Misure in tema di processo amministrativo, a seguito del DPCM 18/20

Prime osservazioni sulle misure derogatorie definite dall’art. 84 del decreto-legge 17 marzo 2020 n. 18 (c.d. “cura italia”) in tema di processo amministrativo “condizionato” dall’emergenza “Covid-19”

di Paquale D'Angiolillo

Versione PDF del documento

SOMMARIO:

  1. Premessa. 2. Riferibilità delle disposizioni inerenti alle udienze camerali unicamente ai riti speciali (silenzio, accesso agli atti, ottemperanza, opposizione ai decreti di perenzione). La peculiare disciplina della fase cautelare. Trasposizione ex lege dello strumento decisionale monocratico ex art. 56 c.p.a., fisiologicamente operante per i casi di estrema gravità ed urgenza, nel procedimento cautelare ordinario ex art. 55 c.p.a. 3. L’impatto della sospensione dei termini processuali sul regime delle udienze pubbliche e camerali. Il rinvio ope legis della trattazione dei giudizi già calendarizzati tra l’8 marzo e il 15 aprile 2020. La diversa operatività del meccanismo decisionale, su concorde impulso delle parti costituite e d’ufficio, in relazione ai differenti segmenti di tempo individuati, rispettivamente, tra il 6 ed il 15 aprile e tra il 15 aprile ed il 30 giugno 2020. 4. Le diverse conseguenze effettuali sulla decisione della causa scaturenti dall’esercizio della “facoltà” di proposizione di “brevi note” a cura delle “parti costituite” nelle distinte scansioni temporali definite tra il 6 ed il 15 aprile e tra il 15 aprile ed il 30 giugno 2020. 5. La portata chiarificatoria del comma 5 quale disposizione d’interpretazione autentica e clausola di chiusura e di garanzia. Differenze con il comma 2. La celebrazione “da remoto” della camera di consiglio. 6. Il potere organizzativo speciale attribuito agli organi di vertice della giurisdizione amministrativa fino al 30 giugno 2020. 7. La rimessione in termini e gli effetti sospensivi della prescrizione e della decadenza automaticamente scaturenti dall’adozione dei provvedimenti monocratici quali formule di salvaguardia delle posizioni giuridiche soggettive. Irrilevanza del rinvio delle udienze ai fini del computo dei termini di ragionevole durata del processo ai fini della proposizione della domanda di equa riparazione (c.d. “legge Pinto”). 8. L’esonero dall’obbligo di consegna delle copie di cortesia fino al 30 giugno 2020. Stabilizzazione delle modalità di deposito dei duplicati cartacei mediante il servizio postale.

 

  1. Premessa

Pur “correggendo il tiro” rispetto al previgente art. 3 del decreto-legge 8 marzo 2020, n. 11, l’art. 84 del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18 (c.d.” Cura Italia”), pubblicato in pari data sulla G.U.R.I. n. 70, continua ad alimentare perplessità ed incertezze circa la precisa dimensione applicativa dei precetti ivi dettati in tema di giustizia amministrativa al fine di contrastare la pandemia da COVID-19.

Se un pregio, per così dire, può riconoscersi alla più recente fonte regolatoria del processo amministrativo “condizionato” da siffatta emergenza, tale è certamente quello di aver ristretto i margini di opinabilità ermeneutica già dilatati dall’urgente (e, dunque, comprensibilmente affrettata) stesura del predetto art. 3 del decreto-legge n. 11/2020, espressamente abrogato dal comma 11 della norma in esame, avente efficacia retroattiva sulle vicende processuali pertinenti al periodo incluso tra l’8 e il 17 marzo 2020.

Nondimeno, la “nuova” disciplina processuale, applicabile entro il segmento temporale compreso tra l’8 marzo e il 30 giugno 2020, ha stravolto canonici istituti processuali, avuto particolare riguardo al regime delle udienze pubbliche e camerali e, di qui, ai termini inerenti agli adempimenti sanciti per il deposito di documenti, memorie e repliche, giusta la previsione di cui all’art. 73, comma 1, c.p.a., nonché all’iter procedurale della fase cautelare, delineato dagli artt. 55 e ss. c.p.a.

