Riflessioni sull’Accordo di Concessione dell’Aeroporto Internazionale di Tirana

1.1 Introduzione

Nell’ambito dell’aviazione civile nella Repubblica di Albania, l’Accordo di Concessione dell’Aeroporto Internazionale di Tirana rappresenta un atto molto importante che ha un impatto determinante non solo per l’aviazione civile, ma come si spiegherà successivamente, anche per quanto riguarda l’economia e il turismo.

Gli emendamenti legislativi tendono a facilitare il processo di attuazione delle norme comunitarie europee vincolanti sulla base del rispetto degli obblighi internazionali assunti dallo stato albanese. Le modifiche legislative potrebbero anche permettere una corretta applicazione del Codice Aereo e consentire all’ Autorità dell’Aviazione Civile Albanese e ai suoi ispettori di svolgere i propri compiti in modo corretto e con alta qualità.

1.2 Materiale e metodo

Dallo studio del contenuto dell’Accordo di Concessione e dalla legislazione Albanese in vigore, risulta che:

secondo il contenuto effettivo del contratto di concessione, riferendosi al punto 2.1, lettera (a) (x) (xi) dell’accordo, attribuibili alla Società, questa ultima ha il diritto unico ed esclusivo per tutta la durata della Concessione di effettuare il progetto di concessione, e tra le altre cose, senza limite, il diritto di:

(a) Gestire, operare e mantenere tutte le infrastrutture lato aria (tranne il controllo del traffico aereo, ma compreso movimento terra e relativi servizi);

(x) Sviluppo commerciale esclusivo in Zona di Concessione e in Zona dello Sviluppo (se l’organizzazione acquisisce la proprietà di terra nella Zona di Sviluppo);

(xii) Sviluppo di commercializzazione in esclusiva per l’aeroporto e per contrarre direttamente con le compagnie aeree e gli utenti dell’aeroporto in sintonia con questo accordo, e con la legge applicabile in vigore, le convenzioni e gli accordi tra la Repubblica di Albania e altri paesi.

A mio giudizio, con la Società Concessionaria “Tirana Aeroporto Partner”, S.r.l. la trattativa deve consistere nella cancellazione del suo diritto esclusivo, in quanto l’abolizione migliorerebbe la posizione giuridica e finanziaria della Repubblica di Albania. Questo giudizio si basa in due considerazioni principali:

In considerazione della situazione giuridica:

a) Consentirebbe l’applicazione dell’articolo 64 e seguenti del Codice Aereo Albanese, che prevede la libertà di entrata nel mercato dei prestatori di assistenza a terra per conto dei terzi e la libertà di assistenza a terra per conto proprio. 

b) La Repubblica d’Albania è tenuta a garantire ” la libertà dell’entrata nel mercato dei prestatori di assistenza a terra per conto dei terzi e la libertà di assistenza a terra per conto proprio”, in rispetto della Legge N.9658, datata 18.12.2006 “Per la ratifica nell’ Accordo Multilaterale tra la Comunità Europea ed i suoi Stati Membri, la Repubblica di Albania, la Bosnia-Erzegovina, la Repubblica di Bulgaria, la Repubblica di Croazia, Repubblica di Macedonia, la Repubblica d’Islanda, la Repubblica di Montenegro, il Regno di Norvegia, Romania, Repubblica di Serbia e la Missione Amministrativa Temporanea delle Nazione Unite in Kosovo, per creare una zona comune di aviazione europea”. Il contenuto del soprannominato accordo, (noto in Albania, in ambito di aviazione civile, come l’accordo di ECCA), obbliga il recepimento della Direttiva 96/67 della Commissione Europea, nel sistema giuridico domestico albanese. L’Accordo di ECAA che rappresenta una particolare importanza per la Repubblica d’Albania, perché fa parte integrante del Piano Nazionale per l’attuazione dell’Accordo di Stabilizzazione e di Associazione e della strategia settoriale dei trasporti in Repubblica d’Albania. In un modo o in un altro, l’attuazione dell’Accordo ECCA è connesso con l’aspirazione intense del Albania di far parte della famiglia europea.

