Políticas Educacionais e Desenvolvimento Regional: criação de cooperativas de ensino superior

RESUMO

O pretende estudo tem por escopo avaliar os requisitos para a criação de Cooperativas de Ensino Superior nova forma de Universidade. Através da pesquisa bibliográfica verificou-se a necessidade de se buscar amparo na legislação brasileira e analisar-la para determinar as normas sobre as quais estará sujeita a Cooperativa. Para isto, é necessário abordar tanto o Direito Educacional no que cerne à análise da legislação educacional, como também estudar o regime jurídico das cooperativas. Ademais, também é necessário compreender as experiências cooperativas e entender o cooperativismo como movimento, doutrina e técnica, uma vez que a universidade irá reger-se baseada nestas três vertentes. Dessa forma, busca-se situar a cooperativa de ensino superior a esta nova realidade a ser demonstrada.

INTRODUÇÃO

O Cooperativismo teve em sua gênese forte caráter social, o que destoa do contexto atual, onde a sociedade tende ao individualismo. Mesmo contrário à essa tendência o cooperativismo desponta apresentando números expressivos que demonstram seu forte desenvolvimento, principalmente com cooperativas de trabalho e agrícolas. O movimento cooperativista ganhou força com a Lei do Cooperativismo (Lei nº 5.764/71) e, principalmente, após o estabelecimento da autogestão cooperativa pela Constituição Federal.

No ramo educacional, o sucesso das sociedades não é tão expressivo, inclusive porque a maioria das cooperativas de educação no Brasil buscava atender uma necessidade específica, não resultando maiores proporções. Em contrapartida, o retrospecto mais recente demonstra avanços na legislação educacional partindo da Constituição Federal de 1988, e se consolidando com a Lei 9.394/94 ou Lei das Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB) e demais disposições que demonstram esta série de avanços do Direito Educacional que permitiram o surgimento de centenas de universidades por todo o país.

Constituir uma Universidade Cooperativa significa inovar em ambos cenários, entretanto, além de uma excelente proposta, unir estas duas instituições não resulta somente em uma experiência inovadora, significa, também, fundir ambas com o objetivo de ampliar o que nelas há de melhor. A nova roupagem dada a Universidade permitirá o acesso a mais estudantes, como também resultará em um ensino de qualidade.

Em síntese, o estudo busca analisar a possibilidade jurídica de criação de tal instituição, estudando as normas em que estará submetida. Para tanto é necessário estudar o cooperativismo enquanto movimento, doutrina e instituição (cooperativa) e a universidade no que se refere à sua história, constituição e, principalmente, ao Direito Educacional.

Tendo em vista o objetivo proposto, bem como a eficácia de sua aplicação diante da relevância do tema, o meio mais adequado para a sua condução foi a realização da pesquisa exploratória. O levantamento bibliográfico realizado se deu para entendimento e enriquecimento do tema proposto e para que sua aplicabilidade seja fundamentada e embasada em situações já experimentadas. A proposta deste estudo é contrapor a produção teórica sobre o tema com a materialização da realidade observada em experiências do cooperativismo, e assim estabelecer uma projeção da viabilidade jurídica na criação de uma Universidade Cooperativa.

EDUCAÇÃO SUPERIOR E COOPERATIVISMO

O Brasil tardou a construir sua primeira universidade (Universidade do Rio de Janeiro em 1915). Posteriormente, após a década de 60 onde “a inércia do sistema universitário, sob o controle de catedráticos vitalícios, não favoreceu a concretização de novas experiências de caráter mais formal e duradouro”⁵. Deste contexto surgiu a Lei das Diretrizes e Bases da Educação Nacional , Lei nº 4.024, de 20 de dezembro de 1961, que permitiu o fortalecimento da educação nacional e fixou os princípios da liberdade e solidariedade para regerem a educação nacional. Exclusivamente sobre a universidade a mesma lei determinou, em seu artigo 80, que possuíssem autonomia didática, financeira e administrativa. Entretanto, adveio em seguida o regime militar onde a educação foi suprimida por diversos anos, principalmente no que tange à autonomia universitária, somente cedendo tal supressão com o fim do regime militar e a nova Constituição de 1988⁶.

