Quadro sintetico della legislazione delle camere di commercio

Quadro sintetico della legislazione delle camere di commercio

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Le “Camere di Commercio” nacquero nel 1701 circa in Francia, con funzioni molto ridotte.

La prima Camera di Commercio italiana è voluta da Pietro Leopoldo a Firenze, e risale al 1770. L’esempio viene imitato presto negli altri regni preunitari, per essere istituzionalizzato, nell’Italia finalmente Unita, nel 1862 con la legge del 6 luglio, n. 680, per “rappresentare presso il Governo e per promuovere gli interessi commerciali ed industriali” (art. 1) dell’economia locale.

Le funzioni delle Camere di Commercio sono, in questo periodo, per lo più quelle si presentare al Governo proposte, fornire informazioni e di amministrare le “borse di commercio”.

Nel 1910, con la legge del 20 marzo, n. 121, e il successivo regolamento di attuazione (n.245/1911), le Camere di Commercio divengono “Camere di Commercio e industria”, e le loro funzioni vengono meglio specificate: “rappresentare presso il Governo gli interessi commerciali ed industriali del proprio distretto e di assicurarne e promuoverne lo sviluppo in armonia con quelli generali economici della Nazione”, oltre a tenere il Registro delle Ditte (che poi diverrà l’attuale Registro delle Imprese).

Se, in conclusione, le funzioni sono numericamente aumentate, in modo proporzionale si riduce l’autonomia qualitativo-gestionale di quelle funzioni da parte delle stesse Camere. Infatti la legge del 1910 è un sistema organico di norme, ma anche di limiti inesistenti in passato a causa, in particolare, dell’analitico regolamento attuativo della legge (Pertempi, 23-24).

Il R.D.L. del 8 maggio 1924, n. 750, e il regolamento di attuazione (n. 29/1925), precisano ancor meglio i compiti delle Camere di Commercio e Industria che “funzionano da osservatori del movimento delle industrie e del traffico raccogliendo ed elaborando notizie e dati relativi all’industria o al commercio del proprio distretto” (art. 3 del R.D.L.), inviano relazioni annuali al Ministero e amministrano un ufficio di statistica.

Il R.D.L. è importante perché conferisce chiaramente la qualifica di “ente pubblico” alle Camere di Commercio, capaci di imporre, così, tributi e diritti di segreteria; invece il Regolamento è molto analitico, al punto di disporre “dei diritti per l’uso dei telefoni” nell’ambito delle contrattazioni, oltre che dei “diritti per il rilascio delle tessere d’ingresso ai recinti” nelle stesse contrattazioni (art. 7).

Ma l’importanza del R.D.L. si riscontra specialmente nella disciplina degli Organi Camerali. Si istituisce, così, la Giunta Camerale, di cui fa parte il Presidente e il Vice Presidente camerale, mentre il Consiglio è ripartito in due sezioni (commerciale e industriale, con l’eventuale aggiunta della sezione marittima).

Tuttavia il citato provvedimento, moderno e funzionale, sarà presto abrogato dall’art. 35 della L. 18 aprile 1926, n. 731, costituendo esso un “anacronismo nel quadro del nuovo ordinamento corporativo di cui il Governo di allora cominciava a gettare le prime basi”, perché le Camere restavano comunque “organismi «di parte»” (Pertempi, 27), in un momento storico in cui lo Stato si centralizzava in maniera drastica e unilaterale: il fascismo.

La legge 731/1926 lascia in vigore il Regolamento di attuazione, d’altro canto trasferisce tutte le funzioni delle Camere di Commercio e industria, dei Consigli Agrari Provinciali e di altri organi, ai neo-istituiti “Consigli provinciali dell’economia”, Enti in cui la presenza dello Stato è preponderante.

I Consigli recano, però, anche un elemento fortemente innovativo: sono la sintesi di tutte le maggiori categorie macroeconomiche, assumendo la “fisionomia di parlamenti economici provinciali” (Fricano, nota p. 50), inglobando anche la rappresentanza dei lavoratori.

Ai Consigli, nel 1927, si accompagnano gli “Uffici provinciali dell’economia” destinati ad essere strutture più operative dei primi, divenendo una sorta di “uffici di segreteria” dei Consigli (Fricano, loc. cit.) oltre che a tenere il Registro delle Ditte.