Nella situazione giuridica attuale, il recepimento della direttiva CE 96/67 provocherebbe la pretesa immediata di compagnie aeree per prestare assistenza a terra per conto dei terzi e per conto proprio e, a sua volta, la Società Concessionaria reclamerebbe la violazione del suo diritto esclusivo. Secondo la gerarchia degli atti giuridici, il Codice Aereo prevale sulla Legge di Concessione, perché viene approvato da una maggioranza qualificata (articolo 81;116 della Costituzione della Repubblica d’Albania). Ma d’altra parte, la sezione 2.6 della Legge di Concessione prevede che dopo la entrata in vigore, la Legge di Concessione prevale su qualsiasi altra legge applicabile in vigore nella data che la Legge di Concessione entra in vigore. Da considerare è anche il comma 37.16 (b) il quale prevede il diritto della Società Concessionaria di rimettersi nella stessa posizione finanziaria che sarebbe stata, in mancanza dei cambiamenti rilevanti di legge che gli causano un effetto finanziario di oltre 300.000 euro.  Nel caso di prestazioni di terra, l’effetto finanziario è immediato e il Codice Aereo e’ entrato in vigore il 22 Dicembre 2008.

Come si può facilmente notare, questa Legge di Concessione intreccia importanti interessi economici, sociali, politici, peraltro per un periodo lungissimo  di 20 anni  e concede alla Società Concessionaria un insieme di diritti esclusivi che possono violare il principio di equità. L’analisi dei diritti e obblighi dei parti contrattuali accerta facilmente che i diritti di una parte sono in grave sproporzione con quelli dell’altra parte.

 Riferendosi ai principali principi di sistema del diritto romano-germanico (di cui fa parte il sistema legale Albanese), si conclude che nei casi di 2 stipulazioni diverse sulla stessa questione, l’atto normativo che prevale è quello che regola la relazione in modo più specifico. La regola del sistema giuridico Common Law – Parol scritum- significa che una controversia eventuale si risolve riferendosi a quello che è scritto nel contratto. La letteratura contemporanea sottolinea che la regola – Parol scritum- ha così tante eccezioni che praticamente si sta considerando da se’ come una eccezione.

c) Anche l’ Accordo di Concessione stessa, secondo la previsione del punto 5.2 (j) titolato “Obblighi del governo dell’Albania”, obbliga il Governo albanese a rispettare ed essere in conformità con i trattati internazionali a cui la Repubblica di Albania aderisce (comprese quelle della politica di cieli aperti), al fine di massimizzare il livello dei servizi di trasporto aereo da e per la Repubblica di Albania.

In considerazione della  posizione finanziaria:

L’abolizione dei diritti esclusivi della Società Concessionaria per quanto riguarda lo sviluppo commerciale esclusivo in Zona di Concessione e in Zona di Sviluppo, cosi come la commercializzazione dell’aeroporto e il diritto di contrarre direttamente con le compagnie aeree e gli utenti dell’aeroporto, porterebbe un aumento degli investimenti del commercio nazionale e straniero in Zona di Concessione e Zona dello Sviluppo e sarebbe una premessa per attirare l’attenzione degli investitori importanti, considerando l’importanza strategica che rappresenta il settore del trasporto aereo.

Seguendo il ragionamento del bisogno di limitare i diritti esclusivi della Società Concessionaria, una particolare attenzione deve essere prestata alla previsione del comma 2.3 dell’Accordo di Concessione, in base al quale:

“Il Governo albanese garantisce che durante il periodo della concessione non sarà concessa nessuna licenza, autorizzazione o verrà gestito qualsiasi altro aeroporto per i voli commerciali internazionali (passeggeri e merci), nella Repubblica d’Albania, con l’eccezione degli atterraggi di emergenza. Nessuna condizione di questo Accordo di Concessione, può limitare l’uso di qualsiasi aeroporto della Repubblica d’Albania a fini degli aiuti umanitari o di assistenza di emergenza in caso di calamità o di emergenza civile nella Repubblica d’Albania o nei territori limitrofi”.