O cenário atual da educação superior brasileiro apresenta grandes avanços oriundos da nova fase que se iniciou com a promulgação da Constituição de 1988. Ocorre que o setor público de educação reduziu sensivelmente sua expansão e, em contrapartida, temos um avanço no número de matrículas nas instituições particulares, que apresentam uma qualidade preocupante.⁷ Os dados existentes são ainda mais alarmantes, de 1980 até 2001, o setor privado apresentou um crescimento de 62%, enquanto o setor público de educação apresentou apenas 19%.⁸

Em dados do INEP essa diferença cresceu ainda mais até 2004, dez anos após a criação da LDB, as instituições privadas são 90% de todas as existentes no Brasil, possuindo 65% do total de cursos e 70% do total de matrículas da educação superior. Estes resultados impressionam porque relacionados à má qualidade do ensino superior particular, demonstram uma queda na qualidade do ensino em todo o país, bem como demonstram a ausência de investimentos do Estado na Educação Superior.⁹

Há diversos problemas a serem superados pela educação. Existe uma crise sobre o desenvolvimento do conhecimento científico e o respeito aos valores éticos que importa em algo mais profundo, nas palavras de Cristóvão Buarque, “a escolha será entre uma modernidade técnica, cuja eficiência independe da ética, ou uma modernidade ética, na qual o conhecimento técnico estará subordinado aos valores éticos, dos quais um dos principais é a manutenção da semelhança entre os seres humanos”¹⁰. O conhecimento, por mais nobre que seja, possui valor comercial e representa poder. A encruzilhada da qual cita o autor refere-se a utilização do conhecimento como fator de desrespeito à dignidade da pessoa humana, entretanto, também não é suportável permitir que a educação seja meio para a desigualdade social e a desvalorização do homem.

A situação em que se encontra a educação brasileira é propícia para a implementação da Cooperativa de Educação Superior, uma vez que pode retomar valores éticos perdidos e promover um ensino de qualidade sem, no entanto, se tratar de uma relação comercial. Assim a Cooperativa de Ensino superior ocasionaria correção dos problemas elencados.

Com o desenvolvimento da educação, as instituições de ensino ficaram mais complexas e definidas. Nada obstante o termo Universidade já não contempla todas as instituições de ensino superior. Existem diversos posicionamentos doutrinários sobre o conceito de universidade. No ordenamento brasileiro existe disposições acerca do tema no artigo 52 da Lei das Diretrizes e Bases da Educação, que dispõe sobre o tema.

A questão acerca das instituições de ensino superior não se resolve no mesmo artigo. Embora a LDB somente traga em seu texto legal as expressões “Instituições de Ensino Superior” e “Universidade”, o Decreto nº 2.306/97 contemplou outras instituições não universitárias como sendo de Educação Superior, é o caso das faculdades integradas, faculdades, institutos superiores ou escolas superiores. O Decreto adota o modelo tríplice, já cogitado na década de 60 pelo Grupo de Trabalho da Reforma Universitária, que aceita as universidades, centro universitários e instituições não universitárias como sendo de educação superior.¹¹ Entretanto, o Decreto 2.306/97 cedeu lugar ao Decreto 3.860, de 9 de julho de 2001, que dispunha sobre a classificação das IES, mantendo a mesma teoria tríplice em seu artigo 7º. Por fim, hoje vigora o decreto 5773/06, que trás a classificação em seu artigo 12.

Sobre o tema ainda existe o parecer do CNE/CES nº 218/2006, homologado pelo Ministro da Educação que trás em seu teor outras instituições que são equiparadas ás do artigo supra para as finalidades do Decreto nº 5.773/2006.¹²

Sem prejuízo da classificação acadêmica das instituições de ensino superior, existe a classificação administrativa das mesmas, que as divide em dois grandes grupos, as instituições públicas e as privadas. As instituições públicas estão subdivididas em três âmbitos: federal, estadual e municipal. Quanto as instituições privadas, estas se subdividem nas com finalidade lucrativa e as que não visam o lucro, esta última possui ainda três tipos: filantrópicas, confessionais e comunitárias.¹³

A educação está presente em todos os níveis legais de nosso ordenamento jurídico, partindo da Constituição. A Lei das Diretrizes e Bases da Educação Nacional, sem dúvida uma das mais importantes sobre o tema, segue aos princípios da Constituição visando a quebra do sistema elitista em que poucos tinham acesso a educação superior. “A nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, Lei nº 9.394/96, apresenta-se como uma reordenação do sistema educacional por inteiro e abre um conjunto de inovações que podem fazer o acesso ao ensino superior menos elitista”¹⁴.

