Responsabilità civile della P.A.

In materia di responsabilità civile della P.A., il risarcimento del danno conseguente a lesione di interesse legittimo pretensivo è subordinato, pur in presenza di tutti i requisiti dell’illecito (condotta, colpa, nesso di causalità, evento dannoso), alla dimostrazione, secondo un giudizio di prognosi formulato ex ante, che l’aspirazione al provvedimento fosse destinata nel caso di specie ad esito favorevole, quindi alla dimostrazione, ancorché fondata con il ricorso a presunzioni, della spettanza definitiva del bene collegato a tale interesse; tale giudizio prognostico non può essere consentito allorché detta spettanza sia caratterizzata da consistenti margini di aleatorietà.

La domanda di risarcimento dei danni avanzata nei confronti della P.A. è regolata dal principio dell’onere della prova di cui all’art. 2697 c.c., in base al quale chi vuol far valere un diritto in giudizio deve provare i fatti che ne costituiscono il fondamento, per cui grava sul danneggiato l’onere di provare, ai sensi del citato articolo, tutti gli elementi costitutivi della domanda di risarcimento del danno per fatto illecito (danno, nesso causale e colpa).

Il principio è oggi ribadito dall’art. 64 del codice del processo amministrativo, secondo cui spetta alle parti l’onere di fornire gli elementi di prova che siano nella loro disponibilità riguardo i fatti posti a fondamento delle domande e delle eccezioni.

Segue da ciò che il risarcimento del danno non è una conseguenza automatica e costante dell’annullamento giurisdizionale, ma richiede la positiva verifica, oltre che della lesione della situazione soggettiva di interesse tutelata dall’ordinamento, della sussistenza della colpa o del dolo dell’Amministrazione e del nesso causale tra l’illecito e il danno subito.

In particolare, il risarcimento del danno conseguente a lesione di interesse legittimo pretensivo è subordinato, pur in presenza di tutti i requisiti dell’illecito (condotta, colpa, nesso di causalità, evento dannoso), alla dimostrazione, secondo un giudizio di prognosi formulato ex ante, che l’aspirazione al provvedimento fosse destinata nel caso di specie ad esito favorevole, quindi alla dimostrazione, ancorché fondata con il ricorso a presunzioni, della spettanza definitiva del bene collegato a tale interesse.

Tale giudizio prognostico, tuttavia, non può essere consentito allorché detta spettanza sia caratterizzata da consistenti margini di aleatorietà.

N. 04156/2010 REG.SEN.

N. 00293/2007 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 293 del 2007, proposto da:
CONSORZIO BARDONETTO, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. prof. ******************** del Foro di Torino e dall’avv. prof. ************** del Foro di Bologna, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Torino, via Pietro Palmieri, 40;

contro

MINISTERO DELLO SVILUPPO ECONOMICO, in persona del Ministro pro tempore, non costituito;

per la condanna

del Ministero dello Sviluppo Economico, già Ministero dell’Industria del Commercio e dell’Artigianato (di seguito “Ministero Industria”), in persona del Ministro pro tempore, a risarcire al Consorzio i danni derivanti dalla decisione assunta dal Ministero dell’Industria in data 29.10.1997, prot. n. 965060, ivi compresa la condanna agli interessi legali e alla maggior somma derivante dalla svalutazione monetaria, previe le necessarie pronunzie in punto di accertamento del diritto del Consorzio al risarcimento.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 4 novembre 2010 il dott. ************************** e udito l’avv. ******************, su delega avv. Gallo, per la parte ricorrente;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Il Consorzio ricorrente riferisce che con istanza in data 23 dicembre 1996 esso richiedeva al Ministero dell’Industria, ai sensi dell’art. 23 della legge n. 9/91, l’autorizzazione alla libera circolazione, all’interno del Consorzio, dell’energia prodotta da fonte rinnovabile nell’impianto idroelettrico denominato “Centrale di Bardonetto”, sito in Comune di Locana, a beneficio delle 21 imprese aderenti al detto consorzio; che l’utilizzo dell’energia presupponeva la stipula di una convenzione con l’ENEL, ai sensi dell’art. 22 della legge 9/91, per il “vettoriamento” sulla rete ENEL dell’energia prodotta dall’impianto e lo scambio di energia con l’ENEL stessa; che, dopo aver richiesto integrazioni documentali ed aver acquisito un parere dell’ENEL, il Ministero dell’Industria si pronunciava in senso negativo sull’istanza, ritenendo che l’iniziativa non rispettasse il criterio di economicità nei confronti del sistema elettrico nazionale; che contro tale decisione il Consorzio proponeva ricorso a questo Tribunale, il quale, con sentenza della seconda sezione n. 307 del 16 febbraio 2000, lo accoglieva e annullava il diniego impugnato; che il Consiglio di Stato, con decisione della sezione VI in data 11 marzo 2005, n. 4800 respingeva l’appello proposto dal Ministero e da ENEL; che, in particolare, il giudice di appello affermava che “il giudice di prime cure in modo del tutto condivisibile ha rilevato l’appiattimento del Ministero sulle posizioni dell’ENEL senza esame della “inerenza dell’attività di autoproduzione da fonte rinnovabile con le finalità tipiche di una struttura consortile”; che tale decisione, notificata al Ministero e all’ENEL in data 27 febbraio 2006, era passata in giudicato non essendo stata interposta alcuna impugnazione.

