Revoca di contributi e sovvenzioni pubbliche: la Corte di cassazione “chiude il cerchio”

L’Ordinanza del 5 agosto 2016 n. 16602 della corte di Cassazione a Sezioni Unite “chiude il cerchio” sulla questione di giurisdizione in materia di revoca di contributi e sovvenzioni pubbliche.

L’ordinanza delle Sezioni Unite della Suprema Corte del 5 agosto 2016, resa a seguito della proposizione del regolamento preventivo di giurisdizione, definisce la questione sulla giurisdizione in favore del Giudice Ordinario, in materia di revoca di contributi e sovvenzioni pubbliche disposta per comportamenti contrari agli obblighi nascenti dalla “concessione provvisoria” del contributo.

Si tratta di una pronuncia molto importante che interessa la situazione giuridica che origina dal decreto di concessione “provvisoria” del contributo pubblico e che ha, perciò, posto fine alla questione – che potremmo indicare forse come “ultima” – sul riparto di giurisdizione in materia di revoca di contributi e sovvenzioni pubbliche.

Ed invero, nel passato si è a lungo discusso sul riparto di giurisdizione in materia di contributi e sovvenzioni pubbliche; una questione che ha trovato poi soluzione nell’applicazione del principio enunciato dalla giurisprudenza delle Sezioni Unite, secondo cui: a) sussiste la giurisdizione dell’autorità giudiziaria ordinaria in ordine alle controversie originate dalla revoca di un contributo statale, sia, in generale, quando il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge ed alla pubblica amministrazione è demandato solo il compito di verificare l’effettiva esistenza dei presupposti per la sua concessione, senza alcuno spazio discrezionale in ordine all’an, al quid ed al quomodo dell’erogazione, sia, in particolare, quando la revoca discenda dall’accertamento di un inadempimento (da parte del fruitore) delle condizioni stabilite in sede di erogazione o comunque dalla legge stessa, nonchè nel caso di sviamento dei fondi acquisiti rispetto al programma finanziato;

b) sussiste, invece, la giurisdizione del giudice amministrativo in ordine alle controversie sulla revoca del contributo, quando occorra sindacare il corretto esercizio della ponderazione comparativa degli interessi in sede di attribuzione del beneficio o in relazione a mutamenti intervenuti e nel prosieguo e, quindi, quando il giudizio riguardi una fase procedimentale precedente al provvedimento discrezionale attributivo del beneficio oppure quando, successivamente alla concessione, l’atto sia stato annullato o revocato per illegittimità o per contrasto iniziale con il pubblico interesse, ma non per inadempienze del beneficiario (ex plurimis, Corte di Cassazione sentenze n. 11371 e n. 3057 del 2016; n. 25211 e n. 15147 del 2015; n. 22747, n. 198905 e n. 15941 del 2014; n. 17776 del 2013; n. 15877 del 2011; n. 3766 del 2010; n. 14169 del 2004).

In sintesi, in materia di contributi e sovvenzioni pubbliche, il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo si basa sulla natura della situazione soggettiva azionata: Autorità giudiziaria ordinaria in caso di lesione di un diritto soggettivo (ipotesi sub a); Autorità giudiziaria amministrativa in caso di lesione di un interesse legittimo (ipotesi sub b).

Si intuisce immediatamente che la particolarità della questione sottoposta alle Sezioni Unite della Suprema Corte e decisa con l’ordinanza qui in commento sia, dunque, legata alla circostanza che la revoca interessi la concessione “provvisoria” del contributo e/o sovvenzione pubblica.

Ed è proprio su tale questione che le Sezioni Unite sono intervenute a far chiarezza, superando perciò la tesi contraria del Consiglio di Stato resa in sede consultiva che rimarcava la “natura di agevolazione concessa solo in via provvisoria rispetto alla quale in capo al soggetto concessionario sorge un mero interesse legittimo” (cfr. ex multis Consiglio di Stato, Sez. II consultiva, n. 2064/2015) e definendo i margini della precedente pronuncia n. 25398 del 2010, resa su fattispecie non pertinente rispetto a quella definita con la pronuncia in commento.

Il caso di specie su cui si è pronunciata la Suprema Corte a Sezione Unite ha interessato la situazione di una società che aveva conseguito la concessione provvisoria delle agevolazioni per l’insediamento produttivo, successivamente revocate con Decreto Ministeriale sulla scorta del riscontro di “irregolarità commesse in epoca successiva alla concessione in via provvisoria dei contributi” ed in base alla considerazione che il rilievo di tali irregolarità integri una notizia di reato sufficiente a far venir meno il rapporto di fiducia con l’amministrazione, indipendentemente dall’esito del procedimento penale pendente.

L’agente della riscossione, per effetto della revoca e per conto del Ministero, aveva proceduto all’iscrizione a ruolo ordinario ed all’emissione della cartella di pagamento per il recupero dei contributi.

Con atto di citazione davanti al Tribunale di Palermo la società aveva proposto opposizione avverso la revoca delle agevolazioni, l’iscrizione a ruolo e la cartella di pagamento. Il Giudice dell’opposizione con propria ordinanza aveva rigettato l’istanza di sospensione in via cautelare dell’efficacia dell’iscrizione a ruolo e della cartella di pagamento, affermando che il provvedimento di revoca si sarebbe dovuto impugnare davanti al giudice amministrativo. Il Tribunale, in composizione collegiale, aveva rigettato il reclamo proposto avverso l’indicata ordinanza cautelare confermando il difetto di giurisdizione dell’adito giudice ordinario.