Se em um primeiro momento a Constituição Federal eleva a educação a preceito fundamental, a LDB fixa seus princípios também no que cerne ao ensino superior. “O artigo 43 da Lei das Diretrizes e Bases é considerado um dos mais importantes dispositivos dedicados ao ensino superior, pois nele estão compreendidos os objetivos ou finalidades desse grau de ensino”.¹⁵

Além da Constituição e da LDB, o Decreto 5.773/06 possui disposições importantes versando exclusivamente sobre a educação superior. O artigo primeiro do Decreto assevera sua finalidade “Este Decreto dispõe sobre o exercício das funções de regulação, supervisão e avaliação de instituições de educação superior e cursos superiores de graduação e seqüenciais no sistema federal de ensino”.¹⁶ Quando entrou em vigou o mesmo decreto revogou o ultimo decreto de 5.224/04, o último de uma série de decretos que regulamentavam a LDB e demais disposições sobre o ensino superior.

Ainda sobre a Educação superior existe a Lei nº 9.192/95, que regula o processo de escolha dos dirigentes universitários e a Lei nº 9.131/95 que criou a Câmara de Educação Superior (CES), vinculada ao Conselho Nacional de Educação (CNE), possuindo, inclusive prerrogativa normativa. A CES ainda pode manifestar-se sobre todas as questões arroladas no artigo 6º do Decreto nº 5.773/06, através de indicação, parecer e resolução.

As disposições normativas demonstradas acima formam o conjunto das principais normas vigentes sobre educação, sendo o bastante para a compreensão do tema no país.

O regime disposto no ordenamento jurídico brasileiro permite a criação de cooperativas sem a intervenção estatal, bem como seu desenvolvimento e dissolução. O regime jurídico próprio também faz vigorar o intuito personae sobre o intuito pecuniare, ou seja, a finalidade social predomina na cooperativa, além do affecio societatis estar mais presente do que em outras sociedades. A cooperativa também não se sujeita a todas as normas que regem as sociedades, prevalecendo as regras estatutárias e subsidiariamente o Código Civil.¹⁷ Além do Código Civil, a Lei Ordinária 5.764 de 16 de dezembro de 1971, disciplina a maioria do assunto contendo disposições acerca da criação e atividades da cooperativas.

O interesse da cooperativa não é apenas em exercer sua atividade fim, esta busca uma ajuda mútua entre seus participantes. Para Gonçalves Neto “a principal característica da sociedade cooperativa […] está no pressuposto de ajuda mútua, isto é, no seu papel de apoio às atividades dos associados que são, ao mesmo tempo, seus sócios e clientes”.¹⁸

A cooperativa, mais do que mera sociedade empresarial, é fator de correção social, diminuindo, muitas vezes, a intermediação parasitária, e se aproveitando do acúmulo de interesses para conseguir melhores condições seja de trabalho, seja de compra ou oportunizando o ensino, quando não existentem melhores condições para este a preço justo. Segundo Fróes, cooperativas

[…] apresentam-se como uma possibilidade de renovação do sistema de relações econômicas, sociais e políticas, como elemento endógeno de correção dos desvios relativos à distribuição de riqueza, da renda e da democracia econômica, numa época que, muito distantes de seus precursores históricos mencionados, tem como objetivo a prática de um direito sem preocupações de caráter ideológico reformador como foi assinalado, sem nenhuma arbitrariedade em relação aos demais agentes econômicos, como empresas mercantis. Trata-se de um fomento para a igualdade de oportunidades, desejada pela Constituição, que sintetiza o preceito político e jurídico pelo qual compete ao Estado tal obrigação em matéria cooperativa.¹⁹

Dessa forma, organizar uma cooperativa de educação é proporcionar uma alternativa aos interessados em participar ativamente da educação superior. A cooperativa de educação permitirá aos cooperados a participar do projeto pedagógico, da administração da mesma cooperativa, bem como optar nos caminhos trilhados pela entidade através do voto nas principais decisões. A cooperativa vem a ser inovadora no campo do Direito Educacional, por não se assemelhar as demais instituições existentes.

Os conceitos de cooperativa e de entidade de ensino superior delineiam a definição de cooperativa de educação superior. A educação é o objetivo desta cooperativa que, por sua vez, é uma sociedade de características próprias. A definição legal para a cooperativa é encontrada no artigo 4º da Lei 5.764/71, que as atribui forma própria e natureza civil, além de serem criadas para atender aos próprios cooperados e não serem sujeitas à falência, conforme a seguir transcrito: “Art. 4º As cooperativas são sociedades de pessoas, com forma e natureza jurídica próprias, de natureza civil, não sujeitas a falência, constituídas para prestar serviços aos associados”.