La previsione sopracitata, stabilisce che l’Aeroporto Internazionale “Madre Teresa” di Tirana,  è l’unico aeroporto che opera nel territorio Albanese per  voli internazionali durante tutto il periodo la durata della concessione. Questa stipulazione ha in modo assoluto conseguenze negative sullo sviluppo del trasporto aereo albanese, impedisce lo sviluppo del turismo albanese essendo particolarmente dannosa per quando riguarda l’aspetto commerciale del turismo lasciando praticamente in ombra e non sfruttata la posizione geografica molto favorevole e strategica che gode l’Albania e impedendo lo slancio che il turismo può assumere con l’ esistenza di altri aeroporti internazionali. Un aeroporto in sud Albania, vicino Saranda o Argirocastro susciterebbe molto interesse sia per gli albanesi anche per gli stranieri che apprezzano da sempre le bellezze del mare Ionio. La stessa logica vale per il Nord Albania, dove il turismo montano sta fiorendo adagio. 

Quindi sarebbe consigliabile la revisione e l’emendamento della suddetta previsione. E l’emendamento eventuale in questo caso si estenderà anche sulla previsione del comma 5,2 della Accordo di Concessione.

Viene sottolineato anche il bisogno di riformulare o abrogare, se possibile, la previsione del comma 2.4, siccome il potere discrezionale previsto non è conveniente per l’Albania. Secondo comma 2.4 che prevede i diritti sussidiari della Società Concessionaria,  il  Governo di Albania, durante la  Concessione, fornisce alla Società Concessionaria, come parte integrante della Concessione, il diritto indivisibile, il potere e l’autorità di effettuare la progettazione, il finanziamento, la costruzione, il funzionamento, la manutenzione, funzionamento, gestione e lo sviluppo dell’aeroporto e il diritto, il potere e l’autorità di fare tutto ciò che valuta ragionevole e  necessario per l’adempimento dei suoi obblighi previsti nella Accordo di Concessione.  Come si può chiaramente constatare, la Società Concessionaria ha un potere assoluto.

L’ Accordo di Concessione, in alcuni casi, prevede la presunzione di tacita approvazione. Tali previsioni hanno causato problemi pratici e giuridici. Nelle attività quotidiane, la Società Concessionaria, molto più organizzata e attenta, ha sfruttato intenzionalmente queste previsioni per realizzare il proprio interesse. Dall’altra parte, la pubblica amministrazione, la direzione competente, il Ministero e le strutture incaricate specificamente per la gestione dell’Accordo di Concessione non sono stati all’altezza della situazione. La pubblica amministrazione, per  mancanza di esperienza e professionalità, ma anche per il salario bassisimo paragonato a quello dei  impiegati della Società Concessionaria, ha avuto difficoltà nel trattare i casi con la dovuta autorità. 

In un Accordo tale, con significativi effetti finanziari, basato sulla buona fede e sul bisogno di cooperazione stretto tra le parti, la presunzione di tacita approvazione, si presenta come uno stratagemma procedurale, ad esempio:

Comma 4.5/a dell’ Accordo di Concessione che riguarda le richieste e la revisione degli obblighi addizionali della Società, prevede che la proposte della Società Concessionaria per quanto riguarda gli obblighi addizionali, si considerano approvate, se non contraddette entro 10 giorni dall’Autorità Statale Autorizzata (ASA – un Autorità tra l’altro ad-hoc, composta da membri di diverse istituzioni albanesi, fatto che rende molto difficile una decisione in breve tempo). 

La suddetta stipulazione si deve emendare, non solo perché la presunzione di tacita approvazione è del tutto irrilevante, perché c’ è un bisogno di analisi di una serie di fattori da parte di ASA, in modo di essere in conformità con le condizioni stesse impostate da questa previsione. L’analisi richiede ovviamente un tempo necessario (il periodo di 10 giorni previsto è irragionevole e non è appropriato). Detto questo, si deve sottolineare che questa disposizione è contraria al comma 37.7 dell’ Accordo di Concessione, la quale richiede obbligatoriamente che qualsiasi modifica dell’Accordo di Concessione, deve essere approvata in modo esplicito e sottoscritta da entrambe le parti a fine di produrre effetto giuridico.