Riferibilità delle disposizioni inerenti alle udienze camerali unicamente ai riti speciali (silenzio, accesso agli atti, ottemperanza, opposizione ai decreti di perenzione). La peculiare disciplina della fase cautelare. Trasposizione ex lege dello strumento decisionale monocratico ex art. 56 c.p.a., fisiologicamente operante per i casi di estrema gravità ed urgenza, nel procedimento cautelare ordinario ex art. 55 c.p.a.

È opportuno precisare immediatamente che la specificazione precettiva attinente alle udienze da definirsi con il rito “camerale” sembra riferibile esclusivamente ai riti speciali richiamati dall’art. 87, comma 2, c.p.a. (silenzio, accesso agli atti, ottemperanza, opposizione ai decreti di perenzione), non potendo essere confusa con la peculiare disciplina da applicarsi aiprocedimenti cautelari.

Essi, infatti, anche per la circostanza, trovano una regolamentazione ad hoc nello stesso art. 84 del decreto-legge n. 18/2020, distinguendosi:

  • al comma 1, i procedimenti “promossi o pendenti” nel periodo tra l’8 marzo e il 15 aprile 2020, i quali sono decisi con decreto monocratico, secondo il rito di cui all’art. 56 c.p.a. ma nel rispetto dei “termini” di 20 giorni dall’ultima notificazione e di 10 giorni dal deposito, come stabiliti dall’art. 55, comma 5, c.p.a. (salvo che ricorra il caso di cui al comma 1 dello stesso art. 56 c.p.a.), con conseguente fissazione della trattazione collegiale in una data immediatamente successiva” al 15 aprile 2020: tanto, prevedendosi eccezionalmente che i decreti monocratici non definiti in camera di consiglio, solo in tale periodo, siano, comunque, efficaci fino alla trattazione collegiale, ferma restandone la revocabilità o modificabilità ad istanza di parte;
  • al comma 2, i procedimenti per i quali sia stato già emanato un decreto monocratico di accoglimento, totale o parziale, della domanda cautelare, la cui trattazione collegiale è definita in sede collegiale, “ove possibile”, nelle forme e nei termini di cui all’ 56, comma 4, c.p.a., a decorrere dal 6 aprile 2020, salvo che la parte sulla quale possano riflettersi gli effetti della misura cautelare depositi, entro il suddetto termine, un’istanza di rinvio, in virtù della quale il collegio stesso è tenuto a rimandare la trattazione “a data immediatamente successiva” al 15 aprile 2020, non disponendo, in merito, di alcuno spazio di manovra discrezionale.

Volume consigliato

L'opposizione alle sanzioni amministrative

L'opposizione alle sanzioni amministrative

Silvia Cicero - Massimo Giuliano, 2018, Maggioli Editore

L’opera, redatta da professionisti della materia, costituisce insieme una guida pratica e una sintesi efficace del sistema delle sanzioni amministrative, affrontando la disciplina sostanziale e quella processuale, nonché le novità giurisprudenziali recentemente emerse. Dopo...



L’impatto della sospensione dei termini processuali sul regime delle udienze pubbliche e camerali. Il rinvio ope legis della trattazione dei giudizi già calendarizzati tra l’8 marzo e il 15 aprile 2020. La diversa operatività del meccanismo decisionale, su concorde impulso delle parti costituite e d’ufficio, in relazione ai differenti segmenti di tempo individuati, rispettivamente, tra il 6 ed il 15 aprile e tra il 15 aprile ed il 30 giugno 2020

È di preminente rilievo notare, nella specie, che il comma 1, secondo periodo, della norma di che trattasi stabilisce categoricamente che fino al 15 aprile 2020 tutti i termini relativi al processo amministrativo sono sospesi”, senza alcuna eccezione, precisando, altresì, che ciò debba avvenire “secondo quanto previsto dalle disposizioni di cui all’articolo 54, commi 2 e 3, del codice del processo amministrativo”.