No âmbito administrativo a cooperativa é uma instituição privada, sem fins lucrativos e comunitária, conforme o artigo 20, inciso II da LDB. Privada por não pertencer à administração pública, embora possa receber incentivos das mesmas, sem fins lucrativos pela própria peculiaridade da cooperativa de não visar lucro e, por fim, comunitária, por buscar o atendimento da comunidade regional através dos projetos de extensão e demais formas de benefício às comunidades interna e externa. Para Fróes, as “cooperativas de educação são entidades criadas com o objetivo principal de buscar solução para os problemas de escolarização, em seus diversos níveis, estruturadas segundo a forma mutualista, para a prestação de serviços aos seus associados, promovendo a soma de esforços para ajuda mútua, atendendo às necessidades comuns.”²⁰

Assim, a universidade, referência do mais alto conhecimento, se funde a cooperativa formando uma nova instituição em que a educação e a cooperação contribuem de maneira mais efetiva para o desenvolvimento social. A nova roupagem recebida pela universidade faz com que esta se torne mais acessível, ampliando a autonomia e a participação dos cooperados. A educação e o desenvolvimento social propostos pela cooperativa também se intensificam quando o ensino é a finalidade principal desta.

As cooperativas devem seguir os princípios de Rochdale, para que isso ocorra existem diversos dispositivos legais inspirados nestes princípios que determinam o perfil da cooperativa. Para a definição dos tipos de cooperativa de ensino é primordial que não se descaracterize a finalidade da mesma, ou seja, não se recomenda conciliar os interesses de professores e alunos em uma mesma cooperativa, pois, enquanto os professores procuram melhores condições de trabalho e melhores salários, os alunos visam estudar com qualidade e com custo reduzido. Assim, estes são os dois principais tipos de universidade cooperativa, a de alunos ou pai de alunos e a de professores. A cooperativa de professores nada mais é que “uma cooperativa de trabalho associado, podendo reunir outras pessoas que exerçam funções não docentes”.²¹

A formação de uma cooperativa de ensino consiste na iniciativa privada de constituir uma sociedade para atuar em uma matéria de interesse estatal. Entretanto, a educação privada esta inserida na constituição no artigo 209 da Constituição Federal, não havendo empecilho algum para o desenvolvimento desta atividade pelo setor privado:

A forma meticulosa determinada pela Lei das Cooperativas, descendo a detalhes, objetivou a preservação da integridade do sistema cooperativo bem como facilitou sua constituição, obedecendo ao que dispõem os artigos 14 a 16 para sua constituição, devendo-se considerar que após a Constituição Federal de 1988, como já salientado, os artigos 17 a 20, que cuidam da autorização e funcionamento foram revogados, simplificando ainda mais a vida dessas entidades, podendo-se simplesmente efetuar seu registro na Junta Comercial pertinente, comunicando-se a aprovação do ato constitutivo²²

Ressalva-se que a cooperativa possui o princípio do livre ingresso e não há limite de número de cooperados. Assim, não basta apenas cumprir a exigência de possuir no mínimo vinte cooperados, a sociedade deve estar aberta ao ingresso de novos participantes, sem limitação. O livre ingresso e a ausência de limitação podem trazer alguns transtornos organizacionais uma vez que a cooperativa pode não atender a demanda de interessados, entre outros transtornos que fazem surgir certa polêmica sobre o tema. Para Silva, “qualquer pessoa pode ingressar na cooperativa, desde que preencha os requisitos objetivamente fixados”²³, em contrapartida Gonçalves Neto defende exigência gerais, inclusive subjetivas: “a questão do livre acesso deve ser analisada à vista de certas exigências gerais, relativas à qualidade do serviço que os cooperados pretendem ter com a cooperativa”²⁴.

O Estatuto da cooperativa deve ser criado antes da assembléia geral que determinará a criação da cooperativa, isto porque todos os cooperados deverão analisar a proposta nele contida, nada impede que sejam realizadas reuniões anteriores para a discussão. O Estatuto deverá conter a proposta da cooperativa, a atividade a ser exercida pela mesma, entre outras exigências presentes no artigo 21 da Lei das Cooperativas.

