o per mancanza ab initio della dichiarazione di pubblica utilità o perché questa è venuta meno in seguito ad annullamento dell’atto in cui essa era contenuta o per scadenza dei relativi termini (cfr. Cass. SS.UU. n. 9139/03 cit.; id., 6 maggio 2003, n. 6853; id., 14 aprile 2003, n. 5902).
Il Giudice del riparto ha, poi, in seguito ribadito la giurisdizione del giudice ordinario sia per le occupazioni usurpative iniziate prima della vigenza del D.Lgs. n. 80 del 1998 (cfr. Cass. SS.UU. 10 luglio 2006, n. 15615), sia per quelle successive alla sentenza della Corte Costituzionale n. 204/2004 (cfr. Cass. SS.UU. ord. 13 giugno 2006, n. 13659).
A seguito dell’occupazione usurpativa, il proprietario dell’immobile ha diritto alla restituzione del fondo occupato ovvero, se vi rinunci, anche implicitamente, ha diritto al risarcimento del danno, da liquidarsi in misura integrale (cfr. Cass. SS.UU. sent. n. 7460 del 2004 cit.).
Del resto, nella controrversia in esame non si fa alcuna questione di legittimità che investa l’esercizio del potere espropriativo, in quanto le uniche questioni sollevate – oltre a quella inerente alla giurisdizione – attengono e/o sono tutte riconducibili a questioni meramente risarcitorie, vale a dire alla esatta misura (quantum debeatur) del risarcimento dei danni liquidato dal giudice di prime cure, sulla scorta, peraltro, di una CTU che è stata puntualmente contestata da entrambe le parti contendenti, rispettivamente, con i motivi di appello principale ed incidentale.
Ciò premesso, deve, pertanto, dichiararsi il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo a conoscere della presente controversia, con conseguente annullamento della sentenza impugnata.
La causa andrà, pertanto, riassunta dalle parti dinanzi al giudice ordinario competente.
Le spese del giudizio, vista la particolarità delle questioni trattate, possono integralmente compensarsi fra le parti.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta , definitivamente pronunciando, annulla la sentenza, impugnata e dichiara il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo a conoscere della causa, la quale andrà riassunta dinanzi al giudice ordinario competente.
Spese compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella Camera di Consiglio del 16 Giugno 2009 con l’intervento dei Sigg.ri:
G.Paolo Cirillo Presidente
************* Consigliere
********** Consigliere
******************* Consigliere
************ Consigliere est.
L’ESTENSORE IL PRESIDENTE
IL SEGRETARIO
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 02/10/2009
(Art. 55,L. 27/4/1982,n. 186)
IL DIRIGENTE
f.to *******************
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