La Società Concessionaria, in pratica ha giustificato le proprie inadempienze contrattuali riferendosi alla presunzione di tacita approvazione. Ad esempio – secondo Appendice N.30, parte integrante dell’Accordo di Concessione, comma 2, la Società Concessionaria doveva concludere la costruzione, funzionamento, utilizzo e manutenzione del parcheggio di veicoli,  non oltre 60 giorni dopo l’apertura del nuovo terminal.  La Società Concessionaria ha presentato le sue richieste per la deviazione da tale obbligo, riferendosi al comma 4.5/a, che prevede la presunzione di tacita approvazione (fermo restando che i cambiamenti proposti non contraddetti entro 10 giorni dall’Autorità Statale Autorizzata, e questi  ultimi si considerano approvati). D’altronde, il comma 37.7 stabilisce esplicitamente che ogni emendamento del contratto si fa per iscritto, perciò l’appendice N. 30 non è stato mai modificata per iscritto e conseguentemente dovrebbe essere considerata in vigore.

Frutto di una riforma importante nell’ambito dell’aviazione civile in Albania è stato la istituzione dell’ Autorità di Aviazione Civile, istituita con la Legge N. 10 484, datato 24.11.2011 “Codice Aereo di Repubblica d’Albania”, aggiornato (articoli 6/b;8). Il funzionamento e organizzazione interno dell’ Autorità di Aviazione Civile si norma con la Legge N. 10 233, datato 11.2.2010 “Per Autorità di Aviazione Civile”. Lo scopo era di creare un ente pubblico regolatore indipendente. Tranne i problemi della riforma, per far si che l’Autorità di Aviazione Civile eserciti la propria autorità, anche per rimediare e correggere le violazioni segnalate dalle organizzazioni internazionali (ICAO, EASA), che controllano l’attività dell’Autorità di Aviazione Civile, dell’Aeroporto, dalle linee aeree e altri fornitori di servizi in ambito, sarebbe molto opportuno, emendare le stipulazioni di seguito indicate della Accordo di Concessione:

Comma 4.6; Comma 30/a – Allo scopo di eliminare la necessità di preavviso della Società Concessionaria nei casi di ispezioni. Quindi secondo l’emendamento eventuale, la Società Concessionaria in qualsiasi momento, in conformità con i requisiti di sicurezza applicabili, deve consentire l’accesso alla zona Concessione agli ispettori del Autorità di Aviazione Civile, senza preavviso preliminare da parte loro. Il bisogno di annunciare cinque giorni prima dell’ispezione, secondo la regola in vigore, in modo di garantire che l’ispezione non causi disagio per la Società Concessionaria, non è un motivo forte e ragionevole e impedisce agli ispettori di fare una imprevista ispezione quando la valutano necessaria.

Appendice No.44 “Il Controllo e la Sicurezza dei Bagagli” il quale prevede che la Società Concessionaria deve annotare per iscritto il numero di passeggeri e l’importo della tassa raccolta di sicurezza, e queste registrazioni devono essere presentate al momento del controllo seconda la ragionevole richiesta del Autorità dell’ Aviazione Civile. La frase “ragionevole richiesta” dovrebbe essere modificata “in qualsiasi momento che viene chiesto dalla Autorità di Aviazione Civile”.

Appendice No.8 prevede l’obbligo dell’ingegnere indipendente di monitorare e notificare le prestazioni di attività di ingegneria e costruzione, disegni e opere connesse agli obblighi principali in conformità con i principali termini del presente Contratto. Appendice No.8 prevede l’obbligo dell’ingegnere indipendente di monitorare e notificare le prestazioni di attività di ingegneria e costruttore, disegni e opere connesse agli obblighi principali in conformità con i principali termini del presente Contratto. L’ Accordo di Concessione, oltre ai obblighi principali,  prevede anche obblighi addizionali, che indipendentemente dal titolo, sono molto importanti e devono essere monitorati e notificati lo stesso, quindi dopo la frase “obblighi principali” si deve aggiungere la frase “e obblighi addizionali”.

Altre modifiche:

Comma 28 prevede che la Società Concessionaria si considera in violazione delle condizioni contrattuali quando non rispetti qualsiasi obbligo del Accordo di Concessione nei termini previsti, tranne gli obblighi connessi con la sicurezza tecnica e la sicurezza in generale. Va notato che gli obblighi connessi con sicurezza tecnica e la sicurezza in generale sono di una natura essenziale e molto importante perciò la loro esclusione non ha senso.

Comma 37.16 – Emendamenti legali

Molto interessante si presenta il contenuto del comma 37.16 che prevede regole nei casi di emendamenti legali.