2. Ciò premesso, con il ricorso in esame il Consorzio ha convenuto dinanzi a questo Tribunale il Ministero dello Sviluppo Economico (già Ministero dell’Industria, del Commercio e dell’Artigianato) e ne ha chiesto la condanna al risarcimento dei danni asseritamente sofferti a causa del predetto diniego di autorizzazione, danni rappresentati:

a) dal maggior costo che il Consorzio ha dovuto affrontare per acquistare l’energia dall’allora monopolista ENEL, a far data dal dicembre 1996 (data dell’istanza di autorizzazione) sino a tutto il 2000 (posto che dal 1 gennaio 2001, con l’entrata in vigore della sopravvenuta normativa di liberalizzazione del mercato dell’energia elettrica, il Consorzio è stato in grado di operare sul mercato libero come cliente idoneo, e quindi di acquistare senza vincoli energia a costi inferiori ai prezzi praticati dall’ENEL);

b) dalla penale che il Consorzio ha dovuto corrispondere alla consorziata società Trelettra s.r.l. in forza del contratto sottoscritto il 13 dicembre 1996 in relazione al lavoro da quest’ultima (inutilmente) svolto per la predisposizione del software di gestione tecnico-contabile, fiscale e amministrativa delle partite energetiche di scambio che avrebbero dovuto essere attivate con ENEL: penale di importo pari ad € 200.000, corrispondente all’80% del corrispettivo pattuito;

c) dagli ulteriori danni – da determinarsi a mezzo di apposita CTU – sofferti “anche successivamente al periodo 1997-2000” per il fatto di non aver potuto “godere della posizione derivante dall’autorizzazione ex art. 23 della l. n. 9 del 1991” , posizione che avrebbe consentito al Consorzio di godere “dei vantaggi ulteriori anche nel mercato liberalizzato”.

d) ciascuno di questi importi maggiorato di rivalutazione ed interessi.

3. Il Ministero dello Sviluppo Economico, ritualmente intimato, non si è costituito.

4. In prossimità dell’udienza di merito, la difesa del ricorrente ha depositato una memoria, insistendo, in particolare, nella richiesta di CTU in ordine alla voce di danno di cui sub c) del paragrafo precedente.

5. In esito all’udienza pubblica del 21 ottobre 2010, sentito l’avv. ******************, su delega avv. Gallo, per la parte ricorrente, la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

1. Il Consorzio ricorrente, che riunisce 21 imprese della zona del ******** che operano nel settore dello stampaggio a caldo dell’acciaio, ha ottenuto l’annullamento in sede giurisdizionale del provvedimento in data 29.10.1997 con cui il Ministero dell’Industria gli aveva negato l’autorizzazione alla libera circolazione, all’interno del Consorzio, dell’energia elettrica prodotta da fonte rinnovabile in un impianto idroelettrico assunto in affitto dalla proprietaria AEM.

Passata in giudicato la decisione del giudice di appello, il Consorzio ha convenuto dinanzi a questo Tribunale il Ministero per lo ****************** per sentirlo condannare al risarcimento dei danni asseritamente sofferti a causa del predetto diniego di autorizzazione relativamente al periodo dal 01.01.1997 al 31.12.2000, danni individuati, rispettivamente: nel maggior costo che il Consorzio avrebbe sostenuto nel periodo in questione per acquistare l’energia elettrica dal monopolista ENEL; nella penale che il Consorzio sarebbe obbligato a corrispondere ad una delle imprese consorziate per il lavoro inutilmente svolto da quest’ultima per la predisposizione di un sistema informatico di gestione tecnico-contabile delle partite energetiche di scambio che avrebbero dovuto essere attivate con ENEL; negli ulteriori danni, da determinarsi a mezzo di apposita CTU, asseritamente sofferti anche successivamente al periodo 1997-2000 per il fatto di non aver potuto godere della posizione derivante dall’autorizzazione denegata.

