Proprietà e processi di privatizzazione nella Russia sovietica

La questione della proprietà è sempre stata uno degli aspetti centrali del Marxismo. Tuttavia, il Marxismo non forniva precise indicazioni sulla gestione dei beni economicamente rilevanti a seguito della collettivizzazione e, per tale motivo, in epoca sovietica la gestione della proprietà si basò sulle interpretazioni che i dirigenti politici avevano dato della dottrina marxista. Il legislatore, di conseguenza, individuò più tipologie di proprietà abbandonando una concezione unitaria della stessa, tipica di codificazioni civili degli stati borghesi.

La proprietà poteva qualificarsi come:

1)    proprietà dei cittadini sui beni di consumo;

2)    proprietà delle cooperative sugli strumenti di produzione;

3)    proprietà sui mezzi di produzione industriali e sulla terra[1].

Lo Stato mantenne la proprietà dei mezzi di produzione, riconoscendo all’impresa un subordinato diritto di gestione. Alle imprese, in sostanza, venne riconosciuto un “diritto reale di nuovo tipo[2]” che comprendeva poteri di godimento, possesso e disposizione dei beni.

Una situazione particolare, invece, riguardava i contadini che mantennero la proprietà dei mezzi di produzione agricola. La rivoluzione, infatti, doveva fare i conti con l’accentuata aspirazione dei contadini alla proprietà, perciò vi fu una “statizzazione” delle terre, ma i mezzi agricoli restarono di proprietà dei lavoratori[3].

La proprietà delle cooperative e dei loro consorzi si sviluppò soprattutto nel decennio tra il 1920 e il 1930[4]. Una sostanziale differenza rispetto alla proprietà delle imprese statali era che le cooperative erano proprietarie dei mezzi di produzione, tranne che della terra che era proprietà statale e veniva concessa in uso gratuito senza termini e, quindi, godeva del potere di disporre della produzione che non serviva a soddisfare gli obblighi verso lo Stato.

Negli anni ’60 comparve una ulteriore forma di proprietà: la proprietà dei sindacati e delle altre organizzazioni sociali. Tale diritto di “proprietà socialista sociale” riguardava i beni di consumo collettivo, destinati a soddisfare i bisogni dei lavoratori in maniera indivisibile, come: case di cura, impianti sportivi, strutture ricreative[5]. Questi beni non rientravano nella definizione di beni di proprietà dello Stato, non rientravano nella proprietà delle cooperative e non potevano considerarsi come beni di consumo individuale, i quali erano destinati a soddisfare immediatamente i bisogni del singolo individuo.

A partire dall’epoca della Perestrojka[6],  gli assetti che caratterizzavano il diritto di proprietà cominciarono a vacillare a seguito dell’emanazione di una serie di leggi di riforma a partire dal 1986[7].

In quel periodo la politica economica russa cominciò, infatti, a riconoscere ai cittadini il diritto di svolgere certe attività economiche in modo autonomo; a rafforzare l’autonomia decisionale delle imprese di stato rispetto allo Stato; a riorganizzare l’ambito delle imprese agricole e prevedere la possibilità di una iniziativa privata in questo ambito[8].

La possibilità di svolgere attività lavorativa privata si presentò già dopo la morte di Brezhnev[9], ma solo nel 1985 vi fu un riconoscimento formale dell’iniziativa economico-lavorativa individuale, con una legge che consentiva agli individui di lavorare in maniera autonoma o in un’impresa familiare[10].

Allo stesso tempo si verificò un fenomeno di privatizzazione delle imprese statali. Questo fenomeno comportò la conversione di tali imprese in entità commerciali disciplinate dalle regole di diritto privato. Il processo di privatizzazione funzionò agevolmente nel trasferimento di immobili ad uso abitativo e piccoli esercizi commerciali, ma lo Stato rimase titolare di alcune grandi imprese destinate alla bancarotta[11].

Sino al 1994 il principale meccanismo di privatizzazione consisteva nella vendita delle proprietà statali ad aste a cui potevano partecipare cittadini russi dotati di appositi voucher[12].  A partire dal 1997, con la legge “sulla privatizzazione”, vennero poste in essere anche operazioni di investimento per l’acquisto delle ex imprese statali. Attualmente, gli investitori oltre alla somma versata per l’acquisto dell’impresa investono ulteriore denaro e risorse nelle imprese acquistate o partecipate[13].

Nel 1990 il legislatore federale adottò una legge costituzionale sulla proprietà. Tale legge si discostò dalla frammentata concezione di proprietà sovietica per riconoscere l’esistenza di quattro tipologie di proprietà poste sul medesimo piano: la proprietà privata; la proprietà statale; la proprietà municipale e la proprietà delle organizzazioni sociali[14].