Comma 37.16 (A) prevede che: Se non diversamente previsto nel presente accordo, la Società terrà conto delle modifiche di legislazione antidiscriminatoria che entrano in vigore dopo la data del presente accordo.

La Società Concessionaria deve rispettare non solo le modifiche che riguardano la discriminazione, ma tutte le modifiche della legislazione Albanese che mirano all’ammodernamento delle infrastrutture aeroportuali e all’attuazione delle norme comunitarie. La Repubblica d’Albania deve attuare le norme comunitarie in base agli accordi internazionali ratificati. La Costituzione Albanese, articolo 116 elenca gli accordi internazionali ratificati, secondi dopo la Costituzione stessa, nella gerarchia giuridica delle norme. Tranne questo fatto, il riavvicinamento della legislazione domestica con quella comunitaria è strettamente connessa con l’aspirazione albanese di essere membro del Unione Europea. Ovviamente un’ accordo di concessione non può sospendere i progetti di lungo termine di un paese.

Comma 37.16 (B) prevede che:  “Se come diretta conseguenza degli emendamenti legali, la Società subisce un aumento o una diminuzione dei  costi post fiscali, aumento o diminuzione del reddito o oneri post-fiscali e altri benefici finanziari, con un effetto complessivo finanziario di oltre 300.000 euro in anno finanziario, la società annuncia per questi effetti generali in forma scritta, attraverso una ragionevole analisi finanziaria il governo albanese, al fine di ripristinare la Società nella stessa posizione finanziaria che sarebbe stata, in mancanza dei cambiamenti  rilevanti di legge”. 

Sarebbe opportuno rivedere la somma dell’effetto complessivo finanziario e di aumentare ragionevolmente questa cifra, tenendo conto che la durata dell’  Accordo di Concessione è di  20 anni e sono rimasti altri 10 anni. Gli emendamenti legali sono indispensabili considerando il periodo di sviluppo che attraversa l’Albania.

1.3 Conclusioni

L’Accordo di Concessione dell’Aeroporto Internazionale di Tirana dovrebbe essere emendato, non solo per proteggere più attentamente l’interesse del paese, ma anche per raggiungere un accordo alla pari e con diritti proporzionati tra le parti. L’emendamento darebbe possibilità di rispondere giustamente alle nuove dinamiche dello sviluppo dell’aviazione civile Albanese. Alla luce del bisogno immediato di rispettare le regole europee del ambito di aviazione civile, la Legge di Concessione dovrebbe essere emendata per creare nuove opportunità all’Albania.

Le limitazioni dei diritti esclusivi, specialmente quelli che riguardano l’esistenza degli aeroporti internazionali potrebbe portare una svolta positiva allo sviluppo dell’ aviazione civile Albanese.

Documentazione:

– Legge Nr.9312, datato 11.11.2004 “Sulla ratifica dell’ accordo di concessione tra il Consiglio dei Ministri della Repubblica d’Albania e la Società Concessionaria “Tirana Aeroporto Partner”, S.r.l., per la costruzione, messa in servizio, il funzionamento e la manutenzione dell’Aeroporto Internazionale “Madre Teresa”, di Tirana e alcuni incentivi per dare questa azienda concessione (appresso Legge di Concessione)

–  Legge No.10 040, datato 22.12.2008 “Codice Aereo della Repubblica d’Albania”

– Legge No.10 484 datato 24.11.2011 “Su alcuni emendamenti alla Legge 10 040, datata 22.12.2008 “Codice Aereo della Repubblica d’Albania”

–  Direttiva 96/67/CE del Consiglio del 15 ottobre 1996 relativa all’accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra negli aeroporti della Comunità

– Legge No. 9658, datata 18.12.2006 “Per la ratifica dell’ “Accordo multilaterale tra la Comunità Europea ed i  suoi stati membri, la Repubblica d’Albania, Bosnia-Erzegovina, la Repubblica di Bulgaria, la Repubblica di Croazia, la Repubblica di Macedonia, la Repubblica d’Islanda, la Repubblica di Montenegro, il Regno di Norvegia, la Romania, la Repubblica di Serbia e la missione provvisoria delle Nazioni Unite in Kosovo, per la creazione di una zona aerea comune europea”