Di tal che la sospensione così prevista non interessa il procedimento cautelare, il quale, come dianzi esposto, per la circostanza contingente, è appositamente normato.

Lo stesso comma 1 dispone, poi, al terzo periodo, che “le udienze pubbliche e camerali dei procedimenti pendenti presso gli uffici della giustizia amministrativa, fissate in tale periodo temporale, sono rinviate d’ufficio a data successiva”.

Va soggiunto, a tal uopo, che tale dispositivo lascia presupporre, secondo un’esegesi coordinata con i commi successivi, che, in forza del differimento ope legis delle udienze già fissate nell’indicato periodo, il giudice debba individuare una data successiva a quella originariamente fissata, potendo (rectius, dovendo) già autonomamente considerare, nello svolgimento di tale compito, le guarentigie correlate al rispetto dei termini a difesa di cui al suddetto art. 73, comma 1, c.p.a.

Il successivo comma 2, primo periodo, prevede, ancora, che “in deroga a quanto previsto dal comma 1, dal 6 aprile al 15 aprile 2020 le controversie fissate per la trattazione, sia in udienza camerale sia in udienza pubblica, passano in decisione, senza discussione orale, sulla base degli atti depositati, se ne fanno congiuntamente richiesta tutte le parti costituite”, puntualizzando che “la richiesta è depositata entro il termine perentorio di due giorni liberi prima dell’udienza e, in tal caso, entro lo stesso termine le parti hanno facoltà di depositare brevi note. […]”.

Tale comma 2 è interrelato sistematicamente al comma 5, liddove è specificato che, “in deroga alle previsioni del codice del processo amministrativo”, tutte le controversie, camerali e pubbliche, le cui udienze siano state fissate nell’intervallo tra il 15 aprile  e il 30 giugno 2020, “passano in decisione, senza discussione orale, sulla base degli atti depositati, ferma restando la possibilità di definizione del giudizio ai sensi dell’articolo 60 del codice del processo amministrativo, omesso ogni avviso. Le parti hanno facoltà di presentare brevi note sino a due giorni liberi prima della data fissata per la trattazione. Il giudice, su istanza proposta entro lo stesso termine dalla parte che non si sia avvalsa della facoltà di presentare le note, dispone la rimessione in termini in relazione a quelli che, per effetto del secondo periodo del comma 1, non sia stato possibile osservare e adotta ogni conseguente provvedimento per l’ulteriore e più sollecito svolgimento del processo. In tal caso, i termini di cui all’articolo 73, comma 1, del codice del processo amministrativo sono abbreviati della metà, limitatamente al rito ordinario”.

Le diverse conseguenze effettuali sulla decisione della causa scaturenti dall’esercizio della “facoltà” di proposizione di “brevi note” a cura delle “parti costituite” nelle distinte scansioni temporali definite tra il 6 ed il 15 aprile e tra il 15 aprile ed il 30 giugno 2020.

Alla luce dei suesposti dettami, sembra potersi affermare che la presentazione delle “brevi note” ascritte alla “facoltà” delle parti costituite determini una diversa conseguenza, a seconda che si verta:

  • del periodo dal 6 al 15 aprile 2020, nel quale tali scritti difensivi possono essere proposti soltanto nell’ipotesi in cui le stesse parti intendano chiedere concordemente che la causa già fissata sia spedita in decisione;
  • del periodo intercorrente tra il 15 aprile ed il 30 giugno 2020, nel quale i medesimi atti defensionali possono essere depositati per tutti i giudizi da celebrarsi in tale arco di tempo, i quali dovranno essere definiti a prescindere da qualsivoglia impulso delle parti, salva la facoltà delle medesime di chiedere la rimessione in termini.

Pare lecito sostenere che, secondo l’articolazione dei predetti commi 2 e 5, le predette “brevi note” non sostituiscano (né possano sostituire), in ogni caso, le memorie e le repliche previste dall’art. 73, comma 1, c.p.a., atteso che le parti costituite possono pacificamente decidere di non avvalersene (essendo, appunto, una loro “facoltà”).