In pendenza del suddetto procedimento civile, come esposto, è stato proposto dalla difesa della suddetta Società regolamento preventivo di giurisdizione che la Suprema Corte a Sezioni Unite ha ritenuto preliminarmente ammissibile, posto che “il provvedimento reso sull’istanza cautelare (anche in sede di reclamo) in tema di giurisdizione non costituisce sentenza e non perde il carattere di provvisorietà suo proprio, cosi da non essere ostativo alla proposizione del regolamento preventivo di giurisdizione (ex plurimis, Cass., sezioni unite, n. 19890 e n. 584 del 2014; n. 3167 del 2011). Allo stato non risulta emessa, nel giudizio a quo (non sospeso) alcuna altra pronuncia sulla giurisdizione”.

Come anticipato, nel merito, il regolamento è stato deciso dalla Sezioni Unite nel senso che la Giurisdizione spetta all’Autorità Giudiziaria ordinaria.

Le Sezioni Unite della Suprema Corte invocando, preliminarmente, il principio  sopra enunciato per il riparto di giurisdizione tra Giudice ordinario e Giudice amministrativo in considerazione della natura della situazione soggettiva azionata, chiariscono che “la situazione giuridica che origina dal decreto di concessione “provvisoria” del contributo pubblico (nella specie emesso ai sensi del D.L. n. 415 del 1992, convertito, con modificazioni, dalla L. n. 488 del 1992, e del D.M. 20 ottobre 1995, n. 527) è di diritto soggettivo ed ha ad oggetto la prestazione patrimoniale come definita e liquidata già dalla prima rata, all’esito della graduatoria fra le imprese richiedenti: la concessione “provvisoria” è sufficiente a far sorgere un diritto di credito dell’impresa al contributo, credito che deve essere soddisfatto dall’amministrazione erogante, senza margini di discrezionalità (tra le altre, Cass., sezioni unite, n. 15618 del 2006; Cassazione, sezione semplice, n. 7584 e n. 7870 del 2015)”.

Ne consegue, secondo le Sezioni Unite che “in tale quadro, l’eventualità che l’Amministrazione pubblica possa revocare in tutto od in parte il contributo, in caso di gravi inadempimenti della impresa beneficiaria nella esecuzione dei lavori finanziati, non trasforma la situazione giuridica sottostante in interesse legittimo: ove la revoca sia motivata su asseriti inadempimenti del precettore del contributo, per la dedotta violazione di obblighi nascenti dall’atto concessorio del finanziamento, la situazione soggettiva fatta valere dal beneficiario rimane di diritto soggettivo e la pubblica amministrazione non ha alcun margine di discrezionalità (in senso stretto) nell’apprezzamento di detti inadempimenti”.

Nella pronuncia, inoltre, le Sezioni Unite si soffermano ad esaminare la circostanza che i comportamenti contestati dall’Amministrazione sono successivi all’erogazione della concessione “provvisoria”, nonché la loro natura di violazione di tipici obblighi imposti al beneficiario per garantire il raggiungimento delle finalità proprie del contributo, perciò conclude affermando che “gli addebiti (in stretto rapporto con il finanziamento) integrano un complesso di elementi tale da rendere evidente (in difetto di specifici dati contrari) che la revoca si basa sulla difformità tra gli obblighi originati dall’erogazione e dalle finalità del finanziamento, da un lato, e la condotta in concreto seguita dal beneficiario tenuto ad adempiere detti obblighi, dall’altro. L’ulteriore rilievo contenuto nello stesso atto di revoca, secondo cui dette irregolarità comportavano anche una notino criminis sufficiente “a far venir meno il rapporto di fiducia con l’Amministrazione”, indipendentemente dall’esito del procedimento penale nel frattempo instaurato per i medesimi fatti, non è sufficiente a trasformare l’addebito di inadempimento di obblighi (con modalità eventualmente delittuose) in una discrezionale valutazione di sopravvenuto pubblico interesse alla revoca.

In conclusione, la situazione posta a base della controversia è un diritto soggettivo, con cognizione devoluta alla giurisdizione dell’Autorità giudiziaria ordinaria (…) ed ai fini della nascita del diritto soggettivo al finanziamento, è sufficiente la concessione “provvisoria”, indipendentemente dalla data dell’effettiva successiva “erogazione” provvisoria”.

Da ultimo nella pronuncia, qui in commento, le Sezioni Unite hanno inteso precisare che il loro precedente, reso con la sentenza n. 25398 del 2010, non è pertinente rispetto al caso di specie in esame perché “in quel caso veniva in rilievo un comportamento posto in essere anteriormente alla concessione “provvisoria” del finanziamento e, dunque, una posizione di interesse legittimo”.

Difatti, come messo in evidenza peraltro dalla difesa della società beneficiaria ricorrente, il caso di specie sottoposto da ultimo all’esame delle Sezioni Unite riguarda l’ipotesi di revoca disposta per asseriti inadempimenti ad obblighi nascenti dal rapporto di sovvenzione e commessi dalla beneficiaria in epoca successiva alla concessione provvisoria del finanziamento, perciò la tutelanda posizione è di diritto soggettivo.