I Consigli si affermano ancor di più quali enti autarchici, ossia investiti di propri poteri impositivi, specie di natura tributaria, quali tasse per l’iscrizione nei ruoli da essi tenuti e altri diritti di varia natura (Zanobini, 247)

Nel 1934 si assiste alla nascita di un Testo Unico (il R.D. 20/09/1934, n. 2011) che raccoglie tutte le norme sui Consigli e gli Uffici provinciali, che senza stravolgere la normativa precedente, apporta alcune novità, tra le quali: 1) il coordinamento dei rapporti con alcuni enti e l’amministrazione degli uffici di collocamento; 2) la nuova composizione e denominazione (art. 6) degli organi camerali (Presidente, Vice Presidente, Comitato di Presidenza, Consiglio Generale, Sezioni e Commissioni speciali permanenti).

Significativo del periodo è che “il prefetto della Provincia è presidente del Consiglio provinciale dell’economia corporativa e ne ha la rappresentanza legale” (art. 7); appare chiara l’immistione dello Stato-Apparato nell’economia pubblica, fino alla istituzione del Ministero delle corporazioni, di cui Mussolini fu lungamente ministro, cui competevano la vigilanza e i controlli dei Consigli, oltre che l’eventuale “annullamento delle deliberazioni” adottate dagli stessi, o agire in caso di loro inerzia (Zanobini, p. 248); in altre parole il sistema corporativo serviva a “istituire il controllo esclusivo del Partito fascista e dello Stato su tutta la vita economica italiana” (D. Thomson, 618), alla ricerca dell’autarchia (parola di moda al tempo, cioè del potere di agire in modo autonomo, con atti giuridici come se un ente fosse lo Stato) e alla ricerca di un’economia quanto più possibile pianificata, “essendo il lassaez-faire fuori moda” (D.M. Smith, 466)

E’ da tenere presente che già nel 1919 “si lamentava l’elefantiasi e l’ipertrofia burocratica” (Cassese, 1998, 30) che vede, fino al 1970, il fiorire del pluralismo amministrativo, originando presto una P.A. pesante e farraginosa, male cronico del nostro ordinamento.

In conclusione: “Tutti i rapporti che si svolgono dentro e intorno all’impresa restano soggetti prevalentemente al diritto privato. L’impresa conserva tale carattere anche nello Stato corporativo, il quale si limita a sottoporre l’imprenditore a una responsabilità di diritto pubblico, corrispondente alla sua funzione in ordine al fine unitario dell’economia nazionale” (Zanobini, 32).

Dunque l’impresa restava, all’incirca, quella del passato, cambiava la disciplina pubblicistica che attorno ad essa ruotava, permeandola solo in superficie senza trasformarne la natura privatistica. Difatti, si sostiene che questo avviene anche perché, per certi versi, la nascita dell’ordinamento corporativo non ha snaturato ex abrupto, e comunque solo dall’esterno, la natura e i caratteri strutturali delle Camere-Consigli dell’economia. Infatti si assistette, più che altro, ad una immissione, o forse ad una accettazione del sistema economico, in sé ritenuto insopprimibile e comunque non del tutto dominabile, da parte dell’ordinamento corporativo dello Stato, attraverso una parziale restituzione di un margine di indipendenza dal centro alla periferia.

Del resto “non esistono soluzioni ottimali , poichéderivano da giudizi di valore anche le teorie della preminenza del mercato sullo stato, o viceversa, quando viene affermata in termini aprioristici” la tesi contraria. (G. Rossi, 21).

Numerosi furono gli interventi di dettaglio nel periodo fascista, tesi forse proprio a questo adattamento dinamico alle esigenze del sistema corporativo, come il D.L. 28 aprile 1937, n. 524 che ha cambiato la denominazione da “Consigli provinciali dell’economia” a “Consigli provinciali delle corporazioni”.

Il regime fascista è stato un misto di “dinamismo fascista e ordine conservativo” (R. O. Paxton, 147), ed è per questa ragione, sostanzialmente, che le Camere di Commercio si trasformarono, e anche molto negli anni del regime, ma non persero il loro ruolo di governo del mercato.