Non è superfluo considerare, in proposito, che, trattandosi di una spettanza, appunto, concessa specificamente alle “parti costituite”, l’istanza può essere avanzata, in thesi, anche dal solo ricorrente, liddove gli intimati non abbiano provveduto a tale preliminare incombenza.

Si legga anche:”

La portata chiarificatoria del comma 5 quale disposizione d’interpretazione autentica e clausola di chiusura e di garanzia. Differenze con il comma 2. La celebrazione “da remoto” della camera di consiglio.

È evidente come il comma 5 assuma funzione di fulcro chiarificatorio, con valenza di interpretazione autentica, rappresentando una clausola di chiusura e, nel contempo, di garanzia.

In ragione delle clausole ivi dettagliate, infatti, la disposizione:

  • specifica, innanzitutto, il suo contenuto derogatorio rispetto a tutte le “previsioni contenute nel c.p.a. (quindi, anche a quelle relative ai termini);
  • attribuisce alle parti costituite il duplice e alternativo potere, da esercitarsi entro i 2 giorni liberi precedenti le udienze già fissate nel suddetto periodo, tanto di depositare le suddette “brevi note” finalizzate al passaggio in decisione della causa quanto di domandare, in via succedanea, con specifica istanza, la rimessione in termini;
  • assegna al giudice il corrispondente obbligo di disporre (“dispone”), in tale ultima eventualità, sull’istanza della parte, la rimessione in termini e, di qui, il rinvio dell’udienza stessa;
  • sancisce, solo “in tal caso”, la dimidiazione dei termini stabiliti dall’art. 73, comma 1, c.p.a. solamente per il rito ordinario;
  • implica che, ove non sia esplicitamente richiesta la rimessione in termini, la causa sia decisa allo stato degli atti già depositati, fatta salva la produzione facoltativa delle succitate “brevi note;
  • determina, implicitamente, che, nel periodo di sospensione dei termini vigente sino al 15 aprile 2020, debbano considerarsi interrotti anche i termini “a ritroso”, non essendo diversamente giustificabile, in termini logici prima che giuridici, il testuale disposto a mente del quale il giudice sia obbligato a disporre (“dispone”) la rimessione in termini (e, di qui, rinviare l’udienza), ove alle parti “non sia stato possibile osservare” i termini ordinari di udienza “per effetto del secondo periodo del comma 1” (ossia in virtù della prevista sospensione di “tutti i termini” processuali);
  • rimarca la salvezza dell’immediata definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata, esentando il collegio da qualsivoglia preavviso alle parti, le quali, pertanto, non vanno “sentite”, derogandosi, nella circostanza, all’ordinaria procedura di cui all’art. 60 c.p.a. e, per l’effetto, intaccandosi irreversibilmente il diritto di difesa, in difformità al principio costituzionalmente protetto.

L’interpretazione dei sopraddetti passaggi procedimentali, nei sensi suindicati, è confortata dall’utilizzo dei modi e dei tempi verbali impiegati nella redazione del precetto, dandosi conto dell’inequivoca portata prescrittiva dei comandi ivi enucleati (ad es. le controversie “passano in decisione”; le parti “hanno la facoltà”; il giudice “dispone”; i termini “sono abbreviati”)

Lo stesso comma 5 dell’art. 84 permette, inoltre, di decodificare ulteriori elementi di distinzione rispetto alla fattispecie di cui al comma 2, considerato che:

  • mentre, da un canto, per le controversie già programmate per il periodo tra il 6 e il 15 aprile 2020, il comma 2 consente il passaggio in decisione della causa, senza discussione orale, sulla base degli atti depositati, solo qualora le parti costituite lo richiedano appositamente, di comune accordo e, ove ritenuto, previo deposito delle summenzionate “brevi note” nei 2 giorni liberi precedenti, dovendosi, altrimenti, aggiornare l’udienza a data successiva per effetto del portato normativo del comma 1;
  • dall’altro, per il periodo tra il 15 aprile ed il 30 giugno 2020, il comma 5 prescrive rigorosamente il passaggio in decisione di “tutte le controversie fissate per la trattazionee per le quali le parti non si siano premurate di produrre le “brevi note” innanzi citate, salva, in tale evenienza, la prerogativa “paralizzante” costituita dalla proponibilità dell’anzidetta istanza di rimessione in termini, per effetto della sospensione disposta al comma 1.