Indice della restaurazione della proprietà privata, inoltre, è riscontrabile nella eliminazione del concetto di “proprietà personale”  e delle limitazioni che ad esso venivano ricondotte in epoca sovietica[15].

Attualmente l’articolo 209[16] del codice civile russo prevede che il titolare del diritto di proprietà possa: possedere, usare e disporre della proprietà.  Risulta evidente, quindi, come il legislatore russo del 1995 abbia adottato una concezione di proprietà tipica dei sistemi di Civil law.

Inoltre la proprietà è tutelata in quanto fondamentale diritto costituzionale. Le garanzie di cui, in tal senso, può godere il proprietario sono indicate sia nella Costituzione che nel codice civile.  Le tutele delineate si riferiscono soprattutto al caso in cui sia lo Stato ad interferire con la proprietà, magari espropriando il proprietario senza fornire una adeguata compensazione.

In questo caso, la legge costituzionale permette il ricorso direttamente alla Corte Costituzionale, laddove l’interferenza statale illegittima sia da ricondursi ad una legge federale, altrimenti, il proprietario può ricorrere davanti ai tribunali ordinari[17].

Adottando il tradizionale schema romanistico, il proprietario può contare su due azioni classiche: la rei vindicatio e l’actio negatoria.  Come nel nostro ordinamento, il soggetto interessato può anche agire per ottenere una pronuncia di accertamento mero, nel caso vi sia una incertezza sulla titolarità del diritto di proprietà. Vi sono studiosi che hanno assunto una posizione critica nei confronti delle tutele approntate dalla legislazione russa a favore della proprietà.  Sebbene, infatti, la legislazione in materia di proprietà sia migliorata negli ultimi anni, permangono alcune lacune che hanno consentito ad alcuni opportunisti di racimolare ingenti fortune[18].

Per quanto riguarda l’oggetto del diritto di proprietà, il codice civile russo distingue, classicamente, tra beni mobili e beni immobili.  Quindi, ad esempio, la possibilità di usucapire un bene immobile richiede un possesso in buona fede continuato per almeno quindici anni; invece la possibilità di usucapire un bene mobile richiede un periodo di soli cinque anni[19].

Come in tutti i Paesi a Civil law, la proprietà immobile deve essere registrata. Solamente quando l’atto di trasferimento di proprietà di un bene immobile sarà registrato, si verificherà l’effettivo trasferimento di proprietà.

Durante il periodo sovietico era illegale svolgere attività di compravendita delle abitazioni, sebbene i proprietari mantenessero un diritto di uso perpetuo delle stesse e dei lotti di terreno associati alle case.

Il diritto di uso perpetuo si applica nel caso in cui una persona fisica, o giuridica, sia titolare della proprietà di un immobile che poggia su un fondo di proprietà di un altro soggetto (come tipicamente avveniva in epoca sovietica in quanto il terreno era proprietà dello Stato). L’alienazione del bene immobile comporta l’automatico trasferimento, congiuntamente all’immobile, del diritto di uso perpetuo.

A seguito del crollo dell’Unione Sovietica, le limitazioni alla compravendita di immobili ad uso abitativo vennero rimosse[20].  Non solo, ma compare anche un nuovo istituto, simile all’suo perpetuo: il possesso perpetuo ereditabile.

Il titolare di tale diritto gode del possesso e dell’suo del bene e  anche se tale diritto non può essere oggetto di compravendita, il titolare ha la possibilità di locare/affittare il bene[21]. Alla morte del titolare del diritto perpetuo ereditabile, il diritto in questione viene a trasferirsi automaticamente in capo agli eredi.

Con l’emanazione del codice fondiario del 2001 si è prevista, a favore del titolare del diritto di possesso perpetuo, la possibilità di riscattare la proprietà del bene soggetto a tale diritto[22].

La proprietà dei terreni agricoli, invece, è disciplinata dal Capitolo XVII del codice civile russo, dal Codice federale fondiario e dalla legge federale “sui terreni agricoli”. In realtà nel 1994 la Duma di Stato propose un emendamento che sospese l’applicazione delle disposizioni del Capitolo XVII del codice civile. Successivamente, nel 2001, con l’entrata in vigore del Codice federale fondiario, divennero operative le disposizioni del codice civile, solo per i terreni non agricoli.  Nel 2002, con l’adozione della legge “sui terreni agricoli”, il Capitolo XVII del codice civile venne applicato anche ai terreni agricoli.

La legge sui terreni agricoli presenta una disciplina più restrittiva rispetto a quella dei codici fondiari, dovendo mediare tra le istanze di chi voleva un libero mercato dei terreni agricoli e le istanze di chi voleva proibire la compravendita degli stessi.