D’altro canto, secondo Pareto, il fascismo salì al potere grazie alla “incapacità delle istituzioni rappresentative” di tutelare gli interessi delle classi che le avevano elette, a ridosso del primo dopoguerra, e le Camere di Commercio erano storicamente strutture deputate a difendere interessi di classe, specifici, e perciò non potevano che cambiare, adattandosi al nuovo regime economico-sociale (Losito-Segre, 510).

Con il R.D.L. 27 gennaio 1944, n. 23, caduto il fascismo, furono sciolti i Consigli provinciali dell’economia, mentre “le relative attribuzioni sono demandate, fino a nuova disposizione, ai prefetti in qualità di Commissari straordinari” (art. 1).

Il D.Lgs. Lgt. 21 settembre 1944, n. 315 recante nel titolo: “Soppressione dei Consigli e degli Uffici provinciali dell’economia e istituzione delle Camere di commercio, industria e agricoltura, nonché degli Uffici provinciali del commercio e dell’industria”, istituisce nuovamente le Camere di Commercio. La ratio del decreto risiedeva nel fatto che il legislatore non potesse semplicemente sopprimere i Consigli, che pur portavano con sé la struttura corporativa inconciliabile con il nuovo ordinamento civile prima che giuridico, ma non poteva neanche “nonostante il periodo di emergenza sopprimere senza ricostruire” (Pertempi, p. 31); lo dimostra il fatto che l’art. 2 del decreto dispose: “E’ ricostituita, in ogni capoluogo di Provincia, una Camera di commercio, industria ed agricoltura”.

L’espressione “è ricostituita” è errata, vuoi perché le Camere di commercio non recavano, nella denominazione, le parole “e agricoltura”, per cui alla lettera non si ha una “ricostituzione”, vuoi soprattutto perché le “ricostituite” Camere di Commercio sono enti differenti, non strutture nuove per funzioni, rispetto agli anni del corporativismo, ma espressione di un diverso approccio dello Stato all’economia pubblica; tanto che all’articolo 10 si dispone: “salva l’applicazione delle norme sulla defascistizzazione […] le Camere di commercio, industria ed agricoltura […] possono avvalersi dell’opera del personale attualmente appartenente ai soppressi Consigli” dell’economia, quasi a voler giustificare l’utilizzo delle strutture fisiche e del personale usato nel periodo fascista.

Le Camere di Commercio sono amministrate da un Consiglio elettivo (art. 4) da una Giunta (art. 9), da un Presidente che ha la rappresentanza dell’ente (art. 5) ed è nominato dal Ministro dell’industria (art. 9).

La L. 12 luglio 1951, n. 500 non porta notevoli cambiamenti, ma aggiunge ai quattro membri della Giunta “anche un rappresentante degli artigiani ed uno dei coltivatori diretti” (art. unico); si noti che la legge “non parla di membri scelti tra le categorie economiche interessate ma di rappresentanti”, volendo indicare la rappresentatività effettiva della categoria attraverso i componenti nuovi alla composizione della Giunta (Fricano, n. 2, 110).

Le funzioni che facevano ancora capo agli Uffici provinciali dell’industria e del commercio, in particolare la tenuta del Registro delle Ditte, con il D.P.R. 28 giugno 1955, n. 620, furono trasferite alle Camere di Commercio e con esse altre funzioni, di competenza ministeriale, quali il rilascio di “certificati di origine delle merci”, le attribuzioni in materia di “disegni e modelli […] di marchi e segni distintivi di fabbrica” (art. 13).

Nel 1966 la denominazione “Camera di Commercio Industria ed Agricoltura” viene completata e modificata dalle parole: “e Artigianato” (l’acronimo è ancora attuale: C.C.I.A.A.).

Tuttavia solo nel 1993, con la legge 580, le Camere assumono l’attuale configurazione, moderna e innovativa, sia per funzioni che per struttura organizzativa.

La nuova normativa infatti consolida le Camere di Commercio quali Enti caratterizzati da grande autonomia, rappresentando gli “interessi generali delle imprese nei confronti dello Stato e degli Enti locali” (Cassese, 2003, 3557).

Questo tipo di autonomia è dalla legge definita “funzionale”, da intendersi quale rappresentanza di “interessi di categoria” (Cerulli-Irelli, 121).

