Pareggio di bilancio, prossimo l’ingresso nella Costituzione

Il 30 novembre l’Aula della Camera ha approvato il testo che modifica l’articolo 81 della Costituzione e che segna l’ingresso nella Carta fondamentale del principio del pareggio di bilancio, in base al quale lo Stato, nel rispetto dei vincoli derivanti dall’ordinamento dell’unione europea, assicura l’equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio.

Nella versione attualmente vigente l’art. 81 al terzo comma invero già dispone che con «la legge di approvazione del bilancio non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese», mentre al comma 4 prescrive che ogni altra legge che importi nuove o maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte.

La Corte costituzionale, nonostante abbia negato che la disposizione costituzionalizzi il principio del pareggio di bilancio, ha in diverse occasioni sottolineato che nella stessa comunque è radicato il principio del tendenziale equilibrio finanziario dei bilanci dello Stato, sia su base annuale che pluriennale (cfr. sentenze n. 106/2011, nn. 141 e 100/2010, n. 386/2008 e n. 359/ 2007). La Corte ha inoltre evidenziato che l’indicazione della copertura, ai sensi dell’art. 81, quarto comma, Cost. «è richiesta anche quando alle nuove o maggiori spese possa farsi fronte con somme già iscritte nel bilancio (o perché rientrino in un capitolo che abbia capienza per l’aumento di spesa, o perché possano essere fronteggiate con lo “storno” di fondi risultanti dalle eccedenze degli stanziamenti previsti per altri capitoli)» .

Ciò vale a dire che, mentre l’obbligo di copertura va rispettato nei confronti delle spese che incidono sopra un esercizio in corso, lo stesso non sarebbe richiesto – per la Corte – per gli esercizi futuri.
Di qui la rilevanza del suggerimento della Banca centrale europea (BCE), rivolto agli Stati membri dell’Unione, di introdurre nelle rispettive Costituzioni il principio del pareggio di bilancio, principio sancito ufficialmente nel Regolamento CE n. 1605/2002 laddove al Capo 3 viene testualmente riferito: nel bilancio entrate e stanziamenti di pagamento devono risultare in pareggio.

Così in Spagna è stata approvata, in poco tempo e a larga maggioranza, una riforma dell’art. 135 Cost., nel quale è stato introdotto il “principio de estabilidad presupuestaria”; in Francia, sia l’Assemblea nazionale sia il Senato hanno approvato una legge di revisione costituzionale sull’equilibrio di bilancio.

Ora anche la Costituzione italiana rinnova la sua veste per consentire le limitazioni di sovranità necessarie che ingiungono dall’Europa.

Nel testo di riforma l’equilibrio del bilancio è assicurato tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico, prevedendo verifiche, preventive e consuntive, nonché misure di correzione. Il riferimento al ciclo economico, come si legge nella Relazione al disegno di legge costituzionale, è coerente con le vigenti regole europee, che identificano come obiettivo finanziario rilevante per il rispetto del patto di stabilità e crescita da parte degli Stati membri il saldo strutturale delle pubbliche amministrazioni, cioè l’indebitamento netto depurato degli effetti ciclici e delle misure una tantum. Da ciò deriva che in determinate fasi del ciclo economico (bad times) l’obiettivo di riferimento, al netto degli effetti ciclici può essere rappresentato da un disavanzo, consentendo quindi il ricorso all’indebitamento, ma esclusivamente nei limiti degli effetti determinati dal ciclo.

Non è invece consentito il ricorso all’indebitamento se non al verificarsi di eventi eccezionali o di una grave recessione economica che non possono essere affrontati con le ordinarie decisioni di bilancio. Il ricorso all’indebitamento, accompagnato dalla definizione di un percorso di rientro, è autorizzato con deliberazioni conformi delle due Camere, adottate a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti. Nelle fasi avverse del ciclo economico o al verificarsi di eventi eccezionali o di una grave recessione economica, lo Stato concorre a garantire, ove necessario, il finanziamento dei livelli essenziali delle prestazioni e delle funzioni fondamentali di cui all’art. 117, secondo comma, lettere m) e p)

Ambiguità e incertezze sono state evidenziate nella formulazione novellata della disposizione costituzionale. In primo luogo, si è osservato, il testo parla genericamente di entrate e spese senza distinguere tra le correnti e quelle di investimento. La scelta, poi, di autorizzare il ricorso all’indebitamento con deliberazioni conformi delle due Camere, adottate a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti irrigidisce la politica di bilancio: sarebbe stato opportuno prevedere maggioranze qualificate tra i 3/5 e i 2/3, e così responsabilizzare l’opposizione.

Inoltre, una volta introdotto in Costituzione, il principio del pareggio di bilancio entrerebbe a pieno titolo fra i parametri  in base ai quali  il Presidente della Repubblica esercita i propri poteri di promulgazione delle leggi e di emanazione degli atti aventi forza di legge, oltre che ovviamente nel parametro di giudizio della Corte costituzionale. In tal caso, sarebbe importante accompagnare l’innovazione – come in più casi è stato prospettato – con l’attribuzione di poteri di ricorso diretto alla Corte costituzionale in capo alla Corte dei conti e alle minoranze parlamentari, in modo da consentire alle violazione dell’obbligo di copertura di giungere all’attenzione del Giudice delle leggi. (Lilla Laperuta)