Quindi, chi voglia vendere un terreno agricolo dovrà fornire all’amministrazione locale una comunicazione relativamente al prezzo di vendita ed entro un mese l’amministrazione locale può rifiutare di acquistare il terreno al prezzo indicato[23].

Inoltre, i soggetti della Federazione Russa possono limitare la quantità di terra che una singola famiglia può controllare[24].

Più in generale, la disciplina del codice civile vuole facilitare i meccanismi di privatizzazione della proprietà terriera, presentando le condizioni che consentono ai proprietari di un edificio di acquistare l’appezzamento di terra sui cui sorge l’edificio di proprietà. Si tenga presente che, comunque, la vendita di un edificio richiede che assieme ad esso venga, necessariamente, alienata la porzione di terreno sui cui sorge l’edificio stesso.

La legge russa riconosce tanto ai cittadini russi, quanto ai soggetti stranieri, la possibilità di acquisire la proprietà del terreno su cui già sorge un edificio, così come la possibilità di acquistare un terreno per l’edificazione di una nuova struttura.

Per quanto riguarda la compravendita posta in essere da soggetti stranieri, si devono considerare alcune limitazioni.  L’acquisto di un terreno da parte di uno straniero può comportare l’applicazione di una imposta; gli stranieri non possono detenere terreni che si trovino sul confine tra la Federazione Russa e un altro Paese; per determinati edifici può essere stabilito che agli stranieri non spetti un diritto di prelazione in caso di acquisto o vendita. 

Inoltre ai sensi della legge sui terreni agricoli, agli stranieri e alle imprese straniere è preclusa la possibilità di essere proprietari di detti terreni. Tuttavia, non è esclusa la possibilità che gli stranieri affittino un appezzamento di terreno agricolo per un periodo massimo di 49 anni[25].

Il codice fondiario russo prevede anche una serie di casi che possono comportare la cessazione della proprietà terriera: in caso di utilizzo improprio della stessa; qualora l’utilizzo del terreno ne causi una diminuzione della fertilità agricola o dei danni ambientali; qualora il proprietario rifiuti di conformarsi a disposizioni ambientali previste dall’autorità[26]. 

Per quanto concerne il trasferimento della proprietà, si consideri che vi sono due possibilità perché questo si verifichi. In prima istanza vi sono dei casi previsti dalla legge, come i casi in cui si trovi una res nullius o nel caso di usucapione. In seconda istanza la proprietà può essere trasferita a seguito di un atto bilaterale, come un contratto, o unilaterale, come l’abbandono di un bene o a seguito di un testamento.

Come nel nostro ordinamento, il codice civile russo richiede il rispetto di determinate regole per il trasferimento della proprietà immobiliare allo scopo di tutelare la certezza dei rapporti giuridici. Nello specifico, come si è detto, la proprietà immobiliare è registrata e il passaggio di proprietà si verifica nel momento in cui l’atto sottostante al trasferimento di proprietà sia, a sua volta, registrato[27].

Laddove un soggetto, che abbia acquistato un bene immobile, non abbia registrato l’atto di passaggio della proprietà, pur possedendo ed usando il bene immobile, non potrà legittimamente disporre del bene stesso. Infatti la proprietà resterà riconosciuta in capo al soggetto alienante.

Il trasferimento della proprietà di beni mobili, invece, prevede meccanismi più agevoli. Nello specifico è sufficiente che, unitamente al consenso al trasferimento, il possesso del bene mobile si trasferisca in capo al soggetto acquirente.  La consegna, quindi, risulta necessaria affinché vi sia il passaggio di proprietà. Il codice civile russo ammette, per altro, che la proprietà si trasferisce in capo all’acquirente anche nel caso in cui il bene mobile sia stato consegnato ad un vettore o all’ufficio postale incaricato della consegna del bene stesso[28].

Sotto il profilo della disciplina della proprietà, risultano essere ancora richiamati, nel codice civile della Federazione Russa, gli istituti della “amministrazione operativa”[29] e della “gestione economica”[30]. Tale richiamo ad un retaggio tipico dell’era sovietica dimostra come, ancora, non si sia realizzata una piena, e nuova, economia di mercato[31].

[1]G. Ajani, Il modello post socialista, Giappichelli, 3° edizione, Torino, 2008, p. 107.  L’autore sottolinea come si discusse se tale proprietà spettasse direttamente allo Stato o all’impresa di Stato.  Per tutta l’epoca socialista, però, si ritenne che titolare esclusivo fosse lo Stato.

[2]G. Ajani, Il modello post socialista, cit., p. 108.

[3]R. Sacco, A. Gambaro, Sistemi giuridici comparati, Wolters Kluwer, 3° edizione, Assago, 2008, p. 456.