2. Ciò posto, va affermata preliminarmente la giurisdizione di questo Giudice ai sensi dell’art. 5 c.p.c., secondo cui la giurisdizione si determina con riferimento alla “legge vigente…al momento della proposizione della domanda”: al momento della proposizione della domanda risarcitoria qui in esame, la giurisdizione era certamente del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 7 della L. 205/2000.

3. Nel merito, ritiene il collegio che la domanda sia infondata e debba essere respinta.

Giova osservare che la domanda di risarcimento dei danni è regolata dal principio dell’onere della prova di cui all’art. 2697 c.c., in base al quale chi vuol far valere un diritto in giudizio deve provare i fatti che ne costituiscono il fondamento, per cui grava sul danneggiato l’onere di provare, ai sensi del citato articolo, tutti gli elementi costitutivi della domanda di risarcimento del danno per fatto illecito (danno, nesso causale e colpa).

Il principio è oggi ribadito dall’art. 64 del codice del processo amministrativo, secondo cui spetta alle parti l’onere di fornire gli elementi di prova che siano nella loro disponibilità riguardo i fatti posti a fondamento delle domande e delle eccezioni.

Segue da ciò che il risarcimento del danno non è una conseguenza automatica e costante dell’annullamento giurisdizionale, ma richiede la positiva verifica, oltre che della lesione della situazione soggettiva di interesse tutelata dall’ordinamento, della sussistenza della colpa o del dolo dell’Amministrazione e del nesso causale tra l’illecito e il danno subito.

In particolare, il risarcimento del danno conseguente a lesione di interesse legittimo pretensivo è subordinato, pur in presenza di tutti i requisiti dell’illecito (condotta, colpa, nesso di causalità, evento dannoso), alla dimostrazione, secondo un giudizio di prognosi formulato ex ante, che l’aspirazione al provvedimento fosse destinata nel caso di specie ad esito favorevole, quindi alla dimostrazione, ancorché fondata con il ricorso a presunzioni, della spettanza definitiva del bene collegato a tale interesse.

Tale giudizio prognostico, tuttavia, non può essere consentito allorché detta spettanza sia caratterizzata da consistenti margini di aleatorietà (Cons. Stato, sez. V, 15 settembre 2010, n. 6797; Cons. Stato, sez. V, 06 ottobre 2009, n. 6038; TAR Liguria Genova, sez. II, 28 maggio 2010, n. 3652; TAR Lombardia Brescia, sez. II, 29 marzo 2010, n. 1400; TAR Liguria Genova, sez. II, 05 marzo 2010, n. 977; TAR Liguria Genova sez. II, 17 ottobre 2008, n. 1800; TAR Puglia Lecce, sez. I, 05 giugno 2008, n. 1651).

Nel caso di specie, il ricorrente ha lamentato la lesione del proprio interesse legittimo pretensivo a conseguire l’autorizzazione di cui all’art. 23 della L. n. 9 del 1991.

Ciò comporta che, in applicazione del principio giurisprudenziale sopra richiamato, esso avrebbe dovuto provare, attraverso un giudizio di prognosi ex ante, e quindi quanto meno in via presuntiva, che l’aspirazione a conseguire detta autorizzazione sarebbe stata coronata da successo se l’amministrazione si fosse determinata correttamente sulla propria domanda.

Tale dimostrazione, secondo il collegio, è mancata del tutto.

Nel contesto del ricorso vi è un solo punto in cui il ricorrente si sofferma su questo aspetto: quello in cui afferma (a pag. 23) che “nella fattispecie, tenuto conto di quanto dedotto nel ricorso di primo grado e in sede di impugnazione e di quanto ritenuto dalla sentenze intervenute, non vi è dubbio che, eliminata la incongrua motivazione addotta in contrario, nessuna ragione poteva sussistere per denegare la chiesta autorizzazione”.

Secondo il ricorrente, quindi, non vi sarebbe alcun dubbio sul fatto che, una volta “eliminata l’incongrua motivazione” del diniego annullato, non potrebbe non essere affermata la spettanza al Consorzio del bene della vita (e quindi dell’autorizzazione richiesta), alla luce di tutto quanto dedotto nel giudizio di annullamento e di quanto affermato dalle sentenze di primo e secondo grado.

Il collegio ritiene che tali affermazioni non siano sufficienti a ritenere assolto l’onere probatorio.