Prima di questa legge le Camere di Commercio erano considerate “libera espressione delle categoria provinciali della provincia” (Barile, 550), ma in senso non democratico, essendo (i suoi componenti) nominati, per buona parte, ancora dal Governo e dal prefetto.

La legge 580/93 innova profondamente il sistema camerale, dota le Camere di autonomia statutaria, cioè della capacità di darsi uno statuto, fonte particolarmente rilevante nella formazione secondaria del diritto.

Secondo il Cassese, le funzioni tipiche delle Camere di Commercio possono così classificarsi:

  1. amministrative;

  2. di promozione e supporto;

  3. di regolamentazione del mercato;

  4. di studio e ricerca.

Oggi, le Camere di Commercio sono, per legge, enti che svolgono “funzioni di interesse generale per il sistema delle imprese” (art. 1), oltre a quelle ad esse delegate dallo Stato o dalle Regioni oltre che da altri Enti (art. 2); inoltre le Camere di Commercio sono divenute manifestazione forte e rappresentativa delle categorie economiche, cui si affiancano, quasi simbolicamente, quelle dei lavoratori e dei consumatori, attraverso un loro rappresentante nel Consiglio (art. 10).

Inoltre, con la legge 580/93 (e il D. Lgs 112/98) le funzioni camerali si sono accresciute ulteriormente incorporando, ad esempio, quelle degli Uffici Metrici, attribuendo loro, in alcuni casi, la tutela della fede pubblica (es. conformità di prodotti quali i giocattoli).

Ancora secondo Cassese (2000, 11), le Camere di Commercio sembrano avere natura duale, da un lato sono componente importante del sistema delle imprese, dall’altro manifestazione evidente di un Ente pubblico con finalità di controllo, con diverse funzioni delegate.

Gli interressi camerali sono curati a livello nazionale da Unioncamere, un Ente che cerca di rappresentare gli stessi interessi in mondo unitario (Argiolas, 331).

A seguito dell’art. 53 della legge 23/07/2009, n. 99, il D.lgs. 15/02/2010 , n. 23, si aggiorna ancora la normativa delle C.C.I.A.A., con un rafforzamento ulteriore della promozione e dello sviluppo del territorio di riferimento, con la nascita istituzionale del “sistema camerale” che coinvolge le Unioni Regionali delle C.C.I.A.A., Unioncamere ed altri Enti.

Il citato D.lgs. modifica la L. 580/93, in particolare:

  • all’art. 1, per cui le Camere di Commercio: “sono enti pubblici dotati di autonomia funzionale che svolgono, […] sulla base del principio di sussidiarietà […] funzioni di interesse generale per il sistema delle imprese, curandone lo sviluppo nell’ambito delle economie locali”;

  • all’art. 2, per cui le funzioni camerali sono quelle di “di supporto e di promozione degli interessi generali delle imprese e delle economie locali” oltre a funzioni delegate da Stato ed Enti locali.

In conclusione, oggi le Camere di Commercio sono enti di diritto pubblico “ad appartenenza necessaria di tipo associativo” (Casetta, 236), moderni e funzionali, dotati di una autonomia ampia, “anche normativa” (Sandulli, 245), ma non generica, che curano l’economia locale, promuovendola in tutti i suoi aspetti, coadiuvati dal sistema camerale che, nel suo insieme, crea una rete su base per lo più informatica, che protegge e promuove l’ economica locale .

BIBLIOGRAFIA ESSENZIALE

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  5. Cassese S., Trattato di diritto amministrativo, Tomo IV, La disciplina dell’economia, 2003;

  6. Cassese S., Le Camere di Commercio e l’autonomia funzionale, 2000;

  7. Fricano, Codice delle Camere di Commercio, 1991;

  8. Barile, Istituzioni di diritto pubblico, 1984;

  9. D. Thomson, Storia dell’Europa Moderna, Vol. III, 1965;

  10. D. M. Smith, Storia d’Italia, 1997;

  11. G. Rossi, Potere amministrativo e interessi a soddisfazione necessaria, 2011;

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  14. Cerulli Irelli, Principii del diritto amministrativo, I, 2005;

  15. Argiolas, voce Commercio, in Enciclopedia del diritto, Il sole 24 ore, Vol. 3;

  16. R. O. Paxton, The Anatomy of fascism, 2004;

  17. Sandulli A. M. Diritto Amministrativo, 1960.

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