[4]Per un’analisi più approfondita sulla posizione delle cooperative nel diritto sovietico si confronti D. Nuti, The role of new cooperatives in the Soviet economy, in Privatization and Enterpreneurship in the post-socialist countries. Economy, law and society, cura di Dallago, Ajani, Grancelli, Saint Martin’s press, 1993, New York.

[5]R. Sacco, A. Gambaro, Sistemi giuridici comparati, cit., p. 457.

[6]Perestrojka, che in russo significa “ricostruzione”, indica l’insieme di riforme attuate in Unione Sovietica da Michail Gorbacev nell’estate del 1987, proprio allo scopo di ristrutturare il modello economico sovietico.

[7]L. Shelley, Enterpreneurship and some legal and social problems, in Privatization and entrepreneurship in post-socialist countries. Economy, law and society, a cura di Dallago, Ajani, Grancelli, Saint Martin’s press, 1993, New York.  L’autore sottolinea come, tuttavia, durante il periodo della Perestrojka, il passaggio ad un’economia privata non sia stato attuato in considerazione di un progressivo allontanamento dai principi e i parametri del modello sovietico.

[8]G. Ajani, Il modello post socialista, cit., p. 115.

[9]Leonid Ill’ich Brezhnev morì il 10 novembre 1982.  Dal 1964 al 1982 fu segretario del PCUS e ricoprì l’incarico di capo del Presidium del Soviet Supremo due volte, dal 1960 al 1964 e dal 1977 al 1982.

[10]L. Shelley, Enterpreneurship: some legal and social problems, cit.

[11]W. Burnham, P. Maggs e G. Danilenko, Law and legal system of the Russian Federation, Juris Publishing, 4^th edition, New York, 2009, p. 384. 

[12]I soggetti stranieri potevano partecipare alle operazioni di vendita acquistando i voucher di cittadini russi. 

[13]W. Burnham, P. Maggs e G. Danilenko, Law and legal system of the Russian Federation, cit., p.385.

[14]Tale ripartizione è stigmatizzata all’articolo 212 del codice civile della Federazione Russa.

[15]W. Butler, Russian law, Oxford university press, 2^nd edition, Oxford, 2003 cit., p. 373.

[16]Articolo 29, comma 1, codice civile:

       “Il proprietario ha diritto di possedere, godere e disporre dei proprio beni”.

[17]Legge 4866-1, 1993 e articolo 1069, codice civile della Federazione Russa.

[18]K. Hendley, Steps forwards or backwards?  An assessment of Russia legal reform from a business perspective, in Putin’s Russia strategic westernization, NUPI, giugno 2004, p. 117. 

[19]Articolo 234, codice civile della Federazione Russa.

[20]W. Burhnam, P. Maggs e G. Danilenko, Law and legal system of the Russian Federation, cit., p. 346. Gli autori sottolineano come, però, la proprietà degli immobili ad uso abitativo rimase allo Stato sebbene i “proprietari” mantenessero il diritto di uso perpetuo.

[21]W. Burnham, P. Maggs e G. Danilenko, Law and legal system of the Russian Federation, cit., p. 354. Gli autori ritengono che tale diritto ricordi un istituto feudale applicato nella vecchia Inghilterra e denominato “fee tail”.

[22]Ai sensi dell’articolo 20, codice fondiario della Federazione Russa, Al contrario delle persone fisiche, le imprese non possono convertire il loro diritto di uso permanente in diritto di proprietà

[23]Articolo 21 del Codice Fondiario. Tuttavia, questa regola non si applica alla vendita per incanto.

[24]La limitazione non può essere inferiore al 10 percento dei terreni agricoli presenti all’interno dei confini di quel dato distretto amministrativo.

[25]Articolo 9, comma 3, legge 101-FZ, 2002.  La limitazione prevista dall’articolo 9 è generale e vale, quindi, anche per i cittadini della Federazione Russa che decidano di affittare un terreno agricolo.

[26]Articolo 45, comma 2, codice fondiario della Federazione Russa.

[27]Articolo 223, codice civile della Federazione Russa.

[28]Articolo 241, comma 1 :

“Il trasferimento della proprietà avviene con la consegna del bene all’acquirente, parimenti con la consegna  ad un vettore per l’invio  all’acquirente oppure ad una organizzazione per l’invio  all’acquirente delle cose alienate senza un atto scritto”.

[29]In epoca sovietica, l’amministrazione operativa comprendeva due diritti: il possesso e il diritto d’uso, escludendo il diritto di disporre del bene.  Tale istituto è attualmente riconosciuto a favore di imprese statali o istituzioni che svolgono servizi di natura sociale.

[30]Sebbene non si tratti di un vero e proprio diritto di proprietà, la imprese titolari di gestione economica hanno il diritto al possesso, uso e disposizione del bene oggetto della gestione.

[31]W.  Butler, Russian law, cit., p.374.