O ato constitutivo da cooperativa dá se de duas formas: por deliberação da Assembléia Geral dos fundadores e por escritura pública, conforme se observa no artigo 14 da Lei das cooperativas. Existem requisitos a serem cumpridos como a denominação da entidade, local onde esta irá exercer suas atividades (sede) e qual o objetivo da criação da mesma sociedade que estão presentes nos artigos seguintes com determinações específicas, a seguir transcritas.

Para seu funcionamento regular a universidade cooperativa deve obter seu registro no Ministério da Educação. Tal regularização é criteriosa e depende de diversos aspectos uma vez que a instituição pode até receber verbas públicas conforme o artigo 213 da Constituição Federal. No artigo 13 do Decreto Lei 5.773 de 2006 assevera a necessidade de credenciamento da instituição de ensino superior “Art. 13.  O início do funcionamento de instituição de educação superior é condicionado à edição prévia de ato de credenciamento pelo Ministério da Educação”. 

Para efetuar o registro a cooperativa necessitará demonstrar a aplicação de seus excedentes na própria educação, bem como a não remuneração dos cooperados, dirigentes, sócios, conselheiros ou equivalentes e, em caso de encerramento de suas atividades, a destinação de seu patrimônio a instituição congênere ou ao Poder Público, promovendo, se necessário, a alteração estatutária correspondente. Para evitar transtornos é mais prudente observar tais determinações antes de se elaborar o estatuto da sociedade. Tais disposições encontram-se no artigo 15 do Decreto nº 5.773 de 2006.

O contido no artigo 15 destina-se à Mantenedora, que vem a ser o corpo administrativo da universidade. Sobre a Mantida, parte da Universidade responsável pelos assuntos didático pedagógicos, explana o inciso II com requisitos voltados a esta a serem atendidos para que seja realizada a inscrição no MEC. O regulamento do artigo acima esta disposto na LDB em seu artigo 20 que teve sua redação alterada pela lei 11.183/05.

Ressalva-se que a inscrição no MEC é fundamental para o regular funcionamento da cooperativa conforme requer o artigo 13 do Decreto 5.773/06. Antes, entretanto, deve a mantenedora estar devidamente inscrita na Junta Comercial local. Para formalização também devem ser atendidos os requisitos da mantida, como Plano de Desenvolvimento Institucional, que tem amparo no artigo 16 do mesmo decreto. Preenchidos estes requisitos não há empecilho para que a cooperativa seja credenciada.

Para fidelização das cooperativas aos princípios do cooperativismo e para viabilizar um exercício regular de suas funções existem algumas obrigações impostas a estas pela lei do cooperativismo. A primeira delas é a criação do fundo de reserva, cuja finalidade principal é evitar a insolvência da cooperativa. A criação do FATES, Fundo de Assistência Técnica, Educacional e Social consiste na segunda obrigação expressa na lei do cooperativismo, que representa o interesse social da cooperativa em proporcionar um desenvolvimento social e econômico de seus participantes. Tais disposições encontram-se no artigo 28 da Lei do Cooperativismo.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

A pesquisa no ordenamento jurídico demonstrou ser possível a criação de uma instituição de ensino superior nos moldes de uma cooperativa, inclusive no que se refere ao regime especial e uma série de benefícios presentes na Constituição Federal e na legislação infraconstituicional. As características da sociedade cooperativa devem ser consideradas, pois existem inúmeras formalidades em seu regime, desde a criação até o final de suas atividades.

A fusão da Universidade e da Cooperativa trará um benefício considerável para a educação, na medida em que irá desvinculá-la do Estado e aderi-la aos ideais e princípios do cooperativismo. A busca pela viabilidade legal da cooperativa de ensino superior envolveu um estudo aprofundado tanto da cooperativa e do movimento cooperativista, como da universidade, sua história e o Direito Educacional vigente.

Conforme os dados do INEP apresentados no trabalho, as instituições públicas, antes única opção de ingresso na Educação superior, cederam lugar às instituições privadas, que aproveitaram as deficiências no setor público para se projetarem como principais personagens de crescimento no cenário da educação nacional.

Este trabalho demonstrou, pela apresentação da teoria cooperativa e sua materialização, que este sistema aplicado à educação pode abstrair o melhor das instituições de ensino públicas e privadas. Nesta forma de organização, investimentos públicos são potencializados pela eficiência da produção privada e somados à motivação cooperativa.O dinamismo proporcionado pela instituição cooperativa resultará em um ensino de qualidade, ao mesmo tempo que sua característica autosustentável otimiza a aplicação de recursos e amplia a valorização do ambiente universitário

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