Pur non essendo contemplato ex litteris al comma 2, è razionale sostenere, invero, che ove le parti non abbiano concordato di richiedere l’introitazione del ricorso nel frammento periodale tra il 6 e il 15 aprile 2020, avvalendosi della ricordata facoltà di versare in giudizio i menzionati scritti difensivi, riconosciuta “in deroga a quanto previsto al comma 1”, il giudice deve, in ogni caso, applicare la regola fissata allo stesso comma 1, non essendo naturalmente possibile garantire i termini ex art. 73, comma 1, c.p.a.

Sicché, l’udienza sarà rinviata “d’ufficio” in una data successiva, come determinata dal giudice, salvaguardandosi, ragionevolmente, i richiamati termini “a ritroso”.

Quanto alla celebrazione della camera di consiglio, il comma 6, precisa che, ove sia necessario, il collegio possa avvalersi di collegamenti da remoto.

Tanto, disponendo che qualsiasi luogo dal quale i magistrati e il personale addetto siano collegati debba essere considerato “a tutti gli effetti di legge” camera di consiglio.

L’espressione appare ridondante sia in relazione all’uso conclamato dei mezzi informatici e dei collegamenti telematici nel processo amministrativo, sia in ragione delle stesse finalità di prevenzione del rischio di contagio interpersonale che hanno dato luogo all’intero impianto derogatorio della disciplina processuale.

Il potere organizzativo speciale attribuito agli organi di vertice della giurisdizione amministrativa fino al 30 giugno 2020

Non può non rilevarsi come, per l’intero diaframma tra l’8 marzo ed il 30 giugno 2020, il comma 3 della norma affidi uno speciale potere organizzativo agli organi di vertice dei diversi livelli della giurisdizione amministrativa, i quali sono obbligatoriamente chiamati ad assumere (“adottano”), di concerto con le autorità sanitarie e l’ordine forense locali, le puntuali “misure” necessarie ad evitare assembramenti, onde prevenire il propagarsi dei fenomeni virali.

I profili attuativi di tale competenza sono disegnati dal successivo comma 4, liddove è chiarito che fra i provvedimenti adottabili rientrano, inter alia, la riduzione dell’orario di accesso agli uffici, la sospensione dell’apertura al pubblico, l’approntamento di servizi di prenotazione, l’adozione di direttive vincolanti per la fissazione e la trattazione delle udienze, coerenti con le eventuali disposizioni dettate dal Presidente del Consiglio di Stato.

Allo scopo, è di particolare significatività la potestà di disporre il rinvio delle udienze a data successiva al 30 giugno 2020, dovendosene, comunque, garantire la definizione “con priorità”, anche mediante una ricalendarizzazione, eccettuate le udienze e le camere di consiglio cautelari, elettorali e relative a tutti i giudizi la cui trattazione tardiva sia suscettibile di determinare “grave pregiudizio alle parti, per le quali i predetti organi di vertice possono dichiarare d’ufficio l’urgenza mediante decreto monocratico non soggetto ad impugnazione.

La rimessione in termini e gli effetti sospensivi della prescrizione e della decadenza automaticamente scaturenti dall’adozione dei provvedimenti monocratici quali formule di salvaguardia delle posizioni giuridiche soggettive. Irrilevanza del rinvio delle udienze ai fini del computo dei termini di ragionevole durata del processo ai fini della proposizione della domanda di equa riparazione (c.d. “legge Pinto”).