Infatti, in disparte l’estrema genericità del riferimento alle deduzioni svolte nel giudizio di annullamento e al contenuto delle relative decisioni, è dirimente la considerazione che il diniego in esame non è stato annullato per la ragione che al Consorzio spettasse conseguire detta autorizzazione, ma (soltanto) per difetto di motivazione e di istruttoria: non perché fosse stata accertata la sussistenza dei presupposti di legge affinchè il Consorzio potesse far circolare liberamente tra le proprie consorziate l’energia elettrica autoprodotta, ma soltanto perché il Ministero aveva errato, secondo i giudici, nell’interpretare ed applicare il criterio dell’”economicità…delle esigenze produttive” di cui all’art. 23 della L. n. 9/91, riferendolo erroneamente all’”intero sistema elettrico nazionale” anziché, come sarebbe stato corretto, all’“assetto interno del consorzio richiedente”. Sicchè dalle predette decisioni non si ricava affatto che l’autorizzazione sarebbe stata sicuramente rilasciata se il Ministero si fosse determinato correttamente sulla relativa istanza: si ricava soltanto che il Ministero, su richiesta della parte interessata, avrebbe dovuto rivalutare l’istanza facendo corretta applicazione del criterio di legge, e dunque indagando, “attraverso un apprezzamento di merito, […] la oggettiva funzionalità della struttura consortile, per desumerne l’ottimale distribuzione dell’energia tra i consorziati, e in tal modo giustificarne eccezionalmente la sottrazione alla riserva del concessionario pubblico, in un regime normativo che consente l’autoproduzione se funzionale ad un’adeguata soddisfazione della domanda energetica” (cfr. sentenza di primo grado, pag. 23); e ciò anche in considerazione del fatto che “la libera circolazione determina una ripartizione dell’energia tra i consorziati in misura non necessariamente corrispondente alla quota di partecipazione alla struttura consortile, e poiché si realizza in tal modo una parziale deroga al generale divieto di cessione a terzi di energia eccedente […], la verifica di pertinenza del Ministero dell’Industria, ai sensi dell’art. 23 della legge n. 9 del 1991, riguarda esclusivamente l’assetto interno del consorzio richiedente, per accertare in modo rigoroso che, alla luce delle risorse energetiche a disposizione dell’organizzazione comune e del fabbisogno presumibile dei soggetti che ne fanno parte, si realizzi utilmente una cooperazione e collaborazione tra imprese in vista della realizzazione e del potenziamento delle attività produttive dei consorziati, ovvero si concretizzi quella operazione mutualistica di ottimizzazione delle risorse e delle capacità produttive che è tipica di una figura associativa di tale natura” (sent. cit., pag. 22-23).

Analogamente il giudice di appello, condividendo le valutazioni dei primi giudici, ha censurato “l’appiattimento del Ministero sulle posizioni dell’Enel, senza esame della inerenza dell’attività di autoproduzione da fonte rinnovabile con la finalità tipica di una struttura consortile”.

In altre parole, alla stregua di quanto ritenuto nelle sentenze citate, l’esame della domanda di autorizzazione formulata dal Consorzio ricorrente implicava la formulazione da parte del Ministero di una valutazione “di merito”, o quantomeno connotata da ampia “discrezionalità tecnica”: una valutazione che il giudice, se può sindacare entro limiti ristrettissimi (ossia limitatamente a profili di manifesta illogicità o irragionevolezza o travisamento del fatto) allorchè essa sia stata formulata, certamente non può formulare egli stesso in sostituzione dell’Amministrazione allorchè quest’ultima abbia omesso di farlo, oppure, come nel caso di specie, l’abbia fatto applicando erroneamente i criteri di legge. E da tanto consegue che, in presenza di una valutazione intrinsecamente aleatoria riservata per legge alla P.A in quanto connotata da profili di “merito amministrativo” o comunque di ampia “discrezionalità tecnica”, al giudice è impedito di formulare quel necessario giudizio di “prognosi postuma ex ante” in assenza del quale non può ritenersi provata la spettanza del bene della vita, e dunque “l’ingiustizia” del danno asseritamente sofferto, la quale costituisce, ai sensi dell’art. 2043 c.c., il presupposto principale della domanda risarcitoria qui in esame.

Alla stregua di tali considerazioni, la domanda proposta va respinta perché non provata e dunque infondata.

Non vi è luogo a provvedere sulle spese di lite, attesa la mancata in costituzione dell’amministrazione convenuta.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Prima)

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Nulla sulle spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 4 novembre 2010 con l’intervento dei magistrati:

**************, Presidente

************, Primo Referendario

**************************, Referendario, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 19/11/2010

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)