L’art. 84 del decreto-legge n. 18/2020 in esame statuisce, ulteriormente, che i provvedimenti monocratici emessi alla stregua delle disposizioni testé indicate comportano, ai sensi dei commi 7 e 8, la rimessione in termini ove siano idonei a determinare la decadenza delle parti dall’esercizio di facoltà processuali, costituendo, inoltre, motivo di sospensione della prescrizione e della decadenza, qualora siano preclusivi di diritti.

Tali previsioni sembrano consigliate da uno sforzo cautelativo, a tutela delle situazioni giuridiche soggettive differenziate, appalesandosi quali formule automatiche di copertura legale per ipotesi residuali, concernenti eventuali giudizi cautelari o urgenti per i quali non sia stato disposto il rinvio oltre il 30 giugno 2020.

A tale contesto prudenziale e di garanzia va ascritto anche il portato normativo del comma 9 della disposizione in parola, ai sensi del quale, in relazione ai procedimenti rinviati in osservanza dei commi precedenti, è sancita l’irrilevanza del periodo compreso tra l’8 marzo e il 30 giugno 2020 ai fini del computo dei termini di ragionevole durata del processo preordinati alla domanda di equa riparazione di cui all’art. 2 della legge 24 marzo 2001, n. 89 (c.d. “legge Pinto”).

In concreto, la disposizione ha ampliato lo spettro applicativo definito dal comma 2-quater del citato art. 2 della legge n. 89/2001, liddove è stabilito che “ai fini del computo non si tiene conto del tempo in cui il processo è sospeso e di quello intercorso tra il giorno in cui inizia a decorrere il termine per proporre l’impugnazione e la proposizione della stessa”.

Va, oltretutto, considerato che la norma in commento, da un lato, ha limitato la sospensione dei termini processuali dall’8 marzo al 15 aprile 2020, dall’altro, ne ha esteso gli effetti al di là di tale margine temporale, prolungandone i benefici ai soli fini del calcolo dei termini di ragionevole durata del processo.

L’esonero dall’obbligo di consegna delle copie di cortesia fino al 30 giugno 2020. Stabilizzazione delle modalità di deposito dei duplicati cartacei mediante il servizio postale.

Prima di decretare, come premesso, con il comma 11, l’abrogazione del previgente art. 3 del decreto-legge 8 marzo 2020, n. 11, il comma 10 dell’art. 84 ne ha “recuperato” la disposizione recante la sospensione dell’obbligo di deposito delle copie di cortesia del ricorso e degli scritti difensivi, con l’attestazione di conformità al relativo deposito telematico, contenendolo al cluster di giorni incluso tra l’8 marzo ed il 30 giugno 2020.

Con lo stesso comma è stata definitivamente consolidata la modalità di esecuzione del medesimo adempimento, già prevista nel precedente decreto-legge n. 11/2020, mediante l’uso del servizio postale, senza subordinarlo ad alcuna limitazione temporale, apportando, a tal fine, un’integrazione all’art. 7, comma 4, del decreto-legge 31 agosto 2016, n. 168, convertito, con modificazioni, dalla legge 25 ottobre 2016, n. 197.

Volume consigliato

L'opposizione alle sanzioni amministrative

L'opposizione alle sanzioni amministrative

Silvia Cicero - Massimo Giuliano, 2018, Maggioli Editore

L’opera, redatta da professionisti della materia, costituisce insieme una guida pratica e una sintesi efficace del sistema delle sanzioni amministrative, affrontando la disciplina sostanziale e quella processuale, nonché le novità giurisprudenziali recentemente emerse. Dopo...



 

Diventa autore di Diritto.it

© RIPRODUZIONE RISERVATA


Per la tua pubblicità sui nostri Media:
maggioliadv@maggioli.it  |  www.maggioliadv.it

Gruppo Maggioli
www.maggioli.it

Ricevi tutte le novità di Diritto della settimana 
in una pratica email  direttamente nella tua casella di posta elettronica!

Non abbandonare Diritto.it
senza iscriverti alla newsletter!